新興經(jīng)濟(jì)的包容審慎規(guī)制理念

[摘要]傳統(tǒng)的監(jiān)管體系和監(jiān)管治理手段，已不能適應(yīng)新興經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。結(jié)合網(wǎng)約車在從“非法”狀態(tài)到如今的日常出行方式的發(fā)展過(guò)程中，司法、立法、執(zhí)法三方面的實(shí)踐路徑，探討用包容審慎的理念如何規(guī)制包括網(wǎng)約車在內(nèi)的新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)：面對(duì)新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)，司法應(yīng)該采取克制的態(tài)度；立法應(yīng)當(dāng)合憲合法，中央層面保持一定的戰(zhàn)略性模糊促進(jìn)地方能動(dòng)性；執(zhí)法環(huán)節(jié)應(yīng)避免盲目選擇性執(zhí)法等行政亂作為，在執(zhí)行現(xiàn)行法的基礎(chǔ)上對(duì)新興經(jīng)濟(jì)活動(dòng)予以容忍，給予其發(fā)展的土壤。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)約車；新興經(jīng)濟(jì)；包容審慎；規(guī)制

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.09.020

一、問(wèn)題的引入

新興經(jīng)濟(jì)初始階段總是處于隨時(shí)被叫停的狀態(tài)中。以網(wǎng)約車為例，2015年發(fā)生的陳超訴濟(jì)南市客運(yùn)管理中心行政處罰一案[1]稱為中國(guó)“專車第一案”，陳超因?yàn)槲慈〉贸鲎馄嚳瓦\(yùn)資格證，車輛也未取得車輛運(yùn)營(yíng)證，客運(yùn)管理中心以陳超非法經(jīng)營(yíng)客運(yùn)出租汽車，違反《山東省道路運(yùn)輸條例》第六十九條第二款之規(guī)定為由，責(zé)令停止違法行為，處2萬(wàn)元罰款并沒(méi)收非法所得。陳超提起撤銷行政處罰決定的行政訴訟。法院支持了原告陳超的訴請(qǐng)，判決撤銷行政處罰。專車第一案發(fā)生之后，全國(guó)各地發(fā)生多起專車行政處罰案，新興階段各地的處罰和判決也不盡相同。2016年7月27日《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）出臺(tái)，網(wǎng)約車走向合法，網(wǎng)約車信息服務(wù)平臺(tái)、網(wǎng)約車司機(jī)、網(wǎng)約車準(zhǔn)入條件等定位問(wèn)題逐漸明晰。隨后，各地陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)規(guī)章及規(guī)范性文件，推動(dòng)了網(wǎng)約車市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展。截至2024年2月29日，全國(guó)范圍內(nèi)已有341家平臺(tái)公司取得網(wǎng)約車平臺(tái)經(jīng)營(yíng)許可，僅2024年2月份收到的訂單信息就達(dá)到7.75億單。

網(wǎng)約車的出現(xiàn)及后續(xù)的發(fā)展給傳統(tǒng)客運(yùn)市場(chǎng)和政府監(jiān)管造成了沖擊，但如果一開(kāi)始堅(jiān)持按照新興經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)之前的法律法規(guī)一味否定其法律地位，又將錯(cuò)失新興經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的巨大紅利。那是否放任其發(fā)展不予監(jiān)督？何種規(guī)制手段和理念才能達(dá)到既能保障新興經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又不至于導(dǎo)致失序失范的狀態(tài)？

二、新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)的規(guī)制困境

新興的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)相比，其在地域貫通性、跨界融合性、行業(yè)顛覆性和平臺(tái)集中性等方面具有突出的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)因傳統(tǒng)的行政監(jiān)管管轄體制地域分割和行業(yè)分割過(guò)細(xì)的原因，新興的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)傳統(tǒng)的行政監(jiān)管管轄體制形成極大的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)行政監(jiān)管管轄體制也對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成一定阻礙。[2]

同時(shí)，新興經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新性與法律固有的滯后性，必然導(dǎo)致新興經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在發(fā)展的初期陷于“非法”的尷尬境地。在濟(jì)南專車案件發(fā)生之時(shí)，市場(chǎng)上已經(jīng)出現(xiàn)了大量通過(guò)軟件預(yù)約客運(yùn)的行為，但是“眾”不能免除“責(zé)”，在《暫行辦法》出臺(tái)之前，按照其當(dāng)時(shí)法律法規(guī)，未取得運(yùn)營(yíng)證，即使是通過(guò)滴滴等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行客運(yùn)服務(wù)，也是非法運(yùn)營(yíng)。

而“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)迅速萌芽發(fā)展，新的生產(chǎn)方式和交易方式不斷出現(xiàn)。例如，無(wú)人飛機(jī)、人工智能、人臉識(shí)別等技術(shù)的出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)直播帶貨的興起，都帶來(lái)新的行業(yè)發(fā)展，也都面臨著規(guī)則滯后或缺失的問(wèn)題。[3]原有的法律法規(guī)所規(guī)制的法律關(guān)系面對(duì)新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)往往顯得“束手無(wú)策”。當(dāng)法律法規(guī)落后于現(xiàn)實(shí)需求，若嚴(yán)格執(zhí)法，機(jī)械地依據(jù)既有規(guī)則評(píng)判新興經(jīng)濟(jì)，有的甚至“一刀切”地對(duì)新興經(jīng)濟(jì)行為予以否認(rèn)，就有可能扼殺新興經(jīng)濟(jì)的萌芽。[4]

但若不依既有規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管，一方面，法律法規(guī)的權(quán)威性受損，行政機(jī)關(guān)、監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)威性受損。如果新興經(jīng)濟(jì)負(fù)面效應(yīng)爆發(fā)，則群眾將指責(zé)政府不作為。另一方面，以當(dāng)時(shí)甘肅的“專車第一案”為例，放任或者過(guò)度包容也意味著新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展中的“毒瘤”或者隱患將一直存在?；厮莅盖椋拭C的張某于2016年10月26日利用滴滴網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)搭載乘客，執(zhí)法人員以涉嫌非法營(yíng)運(yùn)行為將張某的車輛扣押，并于2016年11月9日作出行政處罰的決定并罰款2萬(wàn)元。甘肅案件最終判決變更行政行為，而非像濟(jì)南案那樣直接撤銷，與案件中一個(gè)重要事實(shí)有關(guān)，即張某駕齡不夠便利用他人身份資料進(jìn)行虛假注冊(cè)。此行為社會(huì)危害性較大，之后網(wǎng)約車相關(guān)立法中對(duì)注冊(cè)準(zhǔn)入行為進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)制，避免因?yàn)榘l(fā)展新興經(jīng)濟(jì)的需要而放任危險(xiǎn)存在。因此，新興經(jīng)濟(jì)需要包容審慎的規(guī)制理念。

三、包容審慎規(guī)制的實(shí)踐

2016年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》，包容審慎理念出現(xiàn)在政府文件中。具體表述為“探索審慎監(jiān)管”，表現(xiàn)為對(duì)新業(yè)態(tài)“可先監(jiān)測(cè)分析、包容發(fā)展”，而對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)大的“要嚴(yán)格加強(qiáng)監(jiān)管”。2017年1月的《關(guān)于創(chuàng)新管理優(yōu)化服務(wù)培育壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能加快新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換的意見(jiàn)》首次明確提出“探索動(dòng)態(tài)包容審慎監(jiān)管制度”。之后發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性意見(jiàn)》等文件都明確提到了包容審慎。2021年5月施行的《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》明確規(guī)定網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管“堅(jiān)持鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容審慎”原則，包容審慎出現(xiàn)在法律法規(guī)中，成為正式的法律概念。包容審慎是我國(guó)面對(duì)新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展提出的一項(xiàng)規(guī)制創(chuàng)新策略，對(duì)高度確定性、形式理性化基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)行政法范式帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，具有極為深遠(yuǎn)的行政法治意義。[5]

包容審慎監(jiān)管因概念自身的模糊，尤其是包容與審慎之間的平衡難以把握。[6]再加上中國(guó)本土法治環(huán)境、數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景，如何解讀和踐行包容審慎規(guī)制才能發(fā)揮理念最大效能，成為重點(diǎn)課題。本人即從網(wǎng)約車等新興經(jīng)濟(jì)案例入手為包容審慎規(guī)制理念的實(shí)踐提供思路。

（一）包容審慎的司法

針對(duì)新興經(jīng)濟(jì)的“非法”現(xiàn)象，將其一概排斥于市場(chǎng)之外，否認(rèn)其存在對(duì)人們生活帶來(lái)的便利，否認(rèn)其對(duì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用，將會(huì)壓制創(chuàng)新，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緩慢乃至最后停滯不前。面對(duì)新興經(jīng)濟(jì)“非法”狀態(tài)，無(wú)論是《暫行辦法》施行之后的甘肅案還是之前的濟(jì)南案，判決書(shū)中法官都對(duì)網(wǎng)約車作為一種客運(yùn)服務(wù)的新興業(yè)態(tài)的積極作用予以肯定。

濟(jì)南案的判決書(shū)寫道“考慮到科技進(jìn)步激發(fā)的社會(huì)需求、市場(chǎng)創(chuàng)新等相關(guān)因素”。在維護(hù)法律權(quán)威性和嚴(yán)肅性的同時(shí)，運(yùn)用法律適用技術(shù)，從處罰幅度是否畸重這一角度入手，分析被告濟(jì)南市客運(yùn)管理中心處罰程序瑕疵等問(wèn)題，判決撤銷行政處罰。這樣的判決為網(wǎng)約車的發(fā)展和相應(yīng)的法律留有余地。

濟(jì)南網(wǎng)約車案件判決書(shū)之外的四次延期側(cè)面反映了受案法院的處理手段。查閱判決背后的相關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)“專車第一案”在2015年4月15日開(kāi)庭審理后，經(jīng)歷了四次延期宣判，在此過(guò)程中，各方始終就網(wǎng)約車合法性的問(wèn)題進(jìn)行“博弈”。法院第一次延期宣判對(duì)外稱是因?yàn)檎攮h(huán)境尚不成熟；三個(gè)月后的第二次延期，對(duì)外通報(bào)延期原因?yàn)榘盖楸容^敏感、重大而且復(fù)雜；第三次因?yàn)樯婕跋嚓P(guān)法律適用問(wèn)題，需送請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)作出解釋；20多天后，恰逢《暫行辦法》的征求意見(jiàn)稿以及《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，因此第四次稱因社會(huì)關(guān)注度高，案件在事實(shí)認(rèn)定方面存在爭(zhēng)議而延期，[7]這樣的延期最終等到政策的日益明確，客觀上使得案件中原告的權(quán)益得到保護(hù)。

案情其實(shí)并不復(fù)雜，但是在網(wǎng)約車興起的前期，判決很容易在媒體等輿論推動(dòng)下被過(guò)度解讀。因此，面對(duì)新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)特別是新興事物發(fā)展的前期，司法應(yīng)該采取克制的態(tài)度，不能僵硬地適用法律從而將所有處于“灰色地帶”的新興經(jīng)濟(jì)一竿子打死。

（二）包容審慎的立法

對(duì)于新興業(yè)態(tài)，規(guī)制者依據(jù)全有全無(wú)的規(guī)制策略，以類比方式施加傳統(tǒng)規(guī)則的做法實(shí)踐證明只會(huì)抑制創(chuàng)新、激化矛盾。為鼓勵(lì)市場(chǎng)創(chuàng)新，規(guī)制者應(yīng)踐行回應(yīng)型規(guī)制策略[8]。《暫行辦法》就是回應(yīng)型規(guī)制策略的產(chǎn)物。因?yàn)槿祟愓J(rèn)識(shí)的局限性，特別是行業(yè)發(fā)展之初，無(wú)法看清行業(yè)今后的走向，但又出于規(guī)制的目的，所以一定的戰(zhàn)略性模糊是必要的。戰(zhàn)略性模糊能夠?yàn)榛貞?yīng)型規(guī)制提供具體實(shí)施的空間，而中央層面的模糊恰恰是為了給地方的試驗(yàn)和探索留有一定的余地。《暫行辦法》授權(quán)地方政府對(duì)某些事項(xiàng)作出其他規(guī)定，第40條更是規(guī)定各地可根據(jù)本辦法結(jié)合實(shí)際情況制定具體的實(shí)施細(xì)則。自2016年起各地陸續(xù)出臺(tái)了網(wǎng)約車服務(wù)管理實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則。

在回應(yīng)型規(guī)制策略下監(jiān)管部門有效地防范了“安全風(fēng)險(xiǎn)”。但另一方面，這些文件在程序、內(nèi)容是否合法合理方面留下隱患。比如，地方政府出臺(tái)的這些規(guī)章和地方規(guī)范性文件中，一些城市對(duì)駕駛員的戶籍地有要求，一些城市將學(xué)歷作為網(wǎng)約車駕駛員的條件之一。各地實(shí)施辦法對(duì)從事網(wǎng)約車服務(wù)的車輛的許可條件也較《暫行辦法》更為嚴(yán)格。如果規(guī)則本身不合法或不合理，嚴(yán)格執(zhí)法是否與初衷愈行愈遠(yuǎn)。

回應(yīng)型規(guī)制下監(jiān)管規(guī)則往往是被動(dòng)跟進(jìn)、應(yīng)急出臺(tái)的，只能做到“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”。[9]因此面對(duì)新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)的包容審慎的立法，應(yīng)該是在合法合憲的基礎(chǔ)上，把握適當(dāng)?shù)脑瓌t性，為未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、法律發(fā)展預(yù)留一定的空間。

（三）包容審慎的執(zhí)法

在法律法規(guī)對(duì)新興經(jīng)濟(jì)作出初步定位后，執(zhí)法部門的作為也要抱著實(shí)驗(yàn)的態(tài)度謹(jǐn)慎把握尺度，避免運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法等直接走極端的行為。實(shí)踐中，以北京為例，因?yàn)槠渲贫ǖ膶?shí)施辦法為規(guī)范性文件，執(zhí)法部門對(duì)不符合規(guī)定的軸距、排氣量等標(biāo)準(zhǔn)的查處力度很小。但若是執(zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)行，網(wǎng)約車數(shù)量很有可能急劇減少，回到網(wǎng)約車產(chǎn)生之前的狀態(tài)——“黑車”橫行。

面對(duì)新業(yè)態(tài)的執(zhí)法部門不應(yīng)因立法空白而盲目選擇性執(zhí)法，而應(yīng)執(zhí)行現(xiàn)有法律規(guī)范，對(duì)明顯違法行為予以打擊，維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序；同時(shí)，對(duì)新業(yè)態(tài)予以容忍，除非法律法規(guī)、規(guī)范性文件有明確的禁止性規(guī)范。[10]

四、結(jié)語(yǔ)

法律所針對(duì)或規(guī)范的對(duì)象，通常是常規(guī)事項(xiàng)。監(jiān)管的本質(zhì)在于確保確定性，設(shè)定事物邊界，然而創(chuàng)新卻意味著對(duì)傳統(tǒng)的顛覆，對(duì)既定標(biāo)準(zhǔn)的挑戰(zhàn)。因此，必須在創(chuàng)新和監(jiān)管之間找到平衡，在包容與審慎之間找到平衡：司法采取克制的態(tài)度；立法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)合憲合法，保持一定的戰(zhàn)略性模糊，為新興經(jīng)濟(jì)的發(fā)展留下適當(dāng)?shù)目臻g；執(zhí)法活動(dòng)避免行政亂作為，對(duì)新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)在執(zhí)行現(xiàn)行法的基礎(chǔ)上予以容忍。

參考文獻(xiàn)：

[1]一審：山東省濟(jì)南市市中區(qū)人民法院（2015）市行初字第29號(hào)（2016年12月30日）；二審：山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2016）魯01行終103號(hào)（2017年2月17日）；再審：山東省高級(jí)人民法院（2018）魯行申538號(hào)（2018年12月12日）.

[2]張效羽.互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)行政管轄體制的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)[J].黑龍江社會(huì)科學(xué)，2017（1）：99-104.

[3]劉權(quán).數(shù)字經(jīng)濟(jì)視域下包容審慎監(jiān)管的法治邏輯[J].法學(xué)研究，2022，44（4）：37-51.

[4]盧超.包容審慎監(jiān)管的行政法理與中國(guó)實(shí)踐[J].中外法學(xué)，2024，36（1）：143-160.

[5]李洪雷.面向新時(shí)代的行政法基本原理[J].安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020，44（3）：83-92.

[6]甘黎黎，尹衡.數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下包容審慎監(jiān)管原則的制度化建構(gòu)[J].佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2023，41（2）：72-78.

[7]網(wǎng)約車都合法了嗎？專車第一案判決撤銷行政處罰款[DB/OL].2024-3-31.https：//news.sohu.com/20161230/n477433686.shtml

[8]彭岳.共享經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制問(wèn)題——以互聯(lián)網(wǎng)專車為例[J].行政法學(xué)研究，2016（1）：117-131.

[9]徐漢明，張新平.網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理的法治模式[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2018（2）：48-71+205.

[10]劉澍，王崇璋.共享經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)行為的行政法調(diào)控——以互聯(lián)網(wǎng)租車市場(chǎng)為考察對(duì)象[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢），2016，31（4）：1-7.

作者簡(jiǎn)介：黃慧芳（1992.11-），女，漢族，安徽馬鞍山人，法官助理，法學(xué)碩士，研究方向：行政法。