中國式現(xiàn)代化進程中新型城鎮(zhèn)化的改革紅利與機制完善

Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.jg.2024.10.001

歡迎按以下格式引用：劉偉. 中國式現(xiàn)代化進程中新型城鎮(zhèn)化的改革紅利與機制完善——學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會精神［J］.重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2024（6）：12-25.Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.jg.2024.10.001.

Citation Format： LIU Wei. The reform dividend and mechanism improvement of new urbanization in the process of Chinese-style modernization： Study and implementation of the spirit of the third plenary session of the 20th CPC Central Committee［J］.Journal of Chongqing University （Social Science Edition），2024（6）：12-25.Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.jg.2024.10.001.

摘要：城市化是工業(yè)化的重要支撐，也是現(xiàn)代化的重要支撐。在進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的背景下，“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念正給中國式現(xiàn)代化進程帶來一場深刻變革。制度創(chuàng)新—體制創(chuàng)新—實踐創(chuàng)新是黨的二十屆三中全會的核心精神要義，根本目的是通過改革加快形成同新質(zhì)生產(chǎn)力更相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系。黨的二十屆三中全會聚焦中國式現(xiàn)代化建設(shè)中的全面性、系統(tǒng)性、集成性改革需要，面對當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展條件和客觀環(huán)境的深刻變化，在進一步全面深化改革視閾下深入探討新型城鎮(zhèn)化亟待解決的區(qū)域經(jīng)濟平衡、公共產(chǎn)品均衡性、城鄉(xiāng)治理融合性和城鄉(xiāng)互動關(guān)系雙向型等突出的體制性、機制性問題，系統(tǒng)論證新型城鎮(zhèn)化背后發(fā)展邏輯和實施路徑調(diào)整的必要性、合理性。以新型城鎮(zhèn)化為載體的“二次城市化”從要素流動、公共服務(wù)、社會結(jié)構(gòu)、制度潛能等方面進一步釋放改革紅利，強化改革動能，擴展改革空間。新型城鎮(zhèn)化的進一步全面深化改革是一場體制機制的重塑與再造，頂層邏輯由激勵式的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變?yōu)榘菪缘某擎?zhèn)化，對可能出現(xiàn)的城市運營和公共產(chǎn)品成本負(fù)擔(dān)增大、城鄉(xiāng)人口遷移市民化不充分、中小城市和縣城綜合承載能力弱化、產(chǎn)城一體化不融洽、不完全等風(fēng)險與挑戰(zhàn)進行分析研判、風(fēng)險防范和對策應(yīng)對，通過集成化的系統(tǒng)改革在公共產(chǎn)品、城鄉(xiāng)互通、權(quán)益保障、國際競爭、區(qū)域經(jīng)濟均衡等領(lǐng)域取得新突破。這對于下一階段完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，促進城鄉(xiāng)公共資源的高效利用，推進城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義，也有助于為發(fā)展中國家和地區(qū)的城市化、現(xiàn)代化建設(shè)提供理論指導(dǎo)、模式借鑒和政策指引。

關(guān)鍵詞：中國式現(xiàn)代化；“二次城市化”；新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)融合；改革紅利

中圖分類號：D60；F29921""文獻標(biāo)志碼：A""文章編號：1008-5831（2024）06-0012-14

導(dǎo)言

習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化會議中指出“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路”［1］。黨的二十大報告提出“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，“提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平”［2］。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》中（以下簡稱《決定》）明確要求完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，要健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制，統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興［3］。城市化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的三大支撐，當(dāng)前我國正處于由資源、要素、人口驅(qū)動的“初次城市化”向以科技創(chuàng)新、營商和人居環(huán)境、人才驅(qū)動的“二次城市化”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，在城市化高階形態(tài)下亟需適度地進行社會主義城市發(fā)展的理論創(chuàng)新和政策調(diào)整。面對當(dāng)前城市化的二次轉(zhuǎn)型期，以新型城鎮(zhèn)化為載體的“高階城市化”發(fā)展邏輯和實施路徑應(yīng)該進行怎樣的調(diào)整？如何利用新型城鎮(zhèn)化的進程牽引力激發(fā)城市化的新質(zhì)生產(chǎn)力，進一步挖掘人口、消費、生產(chǎn)、市場增量等紅利潛力？需要深化中國特色城市化理論研究，系統(tǒng)分析中國城市化發(fā)展的趨勢、動力與現(xiàn)實挑戰(zhàn)，提出未來城市化發(fā)展的優(yōu)化策略。同時，也要審視和汲取“初次城市化”的經(jīng)驗與教訓(xùn)，對下一階段城市化中的風(fēng)險與挑戰(zhàn)作出前瞻性研判。這有助于推進新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展，提升中國式現(xiàn)代化全面深化改革的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性、整體性效能，也可以為發(fā)展中國家和地區(qū)的城市化提供政策借鑒和模式經(jīng)驗。

一、中國式現(xiàn)代化進程中的城市化發(fā)展模式

（一）城市化是中國式現(xiàn)代化的承載依托

城市化與工業(yè)化是國家現(xiàn)代化的兩大引擎，城市化是在工業(yè)化的推動之下，由農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)人口向城市聚集的歷史進程中自然形成的，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。塞薩繆爾·P·亨廷頓認(rèn)為城市化是衡量現(xiàn)代化的尺度，是現(xiàn)代化的必由之路［4］。英國城市地理學(xué)家Peter Hall認(rèn)為城市化是現(xiàn)代化發(fā)展的重要推手，城市化與現(xiàn)代化之間存在著密切的相互依賴和推動作用［5］。城市化不僅是現(xiàn)代化進程的推動力，而且是現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。城市作為經(jīng)濟、創(chuàng)新和文化的聚集地，聚集了人才、技術(shù)、信息和資本等生產(chǎn)要素，推動了地區(qū)社會經(jīng)濟活動的高水平發(fā)展。文貫中指出城市化既是城市化率提高的過程，又是城市不斷現(xiàn)代化的過程，“城市化的現(xiàn)代化過程是無止境的”［6］。孫建平指出“沒有城市化的支撐與融合，就沒有工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展”［7］。城市化的推進不僅提高了現(xiàn)代化水平，而且進一步強化了現(xiàn)代化的發(fā)展形態(tài)與社會秩序，形成了一種脫離鄉(xiāng)村的文明形式?？傊鞘谢c現(xiàn)代化之間是互為依托的支撐關(guān)系，它們之間相互促進、相互滋養(yǎng)，形成了國家現(xiàn)代化的彼此依靠。

城市化作為一個集合概念，在中國式現(xiàn)代化進程中具有重要地位，在科技進步、生產(chǎn)力發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)演變和社會文明進步等方面發(fā)揮出主導(dǎo)和引擎作用。美國經(jīng)濟學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨就曾提出21世紀(jì)影響人類文明進程的兩件事情：一件是以信息技術(shù)為代表的新技術(shù)革命，第二件是中國的城市化［8］。中國的城市發(fā)展史也是中國的現(xiàn)代化發(fā)展史，現(xiàn)代中國由“鄉(xiāng)村中國”走向“城市中國”的轉(zhuǎn)型，離不開城市化的支撐與推動。城市化是當(dāng)代中國改革與發(fā)展中無法回避的關(guān)鍵詞，在中國的現(xiàn)代化建設(shè)中成為我國擴大內(nèi)需、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式的戰(zhàn)略重點和重要依托。與西方國家相比，中國的現(xiàn)代化和城市化是一種發(fā)展中國家創(chuàng)立的全新類型。新中國75年的城市化歷程不僅是一場政治經(jīng)濟體制變革、國土空間結(jié)構(gòu)變革和生產(chǎn)要素增長貢獻變革，而且是一種社會發(fā)展形態(tài)的變革。在中國改革開放后，城市化對于中國式現(xiàn)代化的作用主要體現(xiàn)在推動工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的快速發(fā)展、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、提升人民生活品質(zhì)以及增強國家綜合實力等方面。城市化的快速發(fā)展不僅促進了經(jīng)濟的增長，還加速了社會結(jié)構(gòu)和文化的轉(zhuǎn)變。中國的城市化不僅刷新了人類對城市化和現(xiàn)代化關(guān)系的認(rèn)知，也刷新了城市化對于國家崛起重要作用的新定位，讓中國的工業(yè)化、現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化模式得到了國際社會和學(xué)界的廣泛關(guān)注。

（二）中西方城市化模式的特征性差異

城市化不僅是推動現(xiàn)代化的有力工具，而且是現(xiàn)代化建立的基礎(chǔ)，各國的城市化進程呈現(xiàn)出很強的階段性和異質(zhì)性。從發(fā)展動因和發(fā)展模式分析，中西方城市化模式有著本質(zhì)的區(qū)別。大衛(wèi)·哈維認(rèn)為，“資本主義國家城市化的本質(zhì)是資本的城市化，城市的發(fā)展是資本生產(chǎn)與繁殖的結(jié)果，而不是人的全面發(fā)展”［9］。資本主義城市化體現(xiàn)的是高度集中和高度分散的“雙重地域結(jié)構(gòu)效應(yīng)”，造成的是懸殊的貧富差距和尖銳的階級對立。這種“雙重地域結(jié)構(gòu)效應(yīng)”不僅體現(xiàn)在資本主義內(nèi)部，也對全世界發(fā)展中國家和人民造成空間剝削。資本空間生產(chǎn)的逐利性和無序性，也在部分國家和地區(qū)引發(fā)“過度城市化”“失序城市化”“對立城市化”的風(fēng)險。而中國的城市化堅持“以人民為中心”的發(fā)展理念，城市建立和發(fā)展的核心目標(biāo)是公有制經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展、人民生活水平的提高與整體生產(chǎn)力的提升。有為政府和有效市場在城市化中保持適當(dāng)?shù)闹贫葟椥院屠嫫胶?，這也是中國在現(xiàn)代化和城市化的疊加進程中保持經(jīng)濟高速發(fā)展和社會秩序穩(wěn)定有序的關(guān)鍵。在城市發(fā)展順序上，西方國家的城市化是“串聯(lián)式”的發(fā)展過程，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化遵循時間順序發(fā)展，彼此之間是遞進式的流程關(guān)系；中國的城市化是“并聯(lián)式”，工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化互為依托，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化疊加發(fā)展［10］。劉士林于2013年率先提出了“中國式城市化”這一概念，他認(rèn)為，中國式城市化模式有一些不易覺察、僅僅屬于自身的深層規(guī)律和特殊原則，形成了獨特的發(fā)展中國家城市化模式“中國方案”［11］。從特征性上分析，中國的城市化是一種內(nèi)生型城市化，最顯著的特征是城市土地所有權(quán)的國有制和使用權(quán)的市場化，生產(chǎn)要素流動是從下而上和自上而下的雙向結(jié)合。陳明星等認(rèn)為，中國的新型城鎮(zhèn)化逐步實現(xiàn)從“人口城鎮(zhèn)化”到“人的城鎮(zhèn)化”的轉(zhuǎn)變［12］。李力行指出，近 20 年中國城市化的變革可以概括為“一高一低”{“一高”指的是土地城市化速度高于人口城市化速度，“一低”指的是中國戶籍人口城市化率比較低。}，本質(zhì)上是一場“粗放型”的城市化生長歷程［13］。由于客觀環(huán)境和條件的限制，上一階段的中國城市化進程也出現(xiàn)“不完全城市化”“不充分城市化”和“粗放型城市化”等不足之處。但不可否認(rèn)的是，中國城市化理論的重構(gòu)與創(chuàng)新是一種不同于西方的新方案，形成一條中國特色的城市化道路。

二、中國式現(xiàn)代化新型城鎮(zhèn)化的新變化與新趨勢

（一）當(dāng)前中國新型城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出的新特征

中國當(dāng)前迎來的新一輪城市化浪潮也引起了國內(nèi)外社會和學(xué)者的廣泛關(guān)注。2012年黨的十八大首次提出“新型城鎮(zhèn)化”這一概念，它是在中國快速城市化和工業(yè)化背景下，結(jié)合城市化面臨的新形勢和新挑戰(zhàn)提出的。新型城鎮(zhèn)化也被稱為“再城市化”或“再城鎮(zhèn)化”，主要特點是小城鎮(zhèn)的承載能力提升，區(qū)域內(nèi)城市結(jié)構(gòu)性優(yōu)化與大城市綜合治理。國內(nèi)學(xué)界對新型城鎮(zhèn)化的定義主要有三種觀點：第一種將新型城鎮(zhèn)化水平定義為城鎮(zhèn)戶籍人口占城鎮(zhèn)人口的比重，即戶籍人口城鎮(zhèn)化率；第二種認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化是指城市向都市的轉(zhuǎn)型，城市群和都市圈成為主要形態(tài)；第三種是將新型城鎮(zhèn)化理解為“城市化2.0版本”，是一種“二階城市化”。國家發(fā)改委發(fā)布的《2019年二次城市化建設(shè)重點任務(wù)》指出城市化進程將由第一次城市化的“整體快速發(fā)展擴張”，進入到“分化發(fā)展、集約精細化發(fā)展”階段。國家“十四五”規(guī)劃和 2035 年遠景目標(biāo)綱要中“城市化”的提法部分代替了“城鎮(zhèn)化”一詞，并更加強調(diào)發(fā)展壯大城市群和都市圈。黨的二十大報告明確提出要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，這些論斷均體現(xiàn)對城市化發(fā)展理念的修正。

當(dāng)前，中國的城市化進程正處于全球資本空間生產(chǎn)流動，國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展任務(wù)和人民對美好生活的向往等眾多時空交織的空間變革之中，既有西方國家城市化中的共性特征，也體現(xiàn)著社會主義發(fā)展中國家的特殊性特征［8］。具體體現(xiàn)在：第一，城市化發(fā)展步入減速穩(wěn)定階段。美國地理學(xué)家 Northam認(rèn)為城市化階段可分為“起步—加速—成熟”三個階段，曲線呈倒“S”型［14］。?？ㄖ菐斓摹陡？ǚ治觥分赋鲋袊鞘谢呀?jīng)進入中高速平穩(wěn)推進的后半段，呈現(xiàn)出人口流動由中心集聚向多點擴散轉(zhuǎn)變、空間結(jié)構(gòu)由分散性中小城鎮(zhèn)向區(qū)域性城市群轉(zhuǎn)換、城市功能由產(chǎn)城分離向產(chǎn)城人融合轉(zhuǎn)型的過渡性特征。第二，城市發(fā)展動能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整。如表1所示，當(dāng)前，中國的城市化進入精細化、集約化、低碳化發(fā)展階段，目標(biāo)導(dǎo)向出現(xiàn)明顯的調(diào)整。政府競爭是中國城市高速發(fā)展的重要推力，城市生產(chǎn)和發(fā)展動機由資本主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槿吮局鲗?dǎo)，制度創(chuàng)新在中國城市經(jīng)濟高速發(fā)展中具有決定性作用，全球分工的調(diào)整是中國城市崛起的重要力量，而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集聚是中國城市高速發(fā)展的關(guān)鍵支撐。第三，城市發(fā)展出現(xiàn)差異性分化加劇趨勢。當(dāng)前，中國的城市化在區(qū)域空間分布上存在著較大的離散度，在城市化的過程中“飽和”與“不足”并存。城鄉(xiāng)融合和城市群極化吸附雙向疊加，人口流向“從鄉(xiāng)到城”和“從城到城”雙向疊加，城市新興和城市衰退并存。當(dāng)前，城市發(fā)展進程分化，城市生命周期顯現(xiàn)，城市治理方式轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)建跨單位城市化治理體系，共同推進城市發(fā)展綜合質(zhì)量提升。

（二）中國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展邏輯

上個階段的城市化是政府主導(dǎo)型，體現(xiàn)的是一種建構(gòu)理性秩序（Constructivist order），城市化的制度剛性強，導(dǎo)致了人在城市化中的被指令、被規(guī)劃成分大；而新型城鎮(zhèn)化是一種進化理性秩序（Spontaneous order）或者自生自發(fā)形態(tài)的城市化、上下互動的城鎮(zhèn)化，更多強調(diào)市場機制的發(fā)揮，人在城市化中具備獨立的選擇能力和生存環(huán)境適應(yīng)能力?！靶滦统擎?zhèn)化”是中國城市化進入新階段后面對提質(zhì)換擋的新要求產(chǎn)生的，將“以人為本”為發(fā)展指導(dǎo)，以統(tǒng)籌兼顧為實施原則，以體制創(chuàng)新為發(fā)展保障，以新型工業(yè)化為發(fā)展動力，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為主要形態(tài)，以提升城市綜合承載力為改革目標(biāo)，以全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平為核心目的。黨的二十屆三中全會通過聚焦中國式現(xiàn)代化建設(shè)中的體制、機制、制度改革，核心目的是鞏固和發(fā)展中國特色社會主義制度優(yōu)勢，逐步發(fā)揮系統(tǒng)性、累積性、集成性的改革紅利，推動中國社會經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化是黨中央面對中國城市化發(fā)展實際提出的改革方向，發(fā)展邏輯是在城市發(fā)展中樹立了“以人民為中心”理念，把人的全面自由的發(fā)展作為城市化的動力，“注重‘個體人’的生存、發(fā)展和參與機會等權(quán)利的平等享有”［16］，著力提升人居城市品質(zhì)和持續(xù)化發(fā)展能力；現(xiàn)實邏輯是吸取西方國家“初次城市化”的教訓(xùn)并結(jié)合新形勢下城市運行的新特征，城市發(fā)展由擴張型轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型；運行邏輯是提升城市生產(chǎn)資源利用效率，提升城市運營管護水平，提高城市的綜合承載能力；形式邏輯是增強城市發(fā)展的包容性、平等性和均衡性，形成凝聚共同價值觀的新國家空間。

具體體現(xiàn)在：第一，城市發(fā)展理念的置換更新。經(jīng)濟改革解決的是供給問題，社會改革解決的是需求和分配問題。城鎮(zhèn)化發(fā)展理念的變革實際上是國家整體價值的提升，是國家整體進步的表現(xiàn)。如圖1所示，當(dāng)前中國城市化的支撐條件發(fā)生轉(zhuǎn)變，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式由粗放型到集約型，由激進式到漸進式，由指令性到包容性轉(zhuǎn)變，逐步改變了以往倚重城市擴張、城市基建、城市資源的消耗性發(fā)展模式，過渡到產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新、城市規(guī)劃協(xié)同、城市品質(zhì)提升、城市宜居改善等軟實力發(fā)展，實現(xiàn)各類勞動力、土地、資本、科技等資源和要素的高效優(yōu)化配置，核心的目的就是人民群眾享受到城市化發(fā)展的改革紅利，讓人民切實享受到改革帶來的社會福祉。

第二，城市發(fā)展動力機制轉(zhuǎn)變。如圖2所示，城市化進程中各驅(qū)動要素的地位和能效是不斷變化的，在上一階段城市化中，資源、勞動力、土地、交通、資本依次作為主導(dǎo)因素對城市的空間生產(chǎn)起到了主導(dǎo)性作用。新型城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)“二次城市化”的能動轉(zhuǎn)換，將城市驅(qū)動的發(fā)展動能由資源消耗轉(zhuǎn)變?yōu)楦母镄堋Ｔ谙掳氤唐惹行枰ㄟ^城市新質(zhì)生產(chǎn)力的培育，擺脫房地產(chǎn)依賴，著重提升技術(shù)創(chuàng)新、營商環(huán)境與人力資源的紅利催化效應(yīng)，提高城市綜合承載力。

第三，城鄉(xiāng)資源要素的雙向流動。當(dāng)前城鄉(xiāng)融合的不完全、不充分、不協(xié)調(diào)問題仍舊十分突出。例如：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度較低，中小城市的產(chǎn)業(yè)承載能力不夠，特大城市對周邊地區(qū)的輻射帶動作用較低，部分城市安全韌性存在短板弱項等。《決定》強調(diào)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機制，從體制改革、資源互通、空間融通、發(fā)展保障等系統(tǒng)綜合推進，破除要素流通不暢的體制化障礙。

第四，提升城市發(fā)展質(zhì)量和生活品質(zhì)。目前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)已由前期的規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重［17］，由貪大求全轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅爻鞘歇毺仫L(fēng)格，由外延擴張式發(fā)展轉(zhuǎn)為內(nèi)涵集約式發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟新常態(tài)下，逐漸降低城市建設(shè)和運行成本，注重城市營商環(huán)境和人居環(huán)境提升，注重保留獨特的中國城市文化風(fēng)貌，增強城市的發(fā)展韌性和可持續(xù)性。

三、中國式現(xiàn)代化新型城鎮(zhèn)化面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與突破方向

中國式現(xiàn)代化目標(biāo)清晰，動力強勁，進展穩(wěn)健，但是面臨復(fù)雜的國際環(huán)境和時代變化，尤其是面對國際競爭程度加劇，國內(nèi)經(jīng)濟面臨提質(zhì)增效壓力增大，全面深化改革進入深水區(qū)之后，前期城市化中的各類風(fēng)險源、風(fēng)險點相互交織、相互催化，在快速城市化前期所積累的大量社會問題在后期正集中顯露。如果不進行及時的防范和疏導(dǎo)，就會疊加傳導(dǎo)、遞進加深、使局部化的風(fēng)險演變?yōu)轶w系化的風(fēng)險。因而，下一階段迫切需要消化“初次城市化”后期衍生的城市問題，對后階段城市化治理可能出現(xiàn)社會福利板結(jié)、就業(yè)下滑、資源分配不公和管理模式錯位等城市社會問題，進行前瞻性思考和對策預(yù)防。

（一）影響和制約新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的突出挑戰(zhàn)

第一，城市公共產(chǎn)品和運行成本負(fù)擔(dān)加重的財政風(fēng)險?！皯?yīng)對重大風(fēng)險挑戰(zhàn)”是黨的二十屆三中全會《決定》指出的六個必然要求之一。上一階段城市化經(jīng)歷了大規(guī)模、快速、大范圍的基礎(chǔ)設(shè)施投資，城市公共事業(yè)的經(jīng)濟效益顯著，但是社會效益、環(huán)境效益未充分展現(xiàn)，導(dǎo)致城市運行的可持續(xù)性遭到滯緩。隨著資源消耗和經(jīng)濟環(huán)境的變化，前期過度依靠土地資源換取資本投入的一次性置換模式不可持續(xù)，過分倚重城市基建來拉動城市經(jīng)濟發(fā)展動能的驅(qū)動方式不可持續(xù)。導(dǎo)致城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向流動出現(xiàn)平等性差異，部分大城市的環(huán)境承載能力達到極限，“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，中心城區(qū)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化，城市建設(shè)用地粗放低效等問題。一方面，隨著房地產(chǎn)市場的逐漸回冷，房地產(chǎn)市場的稅收紅利逐漸減少，但是前階段城市公共服務(wù)的運營管護成本逐漸增大，城市財政的補貼總額隨之增加，城市透支型基建引發(fā)財政風(fēng)險，導(dǎo)致部分地方政府出現(xiàn)債務(wù)危機。另一方面，隨著城市擴張的收縮，現(xiàn)在的城市逐漸擺脫了工業(yè)型城市的發(fā)展定勢，更希望滿足多元化的發(fā)展需求，這就需要提供城市遷移人口更高質(zhì)量的公共產(chǎn)品，例如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、生態(tài)環(huán)境等，對公共事業(yè)的資金需求增大，城市的公共財政負(fù)擔(dān)與日俱增。

第二，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移后的市民化程度低。《決定》中明確提出要“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，這是基于我國城市化的不完全、不充分現(xiàn)狀，城市治理能力現(xiàn)代化對城市治理和城市服務(wù)提出更高要求的現(xiàn)實。經(jīng)過近40年的高速城市化，城市戶籍人口總量和比重快速提升，但常住城市人口和戶籍城市人口之間存在較大差距。如表2所示，截至2023年末，戶籍人口城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率低18.5%，涉及人口數(shù)量2.5億多，其中絕大多數(shù)是農(nóng)村流動人口［18］。以前通過城鄉(xiāng)戶籍屬性差異壓縮城市發(fā)展成本的模式已經(jīng)與現(xiàn)實發(fā)展不適應(yīng)、不匹配，由此衍生出階層結(jié)構(gòu)變化、利益訴求多樣化、人口流動波動化等社會問題。由于戶籍管理制度，戶籍屬性中的公共產(chǎn)品和權(quán)益差異不僅在城鄉(xiāng)之間，還包括城市與城市之間造成多元利益沖突，并且隨著區(qū)域發(fā)展水平的差異，這種戶籍制度衍生出的差距將會增大增多。一方面，戶籍制度改革及其配套政策措施尚未全面落實，一些外來人口流入大城市落戶門檻高、普通勞動者落戶困難，體制性障礙造成城市移民難以享受城市平等性公共服務(wù)；另一方面，城鎮(zhèn)落戶困難和不愿落戶及基本公共服務(wù)供給不足同時存在。城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和社會事業(yè)供給總體不足，難以全面覆蓋到所有城市常住居民，很多中小城市和小城鎮(zhèn)戶口“性價比”不高、農(nóng)民落戶意愿不強，“不敢想”和“不太想”共同制約農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，共同導(dǎo)致市民化進程滯后。

第三，部分城市制造業(yè)萎縮造成居民充分性就業(yè)壓力增大。《決定》指出，在發(fā)展中保障和改善民生是中國式現(xiàn)代化的重大任務(wù)。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化的適應(yīng)性、匹配性問題不僅是經(jīng)濟問題，也是社會問題，更是民生問題。張鴻雁認(rèn)為城市化水平超過50%以后，社會將進入高速發(fā)展階段，將會出現(xiàn)新的社會轉(zhuǎn)型、發(fā)展模式和新的社會問題［19］。工業(yè)化與城市化發(fā)展不相適應(yīng)就會形成產(chǎn)生眾多經(jīng)濟社會問題的底層性原因，如果城市化滯后于工業(yè)化，將會延緩大量的農(nóng)村富余勞動力進入城市，工業(yè)化將面臨就業(yè)人口缺乏、消費市場萎縮的局面，也會阻礙城市公共事業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級換代，導(dǎo)致城市的經(jīng)濟輻射效應(yīng)、帶動效應(yīng)不顯著。如果工業(yè)化進程滯后于城市化，城市化缺乏足夠的工業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐，就會陷入拉美國家的“過度城市化”困局，主要是失業(yè)人口增加，經(jīng)濟收入水平較低，社會治安惡化，城市產(chǎn)業(yè)“空心化”，陷入“現(xiàn)代化陷阱”。反觀西方國家“過度城市化”不僅沒有形成國家發(fā)展的現(xiàn)代化，反而造成了高度城市化軀殼下的“虛假繁榮”，制造業(yè)萎縮引發(fā)城鄉(xiāng)失業(yè)風(fēng)險。當(dāng)前，我國經(jīng)濟處于從工業(yè)化逐漸進入后工業(yè)化的階段，要警惕部分城市出現(xiàn)的制造業(yè)萎縮和過度城市化傾向，會導(dǎo)致公共財政收入減少和失業(yè)率增大風(fēng)險。

第四，小城市和縣城產(chǎn)業(yè)集聚和人口承載能力不足。《決定》將“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”列為改革的一項關(guān)鍵任務(wù)。滿足區(qū)域經(jīng)濟的最佳生產(chǎn)效益，對不同類型的城市進行產(chǎn)業(yè)協(xié)作分工是必要的，也是市場經(jīng)濟作用下生產(chǎn)要素自然外溢的必然結(jié)果。袁夢、楊華指出當(dāng)前城市化下縣域空間風(fēng)險聚集，農(nóng)民城鎮(zhèn)化壓力增加，呈現(xiàn)不穩(wěn)定特征［20］。中小城市和縣城是連接城鄉(xiāng)的重要樞紐，是率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體，但目前人口、產(chǎn)業(yè)等要素向大中城市特別是大城市集中的趨勢依然明顯，中小城市和縣城吸引力還不強，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、抗風(fēng)險能力差，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素投入、人口集聚面臨更大困難。關(guān)鍵原因是一些中小城市和縣城資源投入有限，政策效力較低，對產(chǎn)業(yè)和人口的承載能力不足，缺乏基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)人口支撐，僅剩的生產(chǎn)要素資源反而被大城市進行虹吸，陷入資源枯竭、增長乏力的境地。同時，在大中小城市橫際交換關(guān)系上，生產(chǎn)要素資源沒有形成高效合理的空間優(yōu)化配置，超大特大城市對周邊的輻射帶動作用發(fā)揮不夠，城市群之間沒有形成高質(zhì)量的供給體系，中心城市的輻射帶動效應(yīng)有待進一步提升、分工協(xié)作水平有待進一步優(yōu)化等問題較為突出。

（二）新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)和突破方向

黨的二十屆三中全會提出高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。在城市化下半程，要在就業(yè)住房、職住平衡、產(chǎn)城融合、社會融入、區(qū)域經(jīng)濟均衡度等領(lǐng)域取得新的突破，有效解決當(dāng)前的“不充分城市化”和“不完全城市化”現(xiàn)象，消解城鄉(xiāng)空間壁壘，提升共同富裕水平，推進城市化高質(zhì)量發(fā)展。

第一，完善城市空間格局合理分布。首先，進一步發(fā)揮城市群（帶）的牽引力，積極推進都市圈同城化的政策配套與銜接，形成由“行政空間”向“事實空間”的發(fā)展與治理思路轉(zhuǎn)變，降低行政壁壘，增強市場功能?！稕Q定》強調(diào)要建立都市圈同城化發(fā)展體制機制。實現(xiàn)城市群同城化發(fā)展，關(guān)鍵要解決城市間利益分配問題，推進城市共建、共治、共享、共富，切實提高城市群高端要素集聚的空間供給質(zhì)量。其次，要積極推進新型城鎮(zhèn)化縣城綜合承載能力的試點，重點提升產(chǎn)業(yè)集群、基礎(chǔ)教育醫(yī)療、公共事業(yè)配套設(shè)施、交通路網(wǎng)完善等民生保障工程，形成結(jié)構(gòu)合理、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、職住平衡、配套完善的城鎮(zhèn)化空間格局，形成以縣城為樞紐、以重點城鎮(zhèn)為節(jié)點的縣域經(jīng)濟體系。再次，優(yōu)化特大城市空間結(jié)構(gòu)和布局，統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，總體布局增設(shè)一批中小城市，使中小城市和小城鎮(zhèn)成為吸納區(qū)域流動人口和資本的重要載體。最后，要規(guī)劃、引導(dǎo)、激勵特大城市與中小城市聯(lián)動協(xié)調(diào)發(fā)展，培育形成一批輻射帶動力強的現(xiàn)代化城市群，“通過中心城市集聚效應(yīng)的外溢，帶動中小城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的形成”［21］，推動優(yōu)勢地區(qū)優(yōu)質(zhì)資源要素加快外溢，釋放動能、減少虹吸，進一步發(fā)揮大城市對縣城、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的輻射帶動效應(yīng)。

第二，合理推動城鄉(xiāng)之間的人口流動。對于城市化率較低、工業(yè)化發(fā)展不充分、人口規(guī)模較大的人口大省，應(yīng)該在省內(nèi)積極培育、壯大產(chǎn)業(yè)類型聚集的中小型城市，將其作為省域內(nèi)部人口流動就業(yè)安置的重點。通過統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和新型工業(yè)化疊加發(fā)展，降低勞動密集型產(chǎn)業(yè)的人口跨省大范圍遷移，平衡省際的就業(yè)人口波動。一方面，實施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動，進一步提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策，健全進城落戶村民的權(quán)益維護政策。以進城農(nóng)民工及其隨遷家屬為重點、兼顧城市間流動人口，著力解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最關(guān)心的穩(wěn)定就業(yè)、子女教育、住房保障、社會保險等問題，著重“彌合城鄉(xiāng)在資源機會層面的不合理差距”［22］。另一方面，更加尊重人口遷移規(guī)律和趨勢，降低限制人口遷移的各類制度約束，以中心城市為引領(lǐng)，以城市群為主體形態(tài)，以都市圈建設(shè)為突破口，對中小城市分類施策，完善與時俱進的人口流動政策和定居配套服務(wù)。

第三，提升區(qū)域城市的國際競爭水平。習(xí)近平總書記指出：“我國經(jīng)濟發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式?！保?3］大城市尤其是特大城市是引領(lǐng)國家經(jīng)濟社會發(fā)展的排頭兵，是推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)的重要支點，是參與國際合作和競爭的主要平臺。要更好地實施城市群、都市圈協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，在切實解決好規(guī)模無序擴張、功能過度集中、人口過度集聚、城市病凸顯等突出問題的同時，要進一步發(fā)揮好特大型城市在國內(nèi)市場發(fā)展、國際市場競爭中的帶動和輻射作用，勇于參與國際產(chǎn)業(yè)鏈的分工與競爭，推進“城市群發(fā)揮正集聚效應(yīng)”［24］。要充分發(fā)揮特大城市科技資源豐富、科技創(chuàng)新能力強的優(yōu)勢，突出以科技創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，進一步增強特大城市科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、培育未來產(chǎn)業(yè)、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力等核心功能和核心競爭力。

第四，形成穩(wěn)定健康的社會公共價值?！稕Q定》強調(diào)以經(jīng)濟體制改革為牽引，促進社會公平正義。中國特色的城市化是一個深刻的社會變革，也是對中國社會傳統(tǒng)價值取向、文化和生活方式的變革。城市與鄉(xiāng)村不僅是戶籍屬性的差異，也有著更深層的價值觀點的差異。當(dāng)前，城市公共工程正由規(guī)模化增量建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪炕母?、改造與管護，城市化方針由外延式的擴張型轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵式的集約型，主要的出發(fā)點就是降低社會面的利益沖突，減少城鄉(xiāng)居民的價值觀分歧，促進社會公平正義價值觀的實現(xiàn)。但是，目前戶籍制度所衍生出的教育公平、醫(yī)療文化、社會保險、公共服務(wù)等一系列社會問題依舊十分突出，社會公共價值的凝聚還亟待提升。迫切需要進行行政體系化的重塑，在法治層面構(gòu)建平等包容的人居屬性，城鄉(xiāng)之間、階層之間、地區(qū)之間的權(quán)益平等，享受公平的發(fā)展權(quán)利；在經(jīng)濟發(fā)展層面，優(yōu)化收入分配政策，實現(xiàn)均衡性、普惠化的階層關(guān)系，加快共同富裕建設(shè)步伐；在文化層面，形成一種各階層在同一空間內(nèi)思想凝聚、觀念包容、權(quán)利均衡的發(fā)展環(huán)境，形成健康穩(wěn)定的公共價值秩序。

四、進一步釋放新型城鎮(zhèn)化的改革紅利與制度潛能

當(dāng)前，隨著客觀環(huán)境的深刻變化，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化紅利正在逐漸減弱，亟須培育城市接續(xù)發(fā)展動能［25］，挖掘和釋放新的城市化紅利。2024年7月國務(wù)院發(fā)布《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，明確提出要進一步充分釋放新型城鎮(zhèn)化蘊藏的巨大內(nèi)需潛力，持續(xù)推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長，進一步明晰了新型城鎮(zhèn)化的改革方向。

（一）進一步挖掘和釋放新型城鎮(zhèn)化的改革紅利

第一，體制機制變革的改革紅利。堅持系統(tǒng)觀念是進一步全面深化改革的內(nèi)在要求。目前，針對經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡、不充分問題，靠局域化、臨時化、突擊性的改革已經(jīng)難以奏效，必須從機制性、結(jié)構(gòu)性、長效性的框架內(nèi)進行體制機制改革。如圖3所示，客觀現(xiàn)實的變化要求既要對城市化模式作出必要的改革，釋放體制機制的改革潛能，也要在改革中挖掘改革紅利，保持新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展動能。陸銘認(rèn)為在城市化下半程需要通過釋放新的制度潛能提升勞動力、資金和土地等硬件資源配置效率［26］。在部分中大規(guī)模的城鎮(zhèn)，放權(quán)改革面臨瓶頸、城鎮(zhèn)化潛力釋放受到制約、“小馬拉大車”問題突出。浙江省龍港市錨定“大部制、扁平化、低成本、高效率”改革方向，通過“撤鎮(zhèn)設(shè)市”降低行政運行成本，施行“市管社區(qū)”穿透式直接管理，在縣域基層治理方式上作出創(chuàng)新探索，不僅提升資源利用效率，也利用體制變革激發(fā)了治理效能的提升，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。通過改革紅利的持續(xù)釋放，龍港市的城市建設(shè)、城市規(guī)模、城市功能和城市能級達到較高水平，形成了結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)化效益，承擔(dān)起為國家新型城鎮(zhèn)化改革探路的使命。

第二，新興產(chǎn)業(yè)的投資紅利?！稕Q定》要求“健全宏觀經(jīng)濟治理體系”。當(dāng)前中國正在歷經(jīng)一場人口紅利“拐點”，人口教育質(zhì)量的提升不僅可以提供更為優(yōu)質(zhì)的勞動力，也可以增加市場需求總量，助力規(guī)模性投資。從投資角度分析，城鎮(zhèn)化率每提高1%，可以拉動投資需求超過1萬億元。目前，中國的城市化率為66.16%，整體上還有一定的提升空間。新型城鎮(zhèn)化可以進一步加大對傳統(tǒng)基建和新基建的投資力度，促進房地產(chǎn)、建筑、交通、電力、通信、新能源等關(guān)聯(lián)行業(yè)發(fā)展，推進公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴面，產(chǎn)生新的產(chǎn)業(yè)催化效應(yīng)，并由此產(chǎn)生大量固定投資，充分釋放投資需求潛力和創(chuàng)新創(chuàng)造潛力。城市更新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化也將創(chuàng)造巨大的投資需求，可以進一步擴大和更新公共產(chǎn)品的供給規(guī)模和質(zhì)量，還可以帶動環(huán)保建材、文旅康養(yǎng)、教育醫(yī)療、旅游地產(chǎn)、數(shù)字經(jīng)濟等行業(yè)的發(fā)展，助力國內(nèi)國際雙循環(huán)發(fā)展。

第三，新興消費的市場紅利。由于城鄉(xiāng)之間的公務(wù)服務(wù)和社會保障的差異性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村居民移民城市之后，消費市場出現(xiàn)“城鄉(xiāng)搖擺”的特殊局面，例如：社會保險、公共醫(yī)療、子女教育等重點領(lǐng)域引發(fā)城鄉(xiāng)之間的體制化沖突，不僅損傷了農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力享受平等的城市服務(wù)，也降低了轉(zhuǎn)移人口的消費需求。從消費角度看，城鎮(zhèn)化率每提高1%，每年新增2 000多億元的消費需求。城鎮(zhèn)人口和中等收入群體快速增長，成為促進消費的重要人群，新型城鎮(zhèn)化將推動我國轉(zhuǎn)向以消費為主導(dǎo)的經(jīng)濟增長。通過優(yōu)化消費環(huán)境，創(chuàng)新消費場景，適應(yīng)個性化、差異化、品質(zhì)化消費需求，持續(xù)提高公共產(chǎn)品數(shù)量、規(guī)模與服務(wù)質(zhì)量，推動生產(chǎn)模式和消費水平升級。市民化比例的提升，有助于擴大國內(nèi)市場的消費需求，改善消費市場的供需結(jié)構(gòu)，促進消費和投資實現(xiàn)良性循環(huán)。

第四，科技創(chuàng)新的人才紅利。根據(jù)“諾瑟姆曲線”以及國際經(jīng)驗，當(dāng)城鎮(zhèn)化率進入60%～70%區(qū)間時，城鎮(zhèn)化的主要動力將從數(shù)量驅(qū)動型轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)分化型。關(guān)成華指出當(dāng)前我國正處于由資源要素驅(qū)動的一次城市化向以創(chuàng)新、人才驅(qū)動的“二次城市化”邁進的關(guān)鍵階段［27］。創(chuàng)新型人才是城市發(fā)展的催化劑。世界知名的舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)都因為人才紅利實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。近年來，在特大城市周邊部分科技型產(chǎn)業(yè)鏈的中下游、產(chǎn)業(yè)集群的邊緣環(huán)節(jié)已開始出現(xiàn)人才科技的“外溢效應(yīng)”，部分城市甚至出現(xiàn)科技創(chuàng)新人才資源向城郊地帶的“流失”，既帶動了人才資源的流動，也牽引生產(chǎn)要素的流動。李力行指出要繼續(xù)挖掘中國城市化的潛力，促進人口紅利的第二次釋放，將城市集聚效應(yīng)充分發(fā)揮出來［13］。下一步要催化中心城市的人才、資本、技術(shù)、知識、信息等高質(zhì)化要素的集聚與溢出效應(yīng)，應(yīng)積極推動中心城市、城郊地帶、毗鄰地區(qū)的產(chǎn)業(yè)移植，發(fā)揮出人才紅利的最大效益。

（二）進一步完善與推進新型城鎮(zhèn)化的體制機制改革

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出，中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。最突出的體現(xiàn)就是人口分布在城鄉(xiāng)空間劇烈變化，體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)和工商業(yè)的人口流動。推動新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化與現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展，僅靠單一的經(jīng)濟或者社會改革方案是遠遠不夠的，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)收入分配、社會保障、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、財稅消費等各個領(lǐng)域。以黨的二十屆三中全會精神為指引，開創(chuàng)全面深化改革新局面，需要利用政策的不同領(lǐng)域的相互配套、短期目標(biāo)和長期目標(biāo)的彼此結(jié)合、宏觀政策與微觀政策的相互融合、一貫性和靈活性的相互結(jié)合共同合力推動。

第一，實現(xiàn)“人—產(chǎn)業(yè)—城市”的融合發(fā)展。推進新型城鎮(zhèn)化體制機制改革需要推動新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，要正確處理好工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系，構(gòu)建產(chǎn)城融合、進程協(xié)調(diào)、規(guī)劃協(xié)同的良性互動機制。優(yōu)化城市內(nèi)部和城市之間的空間布局，建立多維度的城市發(fā)展目標(biāo)，改變粗放式的城市化擴張模式，不再以城市的等級、人口、經(jīng)濟總量規(guī)模作為城市發(fā)展目標(biāo)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。新一輪城市化要健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，著力將縣城作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心，引導(dǎo)沿海產(chǎn)業(yè)向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移，適當(dāng)加大制造業(yè)的比重，擴大和保持農(nóng)村富余勞動力的就業(yè)水平，更好滿足農(nóng)民就近就業(yè)定居的需求。同時，通過建設(shè)特色小鎮(zhèn)、都市農(nóng)業(yè)、田園綜合體等項目，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級和形態(tài)優(yōu)化，激活城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的雙向流動，提高資源利用效率。還要推動優(yōu)質(zhì)教育、文化服務(wù)、醫(yī)療資源向鄉(xiāng)村延伸，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距，利用市場機制引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素的自由流動，形成城鄉(xiāng)互動、優(yōu)勢互補的發(fā)展態(tài)勢。

第二，推進城市的集約化、低碳化和可持續(xù)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化要堅持以人為本、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的原則，推動城市化發(fā)展路徑由“量”向“質(zhì)”切換。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)道路上，應(yīng)調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，提升土地整治力度，提高土地利用效益。通過土地資源儲備和整治規(guī)劃進行土地資源的精準(zhǔn)調(diào)節(jié)，優(yōu)化城鄉(xiāng)工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設(shè)用地二級市場，推動土地混合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，盤活存量土地和低效用地［29］。同時，一方面深化城市建設(shè)、運營、治理體制改革，不僅要重視城市公共工程的建設(shè)成本，也要充分考慮維護、管護成本，對城市特大型公共工程根據(jù)常住人口波動實際進行動態(tài)規(guī)劃調(diào)整，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度。另一方面，改變傳統(tǒng)高投資、快節(jié)奏、高負(fù)債、大而全的城市發(fā)展路徑。逐漸收縮城市擴張和改建工程，注重城市更新和管護，更加注重保持城市獨有的文化風(fēng)貌和社會景觀，鼓勵城市設(shè)置因地制宜的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，不斷提升城市業(yè)態(tài)、功能、品質(zhì)。

第三，穩(wěn)定和提高城市經(jīng)濟的制造業(yè)比重。城市化與工業(yè)化是現(xiàn)代化的一體兩面，工業(yè)化為城市化提供了動能，城市化為工業(yè)化提供了勢能，兩者共生共存成為經(jīng)濟增長、技術(shù)進步、推動社會保障的加速器。城市化不是“去工業(yè)化”，反而工業(yè)化應(yīng)該成為城市化的支撐，要高度重視制造業(yè)在成功跨越中等收入陷阱中的重要作用。城市化的發(fā)展應(yīng)該與國家（地區(qū)）的經(jīng)濟發(fā)展程度相適應(yīng)并且符合地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，部分城市應(yīng)該及早及快地糾偏過早的“去工業(yè)化”政策傾向，大力推進“再工業(yè)化”進程。在加快發(fā)展高端服務(wù)業(yè)的同時，提高城市經(jīng)濟的制造業(yè)比重，保持充分就業(yè)比例，防止出現(xiàn)城市區(qū)域“制造業(yè)空心化”。同時，對于人口規(guī)模較大、產(chǎn)業(yè)支撐較好的地區(qū)要積極保持一定的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，守住制造業(yè)比重“紅線”。對于不具有區(qū)位和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的一般縣城可借助自身比較優(yōu)勢與大城市合作，通過“飛地經(jīng)濟”“地瓜經(jīng)濟”等模式為本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供就業(yè)崗位。特大型城市、城市群在新一輪全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)和布局中，要保住核心競爭力，從而保證產(chǎn)業(yè)鏈安全，進一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的輻射效應(yīng)，有效提高區(qū)域經(jīng)濟綜合承載能力。

第四，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化?！稕Q定》提出“健全保障和改善民生制度體系”。劉耀彬指出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的設(shè)計形成了和諧共生的社會關(guān)系和人地和諧的空間關(guān)系，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過去是一對矛盾體，現(xiàn)在成為一個融合體［28］。遷移人口的市民化不是簡單的戶籍屬性市民化，而是發(fā)展權(quán)益的市民化。對于人口流入的大城市，要積極構(gòu)建青年友好型、青年發(fā)展型城市建設(shè)，優(yōu)化戶籍管理政策，優(yōu)化人口和經(jīng)濟的空間結(jié)構(gòu)，增強遷移人口內(nèi)生發(fā)展動力，提升遷移人口的城市歸屬感。對于不在中心城市輻射范圍但自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的“節(jié)點縣城”應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)補短板強弱項，加強與周邊區(qū)縣協(xié)作，在市場機制作用下探索“小都市區(qū)”發(fā)展模式［30］，增強其經(jīng)濟造血能力，提升公共財政收入水平，形成次級市民化吸附規(guī)模，幫助減輕大城市人口壓力。對于城鄉(xiāng)流動性人口，要深化居住證配套性服務(wù)，增強居住地的資源配套供給規(guī)模，重點保障子女教育、醫(yī)療保險、住房保障、社會救助等無差異化公共服務(wù)，讓城市流動人口平等地享受城市發(fā)展紅利和改革紅利。

第五，提升科技創(chuàng)新的增值潛力。《決定》提出“建立未來產(chǎn)業(yè)投入增長機制”。科技是最關(guān)鍵的生產(chǎn)要素，科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級是推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的關(guān)鍵，而新型城鎮(zhèn)化提供了必要的社會和經(jīng)濟環(huán)境。曾智洪認(rèn)為下一階段的城市化從排斥性演進向包容性發(fā)展—包容性創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，提升城市生產(chǎn)效益，促進市場資源整合［31］。以改革創(chuàng)新為動力，促進生產(chǎn)要素聚集，形成增長創(chuàng)新驅(qū)動力。要更加注重提高城市創(chuàng)新能力，聚焦中長期技術(shù)突破和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向，前瞻布局未來產(chǎn)業(yè)，應(yīng)重視科技創(chuàng)新與市場化應(yīng)用的結(jié)合，不斷優(yōu)化資源配置。要積極搶灘布局行業(yè)新賽道，尋求符合自身資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的城市工業(yè)差異化發(fā)展路徑。要推進招商引資體制機制創(chuàng)新，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，建立“投行思維”推進資本招商，專注發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與新一代戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，培育一批“專精特新企業(yè)”。同時，確保發(fā)展進程中的開放性、安全性和可持續(xù)性，提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和價值鏈競爭力。

結(jié)語

黨的二十屆三中全會對進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化作出科學(xué)謀劃和系統(tǒng)部署，提出增強改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的明確要求。實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化是中國式現(xiàn)代化的重要命題，也是中國經(jīng)濟爬坡過坎的重要動力。中國式現(xiàn)代化的新型城鎮(zhèn)化是超大規(guī)模和超常規(guī)速度下的高質(zhì)量城市化，是人人享有城市化發(fā)展改革紅利的城市化，是保持經(jīng)濟發(fā)展活力和社會安定秩序相統(tǒng)一的城市化。在進入全面深化改革新階段之后，部分西方媒體開始出現(xiàn)唱衰中國城市化的言論，散播“中國城市化引擎正在熄火”，“中國城市化紅利消耗殆盡”，“中國的土地財政走入死胡同”等不實言論，目的就是唱衰中國的改革動力和改革環(huán)境。對照城市化國際指標(biāo)，當(dāng)前我國的城市化已經(jīng)進入“下半場”。相較于城市化初期，現(xiàn)在人口對比基數(shù)變大，增速逐漸放緩，改革的難度變大，但這并不意味著我國城市化已經(jīng)失去動力，經(jīng)濟發(fā)展的強大韌性和巨大潛力沒有改變，反而在中國式現(xiàn)代化的實踐中可以繼續(xù)深化改革，消除體制性束縛，進一步擴大發(fā)展空間和釋放改革紅利。

“治理”“公平”“安全”“質(zhì)量”是黨的二十屆三中全會的核心精神要義，是未來一個時期我國改革深入推進的目標(biāo)指引。當(dāng)前，我國的城市化進入提質(zhì)增效的新階段，新一輪城市化的風(fēng)險和機遇并存，需要審視部分西方國家在城市化中引發(fā)的問題和教訓(xùn)，作出必要的風(fēng)險預(yù)警和評估，系統(tǒng)推進用學(xué)科系統(tǒng)交叉的多維化視角去分析中國當(dāng)代城市化的新趨勢、新變化、新問題。這有助于提高對社會主義城市化的運行機制、問題成因和發(fā)展趨向的認(rèn)知，有助于推進中國式現(xiàn)代化城市化理論與實踐的創(chuàng)新與發(fā)展，有助于提升當(dāng)代馬克思主義在中國的理論生長力，豐富中國式現(xiàn)代化的科學(xué)理論體系，還可以有力回?fù)糁袊鞘谢瘽摿ΥM、城市化紅利結(jié)束、中國陷入“中等收入困境”等唱衰中國的錯誤論調(diào)，為經(jīng)濟社會健康發(fā)展提供政策支撐和輿論支持；既驗證中國式現(xiàn)代化理論與實踐的正義性和科學(xué)性，也落腳于中國式現(xiàn)代化建設(shè)的具體實踐方案之中。

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The reform dividend and mechanism improvement of new urbanization in"the process of Chinese-style modernization： Study and implementation of the spirit of the third plenary session of the 20th CPC Central Committee

LIU Weia，b

（a. Institute of Marxist Studies; b. Zhejiang Province “Eight-Eight Strategy” Innovation Development

Institute， Party School of Zhejiang Provincial Committee of CPC， Hangzhou 311121， P. R. China）

Abstract：

Urbanization is an important support for industrialization and modernization. In the context of further deepening reforms and promoting Chinese-style modernization， the concept of people-centered new urbanization development is bringing about a profound change in the process of Chinese-style modernization. System innovation， institutional innovation and practical innovation are the core spirit of the third plenary session of the 20th CPC Central Committee， with the fundamental aim of accelerating the formation of production relations that are more compatible with new quality productive forces through reform. The third plenary session of the 20th CPC Central Committee focused on the need for comprehensive， systematic and integrated reforms in the construction of Chinese-style modernization， and faced with the profound changes in the conditions of socio-economic development and the objective environment， it explored in depth the outstanding institutional problems such as the balance of regional economy， the balance of public products， the fusion of urban and rural governance， and the bi-directional urban-rural interaction. It also systematically demonstrates the necessity and reasonableness of the development logic behind new urbanization and the adjustment of the implementation path. The second urbanization with new urbanization as the carrier will further release the dividends of reform， strengthen the kinetic energy of reform and expand the space for reform in terms of factor flow， public service， social structure and institutional potential. The comprehensive deepening reform of new urbanization is a reshaping and reconstruction of institutions and mechanisms， and the top-level logic has been changed from incentive-based urbanization to inclusive urbanization， so as to analyze and judge， prevent and respond to the risks and challenges that may arise from the increased burden of the costs of urban operation and public products， the insufficiency of urban and rural population relocation and citizenship， the weakening of the comprehensive carrying capacity of small and medium-sized cities and counties， and the lack of harmony and completeness of the integration of production and urbanization. Through integrated systematic reform， new breakthroughs can be made in areas such as public goods， urban-rural connectivity， rights protection， international competition， and regional economic balance. This is of great practical significance for the next stage of improving the institutional mechanism for urban-rural integrated development， promoting the efficient use of urban and rural public resources， and advancing the sustainable development of cities， and will also help to provide theoretical guidance， model reference and policy guidelines for urbanization and modernization in developing countries and regions.

Key words：

Chinese-style modernization; secondary urbanization; new urbanization; urban-rural integration; reform dividend（責(zé)任編輯"傅旭東）

基金項目：2024年度浙江省習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心常規(guī)課題“中國式現(xiàn)代化城鄉(xiāng)融合發(fā)展的機制優(yōu)化與效力提升——解碼共同富?！憬?jīng)驗’ ”（24CCG31）；2024年余杭區(qū)社會科學(xué)研究課題重點項目“提升鄉(xiāng)村運營能力促進余杭區(qū)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕實現(xiàn)路徑研究”（Yhsk24Z01）；國家社會科學(xué)基金重大項目“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國式現(xiàn)代化的歷程與經(jīng)驗研究”（23amp;ZD031）

作者簡介：劉偉，中共浙江省委黨校（浙江行政學(xué)院）馬克思主義研究院講師，博士，浙江省“八八戰(zhàn)略” 創(chuàng)新發(fā)展研究院研究員，浙江省習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心浙江省委黨?；匮芯繂T，Email： 850945300@qq.com。