借智發(fā)力 提升備案審查質(zhì)效

2024年，重慶市委深改委民主與法制領(lǐng)域改革專項(xiàng)小組將“探索創(chuàng)新規(guī)范性文件備案審查制度機(jī)制”列為2024年加快實(shí)施的改革項(xiàng)目。4月，重慶市人大常委會與西南大學(xué)共建了規(guī)范性文件備案審查研究中心。6月，市人大常委會出臺了規(guī)范性文件備案審查條例，推動(dòng)備案審查工作在創(chuàng)新中謀發(fā)展，在探索中開新局。

探索實(shí)踐“雙報(bào)備”機(jī)制

根據(jù)地方組織法的規(guī)定，政府相關(guān)工作部門是同級人大常委會監(jiān)督對象。全國人大常委會法工委提出“只要規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)屬于人大監(jiān)督對象，其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入人大常委會備案審查范圍”。為提升政府部門等行政規(guī)范性文件的備案審查質(zhì)效，我市在全國率先探索實(shí)踐政府部門等行政規(guī)范性文件“雙報(bào)備”工作機(jī)制。即，政府工作部門、派出機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)授權(quán)的組織制定的行政規(guī)范性文件，同時(shí)向政府和本級人大常委會報(bào)備，強(qiáng)化人大備案審查監(jiān)督效能，積極推動(dòng)解決現(xiàn)實(shí)中這類文件存在的監(jiān)督空擋、糾錯(cuò)乏力等問題。

2023年以來，市人大常委會分兩批確定了12個(gè)區(qū)縣（自治縣）開展行政規(guī)范性文件雙重備案試點(diǎn)工作。

其中，涪陵區(qū)人大常委會將區(qū)政府部門、法律法規(guī)授權(quán)的組織等48個(gè)部門和單位納入全區(qū)行政規(guī)范性文件雙重備案主體清單管理，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督對象制定的規(guī)范性文件備案審查全覆蓋。九龍坡區(qū)人大常委會把打造踐行全過程人民民主基層單元陣地與行政規(guī)范性文件雙重備案試點(diǎn)工作相結(jié)合，引導(dǎo)常委會組成人員、人大代表、街道議事代表等力量參與，積極探索建立將備案審查工作下沉到基層的工作機(jī)制。

目前，這項(xiàng)工作已取得階段性成效，有助于進(jìn)一步推動(dòng)“雙報(bào)備”機(jī)制在全市范圍內(nèi)復(fù)制推廣。

推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件備案審查

鄉(xiāng)鎮(zhèn)“紅頭文件”，群眾關(guān)注度高、經(jīng)常接觸，但現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范性文件常存在清理不及時(shí)等問題。市人大常委會積極推動(dòng)規(guī)范性文件備案審查工作的觸角向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范性文件在法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫中展示為抓手，扎實(shí)開展了集中清理審核等工作。

江津區(qū)白沙鎮(zhèn)作為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、全國發(fā)展改革試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，自2022年開始探索實(shí)踐鎮(zhèn)人大審查鎮(zhèn)政府規(guī)范性文件的工作機(jī)制，推動(dòng)了鎮(zhèn)政府規(guī)范性文件管理日趨規(guī)范化、法治化、精細(xì)化。目前，鎮(zhèn)人大對鎮(zhèn)政府的12件規(guī)范性文件進(jìn)行了備案審查。

開州區(qū)人大常委會趙家街道工委落實(shí)落細(xì)規(guī)范性文件事前介入、事中審查、事后評估“全生命周期監(jiān)督管理”要求，尤其注重抓好文件實(shí)施情況評估關(guān)鍵重點(diǎn)。比如，聯(lián)動(dòng)街道議事代表、村務(wù)監(jiān)督委員會等對有關(guān)規(guī)范性文件實(shí)施情況開展座談?dòng)懻摗?/p>

忠縣人大常委會新生街道工委出臺規(guī)范性文件備案審查工作制度，實(shí)現(xiàn)街道備案審查工作“有人牽頭、有人管、有人做”。結(jié)合“141”基層智治體系重構(gòu)，探索建立規(guī)范性文件聯(lián)合審查機(jī)制。2024年6月—10月，新生街道聯(lián)審組對街道辦事處的192件各類存量文件開展了全面清理和研究。

據(jù)介紹，2024年以來，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作“最后一公里”進(jìn)一步打通，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范性文件電子報(bào)備和入庫展示率達(dá)98%，街道辦事處規(guī)范性文件向人大街道工委報(bào)備機(jī)制全面展開，重慶市法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫已公開發(fā)布鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件612件。

備案審查研究中心起步夯基

2024年4月2日，市人大常委會與西南大學(xué)共建的“重慶市規(guī)范性文件備案審查研究中心”揭牌啟動(dòng)。

市人大常委會備案審查工委負(fù)責(zé)人表示，該研究中心的成立，是省級人大常委會與高校合力推動(dòng)法治實(shí)務(wù)與法學(xué)研究、法學(xué)教育在備案審查領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展的有益嘗試。研究中心設(shè)立執(zhí)行委員會、學(xué)術(shù)委員會及“三所一基地”等工作機(jī)構(gòu)，將分步推進(jìn)研究中心建設(shè)，竭力為重慶規(guī)范性文件備案審查工作及研究提質(zhì)增效貢獻(xiàn)力量，為構(gòu)建備案審查自主知識體系與特色學(xué)科建設(shè)提供新范式。

研究中心成立以來，積極探索實(shí)踐，建機(jī)制、搭平臺、暢渠道、優(yōu)措施，聯(lián)動(dòng)專家學(xué)者為我市備案審查工作建言獻(xiàn)策。

在市人大常委會的高度重視下，市人大常委會備案審查工委與西南大學(xué)采取“委托研究+自主起草”相結(jié)合的方式推進(jìn)規(guī)范性文件規(guī)范化立法。6月下旬，雙方簽署委托立法協(xié)議，啟動(dòng)委托立法工作，目前已形成《重慶市規(guī)范性文件制定和管理?xiàng)l例（專家建議稿）》，委托立法研究工作取得階段性成果。

此外，研究中心還建立優(yōu)化專家學(xué)者“結(jié)對聯(lián)系”區(qū)縣人大的常態(tài)化機(jī)制，分3期承辦了覆蓋市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事規(guī)范性文件管理和備案審查工作人員專題培訓(xùn)班。《重慶備案審查年度工作藍(lán)皮書》等編撰工作有序開展，“備案審查講堂”等講堂論壇成功舉辦，較好發(fā)揮了備案審查研究中心推動(dòng)理論與實(shí)踐融合發(fā)展的作用。

有序推進(jìn)備案審查基準(zhǔn)修訂

2024年6月1日，《重慶市各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》正式施行，對規(guī)范性文件的認(rèn)定、報(bào)備主體的規(guī)范以及備案審查法律責(zé)任等予以明確規(guī)定，在優(yōu)化有件必備、健全完善審查機(jī)制、增強(qiáng)督促糾錯(cuò)剛性、細(xì)化關(guān)聯(lián)文件同步清理機(jī)制等方面予以完善，并對漸進(jìn)式拓展政府部門行政規(guī)范性文件“雙報(bào)備”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范性文件審查機(jī)制等作出探索性的制度安排。

與此同時(shí)，受全國人大常委會法工委的委托，市人大常委會備案審查工委以重慶的備案審查條例為“腳本”，合稿形成規(guī)范性文件備案審查地方性法規(guī)草案“參考范本”，為全國各地建立健全相對統(tǒng)一規(guī)范的備案審查制度提供借鑒。全國人大常委會辦公廳專門發(fā)文，推薦各省、自治區(qū)、直轄市參考借鑒。

為了進(jìn)一步健全完善我市備案審查制度，細(xì)化落實(shí)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》以及備案審查條例有關(guān)規(guī)定，市人大常委會備案審查工委結(jié)合工作實(shí)際，有序推進(jìn)我市備案審查基準(zhǔn)修訂工作。2024年11月，市六屆人大常委會第二十七次主任會議審議通過了相關(guān)修訂草案。

市人大常委會備案審查工委負(fù)責(zé)人介紹，此次修訂進(jìn)一步完善形式審查標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，整合適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)，新增比例原則的適用，強(qiáng)化參考案例指引作用，并結(jié)合“數(shù)字人大”建設(shè)，修訂后的備案審查基準(zhǔn)對“規(guī)范性文件融e查”應(yīng)用在報(bào)備、審查、定期通報(bào)等相關(guān)環(huán)節(jié)的運(yùn)用，從制度上予以了明確細(xì)化。