信息通信領(lǐng)域監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)研究

摘 要：本文以完善信息通信領(lǐng)域監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，打造公平透明可預(yù)期的監(jiān)管環(huán)境，為有關(guān)政策、舉措提供務(wù)實(shí)建議為研究目標(biāo)?；趪?guó)家政策環(huán)境，以及領(lǐng)域監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)現(xiàn)狀的研究，認(rèn)為監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是國(guó)家政策與行業(yè)發(fā)展的雙重迫切需要。本文綜述了信息通信領(lǐng)域監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)情況，指出行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的難點(diǎn)。研究總結(jié)了國(guó)內(nèi)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)有關(guān)理論和實(shí)踐情況及主要特征，指出目前國(guó)內(nèi)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)仍處于探索化階段，存在分別基于傳統(tǒng)行政法學(xué)、管理學(xué)與標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)，以及數(shù)字政府建設(shè)的三種不同思路，為信息通信領(lǐng)域監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提出多項(xiàng)政策建議，也為各領(lǐng)域監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供啟示。

關(guān)鍵詞：監(jiān)管執(zhí)法，行政執(zhí)法，信息通信，標(biāo)準(zhǔn)化，數(shù)字法治

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.015.013

0 引 言

標(biāo)準(zhǔn)化是提高行政效能，優(yōu)化政府治理的關(guān)鍵手段[1]。當(dāng)前，政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)已進(jìn)入新階段——以不斷深化完善領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化體系為基礎(chǔ)，推動(dòng)全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，將大范圍實(shí)現(xiàn)“高效辦成一件事”，使企業(yè)和群眾辦事更加便利、高效。相比之下，監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)仍處于各自為政階段。信息通信領(lǐng)域作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、先導(dǎo)性行業(yè)，其行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)數(shù)字法治政府，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)具有積極的指引作用。

1 行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的意義及迫切性

1.1 監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化是落實(shí)黨中央決策部署的重要舉措

黨和國(guó)家高度重視標(biāo)準(zhǔn)化工作，對(duì)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化工作多次進(jìn)行部署。2021年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)綱要（2021—2025年）》，指出要“健全法治政府建設(shè)科技保障體系，全面建設(shè)數(shù)字法治政府，推動(dòng)跨部門聯(lián)合執(zhí)法、精細(xì)化監(jiān)管、嚴(yán)格規(guī)范文明公正執(zhí)法等，加快監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)?！?021年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》，這是第一次以黨中央名義頒布的標(biāo)準(zhǔn)化綱領(lǐng)性文件，明確提出到2025年，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用由產(chǎn)業(yè)與貿(mào)易為主向經(jīng)濟(jì)社會(huì)全域轉(zhuǎn)變。2021年12月，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)聯(lián)合有關(guān)部門印發(fā)《“十四五”推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)規(guī)劃》，其中明確提出“開展行政執(zhí)法和監(jiān)管等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研究，推動(dòng)行政執(zhí)法和監(jiān)管規(guī)范化建設(shè)，探索構(gòu)建行政執(zhí)法和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系”。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)于2022年2月成立全國(guó)行政管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)管執(zhí)法等方面基礎(chǔ)通用、服務(wù)規(guī)范、評(píng)價(jià)準(zhǔn)則。2022年以來，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化的指導(dǎo)意見》等，分別對(duì)政府法治建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化工作作出“逐事項(xiàng)或分領(lǐng)域制定并公布全國(guó)統(tǒng)一、簡(jiǎn)單易行、科學(xué)合理的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”等工作部署。

1.2 監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是信息通信市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要

行業(yè)高效監(jiān)管離不開監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的推進(jìn)。2023年10月，工信部發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新信息通信行業(yè)管理優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的意見（征求意見稿）》，提出要加快構(gòu)建規(guī)范透明可預(yù)期的監(jiān)管環(huán)境，推進(jìn)行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，規(guī)范行政執(zhí)法，構(gòu)建不打擾監(jiān)管能力，出臺(tái)“合規(guī)整改、合規(guī)不罰”等配套監(jiān)管制度，這些監(jiān)管舉措的落實(shí)均離不開標(biāo)準(zhǔn)化工作。

監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化有助于緩解信息通信市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法能力受限的局面。信息通信市場(chǎng)具有監(jiān)管力量地域化分散、監(jiān)管技術(shù)難度高、監(jiān)管對(duì)象基數(shù)大等特點(diǎn)，存在監(jiān)管執(zhí)法資源不足，標(biāo)準(zhǔn)尺度不一、模糊等問題。監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有助于清晰監(jiān)管邊界、統(tǒng)一執(zhí)法尺度，提升執(zhí)法效能和執(zhí)法人員水平。

信息通信技術(shù)和業(yè)務(wù)發(fā)展更新變化快，法律法規(guī)滯后，行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有利于補(bǔ)齊監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)不足的短板。此外，信息通信行業(yè)具有全程全網(wǎng)特征，平臺(tái)型企業(yè)眾多，標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化程度高，監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有利于企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)互通、統(tǒng)一，推動(dòng)行業(yè)共建共治。

2 我國(guó)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)相關(guān)實(shí)踐

現(xiàn)階段，各領(lǐng)域、各地方正積極探索監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)路徑，涌現(xiàn)出一批有特色和成效的做法，主要圍繞促進(jìn)依法行政、提高執(zhí)法效能、政府服務(wù)改革和監(jiān)管執(zhí)法數(shù)字化信息化建設(shè)目標(biāo)展開。但由于監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)涉及法治政府、電子政務(wù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等不同要求，分散在不同部門的各層級(jí)政策文件中，其頂層統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用尚未充分體現(xiàn)，在一定程度上存在建設(shè)碎片化、重復(fù)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)不一、效果不佳等問題。

2.1 國(guó)內(nèi)整體建設(shè)情況

一是電子政務(wù)要求下的行政許可標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)相對(duì)系統(tǒng)完善。在開展全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，提高政務(wù)服務(wù)水平等背景下，目前國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委出臺(tái)了《行政許可事項(xiàng)分類與編碼規(guī)則》《行政許可審查與決定規(guī)范》《行政許可申請(qǐng)與受理規(guī)范》等多個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。而在監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域，目前僅有《電子商務(wù)產(chǎn)品執(zhí)法查處取證規(guī)則》一項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

二是法治政府建設(shè)要求下的監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作正在分頭推進(jìn)。各地、各領(lǐng)域通過制定各法律層級(jí)文件、行標(biāo)、地標(biāo)等多種方式規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法行為，包括部分政府部門已經(jīng)制定發(fā)布的行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)清單，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)據(jù)互通建設(shè)，裝備配備標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，執(zhí)法文書標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一建設(shè)，行政執(zhí)法人員培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)試點(diǎn)工作、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系建設(shè)試點(diǎn)等。例如，交通運(yùn)輸部發(fā)布《交通運(yùn)輸執(zhí)法管理信息數(shù)據(jù)元》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《漁業(yè)行政執(zhí)法船舶通信設(shè)備配備要求》，國(guó)家海洋局發(fā)布《海洋行政執(zhí)法檔案業(yè)務(wù)規(guī)范》等。

三是部分領(lǐng)域、地方探索圍繞監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域探索標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。廣東省系首個(gè)公開以行政執(zhí)法為中心構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化體系的省份，出臺(tái)《廣東省行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系（試行）》，通過依法梳理、細(xì)化行政執(zhí)法事項(xiàng)信息、行政執(zhí)法信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等，以標(biāo)準(zhǔn)化的形式進(jìn)一步統(tǒng)一執(zhí)法流程、執(zhí)法裁量基準(zhǔn)、法律文書、執(zhí)法公示要求和執(zhí)法監(jiān)督等規(guī)范，為各項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)提供了明晰、指導(dǎo)性的工作指引，應(yīng)用于全省行政執(zhí)法信息平臺(tái)和行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)中，為兩平臺(tái)互通共享提供了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化的支撐和保障。海關(guān)監(jiān)管領(lǐng)域于2011年出臺(tái)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《中國(guó)海監(jiān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系》，由通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法裝備標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)組成。

2.2 信息通信行業(yè)建設(shè)情況

一是行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)體系建設(shè)不斷完善，但針對(duì)新興領(lǐng)域監(jiān)管執(zhí)法的法律依據(jù)層級(jí)較低。從監(jiān)管執(zhí)法業(yè)務(wù)來說，自2000年起，信息通信行業(yè)管理部門針對(duì)電信服務(wù)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、電信建設(shè)、電信設(shè)備、互聯(lián)互通、網(wǎng)絡(luò)安全等不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行了信息通信行業(yè)監(jiān)管制度建設(shè)。近年來，針對(duì)電信資費(fèi)、攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)等廣大用戶關(guān)注的新興問題，出臺(tái)了大量規(guī)范性文件。特別是針對(duì)垃圾短信、數(shù)據(jù)安全等重點(diǎn)領(lǐng)域，還制定了相應(yīng)的執(zhí)法指南，這是監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化工作邁向新階段的重要標(biāo)志。從監(jiān)管執(zhí)法程序來說，信息通信行業(yè)管理部門按照法治政府要求，通過公布行政執(zhí)法清單事項(xiàng)、執(zhí)法案卷評(píng)查工作規(guī)定、通報(bào)典型案例等方式不斷推動(dòng)行政執(zhí)法規(guī)范化水平持續(xù)提升。但是，涉及互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)監(jiān)管、個(gè)人信息保護(hù)等新興領(lǐng)域，其與《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》等法律相對(duì)應(yīng)的行政法規(guī)或部門規(guī)章相對(duì)欠缺或滯后，各地監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，難以適應(yīng)市場(chǎng)快速發(fā)展。

二是行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法信息化系統(tǒng)建設(shè)不斷完備，但較為分散，尚未貫通。事前監(jiān)管方面主要依托一體化政務(wù)平臺(tái)建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)對(duì)資源、網(wǎng)絡(luò)、業(yè)務(wù)、用戶、終端五類行業(yè)管理對(duì)象的準(zhǔn)入信息全覆蓋，發(fā)展相對(duì)成熟。事中監(jiān)管方面技術(shù)手段建設(shè)正在加強(qiáng)，包括互聯(lián)網(wǎng)站備案監(jiān)測(cè)、攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)服務(wù)監(jiān)測(cè)、網(wǎng)間互聯(lián)監(jiān)測(cè)等系統(tǒng)平臺(tái)的分析、研判、預(yù)警等功能不斷拓展。事后執(zhí)法方面正在探索，目前僅依托行政許可系統(tǒng)設(shè)置企業(yè)信用管理、不良名單和失信名單管理等事后監(jiān)管功能模塊，未形成單獨(dú)的執(zhí)法系統(tǒng)。其中，事中監(jiān)管技術(shù)手段由于涉及不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域，其監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管方式以及建設(shè)模式差異較大，很難開展一體化平臺(tái)整合建設(shè)。此外，事中監(jiān)管技術(shù)手段中能直接用于執(zhí)法研判或執(zhí)法程序的非常少，必須通過人工實(shí)地核查相關(guān)線索，只能起到威懾企業(yè)作用，還不能直接提升行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法效能。

3 當(dāng)前信息通信行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)存在的難點(diǎn)

監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化是加強(qiáng)執(zhí)法工作的重要手段。通過建立全面、系統(tǒng)、科學(xué)的監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系，使監(jiān)管執(zhí)法工作的程序和標(biāo)準(zhǔn)具有可量化、可檢驗(yàn)性和可操作性，確保監(jiān)管執(zhí)法的公正、透明、規(guī)范。具體到信息通信行業(yè)，其行業(yè)相關(guān)特點(diǎn)與行業(yè)執(zhí)法力量的局限性，使得行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)存在諸多困難。

3.1 行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)路線存在多樣性

行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方法和路徑存在多樣性。一是基于行政法學(xué)脈絡(luò)的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。其核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)依法行政、法治政府，關(guān)注重點(diǎn)是行政裁量問題[2]、控權(quán)問題[3]，要求執(zhí)法實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明。該路徑?？剂坷婧饬俊⒐妳⑴c、監(jiān)督制約。此種建設(shè)方法路徑下選擇的標(biāo)準(zhǔn)主題往往包括執(zhí)法程序、法律解釋、法律適用、證據(jù)收集、事實(shí)認(rèn)定、文件審查、執(zhí)法程序選擇、執(zhí)法程序執(zhí)行、文書制作、自由裁量、裁量基準(zhǔn)、證明標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、文書制作標(biāo)準(zhǔn)、檢查標(biāo)準(zhǔn)、減免處罰標(biāo)準(zhǔn)等。二是基于管理學(xué)脈絡(luò)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化，主要是通過標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)范政府行為。其主要目標(biāo)是保證執(zhí)法效率、效果和質(zhì)量等[4]，以推動(dòng)監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化重視執(zhí)法符合目標(biāo)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、互通共享、高效易用，公開和保護(hù)。此種建設(shè)方法路徑下選擇的標(biāo)準(zhǔn)主題往往包括自動(dòng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)體系、標(biāo)準(zhǔn)化文件、基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、過程標(biāo)準(zhǔn)、方法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、基本原則、需求分析、方針目標(biāo)、體系構(gòu)建、標(biāo)準(zhǔn)編制、實(shí)施評(píng)價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)等。三是基于數(shù)字政府建設(shè)視角的執(zhí)法數(shù)字化。此種建設(shè)方法路徑重視將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，主要任務(wù)是賦能、協(xié)同與重構(gòu)，強(qiáng)調(diào)政府流程優(yōu)化、模式創(chuàng)新和履職能力提升，目標(biāo)是構(gòu)建數(shù)字化、智能化的政府運(yùn)行新形態(tài)[5]。

信息通信領(lǐng)域?qū)儆诩夹g(shù)密集型行業(yè)，隨著新技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，組織擬定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是行業(yè)管理部門的一項(xiàng)重要職責(zé)，也是行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化工作的重要體現(xiàn)。但從監(jiān)管執(zhí)法角度來看，執(zhí)法事項(xiàng)主要集中于電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)行為、電信服務(wù)及電信用戶權(quán)益保護(hù)等業(yè)務(wù)領(lǐng)域。2014年，中國(guó)通信標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)的批準(zhǔn)下增設(shè)了全國(guó)通信服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，開展電信和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)、個(gè)人信息保護(hù)等領(lǐng)域國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)研制工作。從全國(guó)來看，目前國(guó)內(nèi)法治建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)組織有國(guó)務(wù)院辦公廳組建的全國(guó)行政管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局組建的市場(chǎng)監(jiān)管行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)技術(shù)委員會(huì)，領(lǐng)域涉及政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法、數(shù)字政府、服務(wù)規(guī)范等標(biāo)準(zhǔn)研制。2023年，中國(guó)電子工業(yè)化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)的批準(zhǔn)下設(shè)立了數(shù)字政府建設(shè)工作委員會(huì)，開展相關(guān)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)、服務(wù)規(guī)范等標(biāo)準(zhǔn)制定。

目前總體來說，監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)政策性、行業(yè)性、地域性、探索性特征明顯，除一體化政務(wù)平臺(tái)建設(shè)、行政許可審批等領(lǐng)域外，缺乏國(guó)家層面統(tǒng)籌指導(dǎo)。信息通信市場(chǎng)活動(dòng)技術(shù)性及標(biāo)準(zhǔn)化程度較高，但相應(yīng)監(jiān)管執(zhí)法方面標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)仍處于探索階段，既有標(biāo)準(zhǔn)化成果分散化、碎片化，又存在重復(fù)建設(shè)和尺度不一等問題。

3.2 行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的法律效力存在不確定性

正如前面提到的行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方法和路徑存在多樣性，其標(biāo)準(zhǔn)化成果載體形式也多種多樣。例如，許可標(biāo)準(zhǔn)《行政許可事項(xiàng)辦事指南編寫規(guī)范》；裁量標(biāo)準(zhǔn)/處罰標(biāo)準(zhǔn)《工業(yè)和信息化數(shù)據(jù)安全行政處罰自由裁量指引》；執(zhí)法行為規(guī)范《關(guān)于查處短信息和語音呼叫服務(wù)相關(guān)舉報(bào)的行政執(zhí)法指引》；程序性標(biāo)準(zhǔn)《電信領(lǐng)域違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》；示范文書《重大執(zhí)法決定法制審核目錄標(biāo)準(zhǔn)及文本》；國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《信息安全技術(shù) 個(gè)人信息安全規(guī)范》（GB/T 35273—2020）等。

從上面列舉的標(biāo)準(zhǔn)化成果形式來看，監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)存在內(nèi)部文件、指引指南、規(guī)范性文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，其法律效力不明確，公開性與影響力有限，也未能與司法裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。此外，由于行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，部分地方電信管理機(jī)構(gòu)出臺(tái)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，給企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來一定障礙。在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)分散在各領(lǐng)域工作組下，容易被質(zhì)疑其定位屬性，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)受阻。此外，如何有效運(yùn)用執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)成果指導(dǎo)監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐工作，包括執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與政策法規(guī)的銜接，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的法律效力、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性和顆粒度等是目前行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)需要重點(diǎn)考慮的問題。

3.3 行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的效果存在動(dòng)態(tài)性

行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)能夠?qū)ι鐣?huì)發(fā)展起到固根本、穩(wěn)預(yù)期的保障作用，尤其通信行業(yè)新興領(lǐng)域的監(jiān)管執(zhí)法，可以很好地指導(dǎo)市場(chǎng)有序合規(guī)發(fā)展，避免出現(xiàn)“早期不管，長(zhǎng)大一棒打死”的局面，盡可能降低行政行為對(duì)市場(chǎng)干預(yù)帶來的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響。此外，監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)形式，由于具備更靈活的修訂更新機(jī)制，更有利于監(jiān)管對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的快速響應(yīng)，彌補(bǔ)法律法規(guī)修訂滯后帶來的監(jiān)管消極影響。

除市場(chǎng)動(dòng)態(tài)發(fā)展因素外，監(jiān)管執(zhí)法人員素質(zhì)差異可能影響標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果也應(yīng)同步考慮。對(duì)于信息通信行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法，必須考慮在執(zhí)法程序、監(jiān)管尺度、信息數(shù)據(jù)等方面實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域、跨地域的協(xié)調(diào)共享，否則會(huì)出現(xiàn)過度執(zhí)法、機(jī)械執(zhí)法等問題。

行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)對(duì)于提升行業(yè)監(jiān)管效能、營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境等的積極作用毋庸置疑，但其也會(huì)產(chǎn)生一些潛在的負(fù)面影響，包括忽視區(qū)域、領(lǐng)域差異，標(biāo)準(zhǔn)浪費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)化形式主義等。其中應(yīng)特別注意考慮如何避免執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與實(shí)質(zhì)法治目標(biāo)偏離，如標(biāo)準(zhǔn)化可能限制執(zhí)法靈活性與創(chuàng)新，造成執(zhí)法一刀切，降低執(zhí)法人員素質(zhì)要求，以及偏離公平公正，產(chǎn)生司法監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)等。

綜上，行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的效果評(píng)估機(jī)制應(yīng)同步建立，也包括標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制等，這樣才能將監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化的優(yōu)勢(shì)最大化體現(xiàn)出來。

4 相關(guān)政策建議

4.1 明確行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的目標(biāo)和發(fā)展方向

行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)兼顧法治政府、數(shù)字政府，以及行政管理的標(biāo)準(zhǔn)化科學(xué)化等各方面要求，發(fā)揮政府主導(dǎo)，標(biāo)準(zhǔn)先行，領(lǐng)域?qū)嵺`探索的協(xié)同建設(shè)，并盡快統(tǒng)籌統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法通用標(biāo)準(zhǔn)和保障類標(biāo)準(zhǔn)。一是有助于監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)依法進(jìn)行。監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)規(guī)則公平、預(yù)期合理，有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)除應(yīng)當(dāng)在不違反法定依據(jù)的前提下細(xì)化、統(tǒng)合依法行政各項(xiàng)重點(diǎn)制度外，還應(yīng)向社會(huì)公開。二是有助于提升監(jiān)管執(zhí)法效能。監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一、簡(jiǎn)明易行、高效易用，避免重復(fù)建設(shè)、過度建設(shè)，以標(biāo)準(zhǔn)化梳理整合監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)，提升監(jiān)管執(zhí)法人員能力水平，通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法協(xié)作和信息互聯(lián)互通。三是有助于促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展。監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是以規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化促監(jiān)管執(zhí)法數(shù)字化，行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與立法、行業(yè)技術(shù)與業(yè)務(wù)發(fā)展、數(shù)字政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及國(guó)家監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的銜接兼容，確保前瞻性和先進(jìn)性。

4.2 推動(dòng)行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制體制建設(shè)

一是加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的組織協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。加強(qiáng)法治政府建設(shè)、政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)字化改革、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定等方面工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更好規(guī)劃統(tǒng)一行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作，成立監(jiān)管執(zhí)法行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)工作組。二是積極推動(dòng)行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃和建設(shè)相關(guān)舉措。開展監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)梳理清理工作，緩解監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不清、尺度不一的局面；濃厚標(biāo)準(zhǔn)化氛圍，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管執(zhí)法部門的引導(dǎo)、培訓(xùn)與試點(diǎn)建設(shè)，建立監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管法律依據(jù)的承認(rèn)轉(zhuǎn)化機(jī)制。加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法案例指導(dǎo)，以及通用性、程序性、保障性監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)制定，鼓勵(lì)執(zhí)法部門發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極探索實(shí)踐。三是建立監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制?？紤]建立、完善監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的內(nèi)部評(píng)價(jià)考核機(jī)制，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)文本公開，探索執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)承諾告知機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督。

4.3 加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)容建設(shè)

一是加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)體系研究。明確監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方向規(guī)劃，借鑒警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、綜合行政執(zhí)法改革、廣東省執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系等先進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)做法。二是明確監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系架構(gòu)設(shè)計(jì)。探索構(gòu)建以行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法通用標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管執(zhí)法業(yè)務(wù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)程序標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)與保障標(biāo)準(zhǔn)為主要體系的基礎(chǔ)架構(gòu)，以監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程、辦事指南指引、裁量權(quán)基準(zhǔn)、示范程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、文書范圍、權(quán)責(zé)清單、崗位職責(zé)說明書、資格管理、證件管理等為具體組成內(nèi)容的行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系。三是推動(dòng)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化頂層設(shè)計(jì)。發(fā)揮信息通信行業(yè)在標(biāo)準(zhǔn)治理、數(shù)字政府建設(shè)方面的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)法治政府建設(shè)、職能轉(zhuǎn)變、數(shù)字政府、標(biāo)準(zhǔn)化管理有關(guān)部門職責(zé)協(xié)調(diào)。推動(dòng)數(shù)字行政、監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化有關(guān)法律法規(guī)制定，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化在監(jiān)管執(zhí)法能力建設(shè)、協(xié)同銜接、數(shù)據(jù)共享、公開公示、效能提升、內(nèi)部監(jiān)督和平臺(tái)系統(tǒng)建設(shè)等方面的應(yīng)用，明確監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的法律效力定位。

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作者簡(jiǎn)介

李乃青，管理學(xué)碩士，高級(jí)工程師，研究方向?yàn)樾畔⑼ㄐ判袠I(yè)監(jiān)管政策、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。

申德杰，通信作者，法學(xué)碩士，工程師，研究方向?yàn)榉ㄖ握ㄔO(shè)、執(zhí)法監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。

（責(zé)任編輯：張佩玉）