孝義市耕地占補(bǔ)平衡和補(bǔ)充耕地管理工作現(xiàn)狀與對(duì)策探究

摘 要：為促進(jìn)孝義市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)耕地占補(bǔ)平衡政策，分析孝義市耕地占補(bǔ)平衡工作現(xiàn)狀，總結(jié)取得的成效和存在的問題，提出以下對(duì)策建議：加大補(bǔ)充耕地工作力度，強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任；鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本，規(guī)范有序?qū)嵤┭a(bǔ)充耕地；擴(kuò)大補(bǔ)充耕地來源，增加補(bǔ)充耕地渠道；適量購買異地補(bǔ)充耕地指標(biāo)，緩解產(chǎn)能不足難題。

關(guān)鍵詞：孝義市；耕地保護(hù)；占補(bǔ)平衡；補(bǔ)充耕地

中圖分類號(hào)：F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-7909（2024）16-139-3

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.16.031

0 引言

耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是關(guān)系國家糧食安全的根本，是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，耕地保護(hù)關(guān)系著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題。我國把“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”作為一項(xiàng)基本國策長期堅(jiān)持。新修訂的《中華人民共和國土地管理法》對(duì)耕地保護(hù)政策也進(jìn)行了明確的闡述。近年來，隨著孝義市委、市政府招商引資工作的縱深推進(jìn)，許多企業(yè)和項(xiàng)目紛紛落戶孝義市，加速了孝義市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。但同時(shí)，耕地保護(hù)工作也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，耕地占補(bǔ)平衡政策的落實(shí)和補(bǔ)充耕地管理工作顯得尤為重要。

1 耕地占補(bǔ)平衡政策

1.1 概念提出

中共中央、國務(wù)院于1997年印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號(hào)）文件，第一次提出耕地“占補(bǔ)平衡”，為耕地占補(bǔ)平衡管理工作指明了方向。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》補(bǔ)充了耕地占補(bǔ)平衡具體內(nèi)容，通過立法程序把耕地“占補(bǔ)平衡”上升為法律規(guī)定［1］。

1.2 量質(zhì)并舉到三位一體

隨著耕地占補(bǔ)平衡管理工作的推進(jìn)，國務(wù)院于2004年10月21日印發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)），要求各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，建設(shè)單位必須補(bǔ)充數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，補(bǔ)充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算，防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣。2014年2月，《國土資源部關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》文件中明確提出要強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量占補(bǔ)平衡。2017年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，要求堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，著力加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，牢牢守住耕地紅線。這標(biāo)志著我國耕地占補(bǔ)平衡政策由“數(shù)量-質(zhì)量”平衡向“數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)”平衡三位一體轉(zhuǎn)變。

1.3 精細(xì)化管理

2020年，自然資源部按照中共中央、國務(wù)院提出的耕地保護(hù)“嚴(yán)起來”的要求，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)相關(guān)功能進(jìn)行了改進(jìn)，增加了補(bǔ)充耕地項(xiàng)目立項(xiàng)階段報(bào)備入庫功能，完善了項(xiàng)目驗(yàn)收階段報(bào)備功能，優(yōu)化了補(bǔ)充耕地指標(biāo)使用監(jiān)管功能。通過一系列改進(jìn)，達(dá)到補(bǔ)充耕地“來源明、數(shù)量準(zhǔn)、信息實(shí)、監(jiān)管嚴(yán)”的要求，實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)充耕地精細(xì)化管理和全方位監(jiān)管。

1.4 從小到大，以補(bǔ)定占

隨著占補(bǔ)平衡管理工作的不斷優(yōu)化，2024年中央一號(hào)文件對(duì)完善耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡制度作出了明確部署，提出了新的要求，開展占補(bǔ)平衡管理改革，提出由“小占補(bǔ)”到“大占補(bǔ)”的新舉措，把非農(nóng)建設(shè)、植樹造林、果園和茶園種植等所有占用耕地的行為全部納入占補(bǔ)平衡［2］；提出實(shí)行耕地“以補(bǔ)定占”，要求優(yōu)先保證耕地?cái)?shù)量的增加，在新增補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量的前提下再考慮建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量。耕地占補(bǔ)平衡管理從“量出補(bǔ)入”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲咳霝槌觥保@是我國當(dāng)前耕地保護(hù)工作發(fā)展的必然選擇。

2 孝義市耕地占補(bǔ)平衡工作現(xiàn)狀

2.1 補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施取得成效

近年來，孝義市按照相關(guān)政策規(guī)定，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)補(bǔ)充耕地管理工作。2020年1月到2024年7月，孝義市先后完成并驗(yàn)收了30個(gè)民間資本造地項(xiàng)目，其中有13個(gè)項(xiàng)目通過耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)備案（生成補(bǔ)充耕地面積49.493 5 hm2，生成糧食產(chǎn)能26.853 9萬 kg），剩余17個(gè)項(xiàng)目正在按照系統(tǒng)要求備案中，預(yù)計(jì)可生成補(bǔ)充耕地面積83.173 1 hm2、糧食產(chǎn)能48.063 6萬 kg。項(xiàng)目完成后，可以極大緩解孝義市當(dāng)前補(bǔ)充耕地指標(biāo)不足的問題，為全市耕地占補(bǔ)平衡工作提供保障。

2.2 占補(bǔ)平衡、補(bǔ)充耕地指標(biāo)使用情況

為了更好地貫徹落實(shí)耕地保護(hù)政策，做好耕地占補(bǔ)平衡工作，孝義市規(guī)定對(duì)建設(shè)用地項(xiàng)目報(bào)批時(shí)，需要在耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)中，對(duì)建設(shè)占用耕地面積和糧食產(chǎn)能進(jìn)行掛鉤核銷，補(bǔ)充相應(yīng)的耕地面積和糧食產(chǎn)能指標(biāo)，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。2020年1月到2024年7月，孝義市共完成了22個(gè)批次建設(shè)用地占補(bǔ)平衡掛鉤信息上報(bào)，建設(shè)用地總面積494.852 6 hm2，其中占用耕地面積310.927 7 hm2，需補(bǔ)充糧食產(chǎn)能281.273 4萬 kg。孝義市在使用當(dāng)?shù)匮a(bǔ)充耕地指標(biāo)的同時(shí)，還通過山西省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺(tái)先后從其他地區(qū)購買補(bǔ)充耕地面積指標(biāo)71.423 8 hm2，購買糧食產(chǎn)能163.770 1萬 kg。建設(shè)項(xiàng)目所需補(bǔ)充耕地指標(biāo)全部在耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)中進(jìn)行了掛鉤核銷，確保孝義市耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

3 孝義市耕地占補(bǔ)平衡工作中存在的問題

3.1 建設(shè)占用耕地等別高、指標(biāo)需求大

近年來，孝義市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，對(duì)土地的需求較大，補(bǔ)充耕地有較大缺口。一是新增補(bǔ)充耕地指標(biāo)儲(chǔ)備不足。新實(shí)施和完成驗(yàn)收備案的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目較少，儲(chǔ)備的補(bǔ)充耕地面積指標(biāo)很快將使用完畢。二是補(bǔ)充耕地糧食產(chǎn)能指標(biāo)嚴(yán)重不足，難以落實(shí)占補(bǔ)平衡。建設(shè)項(xiàng)目占用的耕地等別基本為10等，新開發(fā)的補(bǔ)充耕地等別為13等，建設(shè)項(xiàng)目占用耕地和補(bǔ)充耕地每667 m2平均相差3個(gè)等別，兩者糧食產(chǎn)能相差近300 kg。這導(dǎo)致報(bào)批的建設(shè)項(xiàng)目用地越多，補(bǔ)充耕地糧食產(chǎn)能相差越大。因此，補(bǔ)充耕地面積和糧食產(chǎn)能指標(biāo)不足成為制約建設(shè)用地報(bào)批的一個(gè)難題。

3.2 補(bǔ)充耕地后備資源少、實(shí)施難度大

耕地后備資源是落實(shí)占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)資源，耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)升級(jí)后，新開發(fā)的補(bǔ)充耕地必須在耕地后備資源范圍內(nèi)才能完成系統(tǒng)備案，生成相應(yīng)補(bǔ)充耕地指標(biāo)。從耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作成果來看，雖然第三次全國土地調(diào)查成果中孝義市未利用地總面積有9 349.2 hm2，但是可供開發(fā)利用的耕地后備資源面積只有2 421.87 hm2，僅為未利用地面積的25%。此外，補(bǔ)充耕地后備資源地塊分散，面積普遍較小，開發(fā)難度較大，資金投入較高。

3.3 補(bǔ)充耕地備案要求嚴(yán)、指標(biāo)生成難

為嚴(yán)格規(guī)范占補(bǔ)平衡管理，確保新增耕地?cái)?shù)據(jù)真實(shí)、質(zhì)量可靠，按照《自然資源部辦公廳關(guān)于改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)的通知》（自然資辦函〔2022〕2483號(hào)）規(guī)定，自然資源部對(duì)耕地占補(bǔ)平衡系統(tǒng)進(jìn)行了多次升級(jí)改造，實(shí)施補(bǔ)充耕地立項(xiàng)、驗(yàn)收、管護(hù)全程監(jiān)管，通過加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目選址論證立項(xiàng)報(bào)備、嚴(yán)格補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施驗(yàn)收、實(shí)行新增耕地先變更地類再驗(yàn)收?qǐng)?bào)備、嚴(yán)格補(bǔ)充耕地項(xiàng)目審核與監(jiān)管，進(jìn)一步加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理，新增耕地核實(shí)認(rèn)定要求越來越嚴(yán)格，補(bǔ)充耕地指標(biāo)生成難度越來越大。

3.4 異地購買補(bǔ)充耕地指標(biāo)難、支出費(fèi)用高

根據(jù)《山西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)山西省土地指標(biāo)交易調(diào)劑暫行辦法的通知》（晉政辦發(fā)〔2019〕23號(hào)）、《山西省自然資源廳關(guān)于全省規(guī)范補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易調(diào)劑有關(guān)事項(xiàng)的通知》（晉自然資函〔2022〕224號(hào)）等文件規(guī)定，除省級(jí)、市級(jí)統(tǒng)籌調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)外，全省跨市、縣行政區(qū)域補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易必須全部在山西省土地指標(biāo)交易平臺(tái)上公開交易［3］。由于全省各地補(bǔ)充耕地指標(biāo)短缺，導(dǎo)致異地購買補(bǔ)充耕地指標(biāo)競爭激烈，購買費(fèi)用很高。結(jié)合目前的網(wǎng)上交易系統(tǒng)公開交易情況，平均每667 m2補(bǔ)充耕地指標(biāo)購買費(fèi)用在20萬元左右。從資金投入分析，當(dāng)前通過縣級(jí)實(shí)施補(bǔ)充耕地項(xiàng)目新增指標(biāo)，平均每667 m2需費(fèi)用3萬～5萬元，通過交易平臺(tái)異地購買指標(biāo)，平均每667 m2需費(fèi)用16萬～22萬元，異地購買補(bǔ)充耕地指標(biāo)所需資金較大。

4 對(duì)策與建議

4.1 加大補(bǔ)充耕地工作力度，強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任

為落實(shí)政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和糧食安全責(zé)任制，緩解耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)嚴(yán)重不足現(xiàn)狀，省、市逐級(jí)逐年下達(dá)縣級(jí)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)任務(wù)，并將此項(xiàng)工作列入年度目標(biāo)任務(wù)重點(diǎn)考核事項(xiàng)。按照考核要求，孝義市政府將考核任務(wù)分解下發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，列入年終目標(biāo)責(zé)任制考核體系，督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快推進(jìn)補(bǔ)充耕地工作，確保按期完成考核任務(wù)。

4.2 鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本，規(guī)范有序?qū)嵤┭a(bǔ)充耕地

鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與補(bǔ)充耕地是破解補(bǔ)充耕地指標(biāo)和產(chǎn)能不足的有效途徑［4-5］，要充分調(diào)動(dòng)各方的積極性和主動(dòng)性，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本規(guī)范有序?qū)嵤┭a(bǔ)充耕地項(xiàng)目，加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，有效增加補(bǔ)充耕地面積。一是強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，提高工作效率。職能部門要配合聯(lián)動(dòng)，積極協(xié)調(diào)解決工作中遇到的困難和問題，簡化工作程序，為民間投資主體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，提高補(bǔ)充耕地效率。二是加強(qiáng)質(zhì)量管理，加快項(xiàng)目備案進(jìn)度。進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目審批流程，完善項(xiàng)目相關(guān)手續(xù)，掌握好備案規(guī)程，以順利完成已驗(yàn)收項(xiàng)目的入庫備案工作。三是及時(shí)回購指標(biāo)，提高民間資本造地積極性。針對(duì)當(dāng)前補(bǔ)充耕地指標(biāo)緊缺，民間投資積極性不高的現(xiàn)狀，孝義市政府要切實(shí)解決項(xiàng)目指標(biāo)回購資金問題，將指標(biāo)回購費(fèi)用列入年度財(cái)政預(yù)算，及時(shí)回購補(bǔ)充耕地指標(biāo)，切實(shí)解決耕地占補(bǔ)平衡問題，服務(wù)孝義市經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展。

4.3 擴(kuò)大補(bǔ)充耕地來源，增加補(bǔ)充耕地渠道

按照2024年中央一號(hào)文件對(duì)改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度提出的要求，孝義市需進(jìn)一步完善和加強(qiáng)占補(bǔ)平衡體系建設(shè)。孝義市應(yīng)認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)改革舉措，調(diào)整耕地占補(bǔ)平衡管理范圍，將非農(nóng)建設(shè)、植樹造林、種植果樹茶園等各種占用耕地的情形都納入耕地占補(bǔ)平衡管理；應(yīng)增加補(bǔ)充耕地后備資源，將未利用地中的后備耕地，當(dāng)前低效閑置建設(shè)用地和適宜恢復(fù)為優(yōu)質(zhì)耕地的園地、林地、草地等其他農(nóng)用地統(tǒng)籌作為補(bǔ)充耕地資源［6］；應(yīng)通過“開源增容”的方式，擴(kuò)大補(bǔ)充耕地來源，解決新增耕地來源單一、等別低、后期管護(hù)難、占補(bǔ)平衡指標(biāo)不足等難題。

4.4 適量購買異地補(bǔ)充耕地指標(biāo)，緩解產(chǎn)能不足難題

近年來，孝義市將推動(dòng)建設(shè)一批重大項(xiàng)目，需占用較多耕地，但補(bǔ)充耕地嚴(yán)重不足的問題制約著項(xiàng)目用地報(bào)批。為落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，化解指標(biāo)不足難題，在大力實(shí)施補(bǔ)充耕地的基礎(chǔ)上可適量購買異地補(bǔ)充耕地指標(biāo)，緩解報(bào)批用地需求。

5 結(jié)束語

加強(qiáng)耕地保護(hù)，儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地和糧食產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本規(guī)范有序開發(fā)造地，是新形勢(shì)下服務(wù)孝義市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的重大舉措。在工作推進(jìn)過程中，隨著政策不斷調(diào)整，各地均會(huì)面臨一些新情況、新問題。針對(duì)此，孝義市要積極創(chuàng)新，強(qiáng)化各部門協(xié)調(diào)配合，進(jìn)一步建立健全耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制和耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制，切實(shí)解決工作過程中遇到的難題，從而為孝義市經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。

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