以“長牙齒”的硬措施保護(hù)耕地

案例一：破解土地執(zhí)法查處執(zhí)行“最后一公里”難題，提升土地保護(hù)力度

基本案情：河北省某市某區(qū)張某未經(jīng)批準(zhǔn)，違法占用某鄉(xiāng)某村集體土地1051.75平方米（合1.58畝）建房。2020年9月，某市自然資源和規(guī)劃局某分局（以下簡稱區(qū)自然資源局）對張某作出行政處罰決定：責(zé)令退還土地；沒收地上建筑物和其他設(shè)施；罰款10567.5元。張某既不履行處罰決定又未申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，區(qū)自然資源局催告無效后向區(qū)法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。區(qū)法院受理后作出裁定，準(zhǔn)予執(zhí)行處罰決定書中的退還土地和罰款，其中，退還土地由區(qū)自然資源局報請區(qū)政府組織實(shí)施，罰款由區(qū)法院執(zhí)行局執(zhí)行；但對沒收處罰不予受理，理由是根據(jù)《自然資源行政處罰辦法》（2020年修正）第三十五條規(guī)定，沒收處罰由自然資源部門直接移交財政部門，無需經(jīng)過人民法院審查。

區(qū)自然資源局對區(qū)法院的裁定有異議，認(rèn)為本部門無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，沒收處罰若不經(jīng)過法院的受理和審查，本部門無權(quán)對違法建筑物強(qiáng)制沒收。關(guān)于沒收的法律規(guī)定不細(xì)致、部門銜接不順暢，區(qū)財政局對接收存在畏難情緒，區(qū)自然資源局自身也無力、無權(quán)獨(dú)自移交違法建筑。沒收處罰如不能執(zhí)行，退還土地處罰也無法執(zhí)行，故一直未對涉案違法建筑物予以處置，導(dǎo)致該宗土地仍由違法行為人違法占用。

檢察監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)履職情況：案件來源。2021年5月，某市某區(qū)檢察院在開展土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動中，與區(qū)自然資源局召開聯(lián)席會，建立土地執(zhí)法行政檢察與行政執(zhí)法工作銜接機(jī)制。區(qū)自然資源局主動向檢察機(jī)關(guān)移送該案線索，區(qū)檢察院決定依職權(quán)啟動監(jiān)督程序。

監(jiān)督意見。檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)為，人民法院對行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰非訴執(zhí)行申請予以受理并審查是強(qiáng)制執(zhí)行的第一步，沒收違法建筑物和其他設(shè)施的處罰決定也不例外。《自然資源行政處罰辦法》（2020年修正）第三十五條的規(guī)定應(yīng)僅限于違法行為人自愿履行、主動上繳違法建（構(gòu)）筑物情形，此時自然資源部門可從違法行為人手中獲取鑰匙、建筑物相關(guān)文件等，實(shí)現(xiàn)對建（構(gòu)）筑物的和平、合法控制。若經(jīng)多方溝通、釋法說理、催告等，違法行為人不同意履行，自然資源部門還應(yīng)當(dāng)按《行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定后才能進(jìn)行下一步?jīng)]收移交工作。2020年9月，該市中級法院、市自然資源和規(guī)劃局印發(fā)的《強(qiáng)化“府院聯(lián)動”推進(jìn)“裁執(zhí)分離”切實(shí)整治違法用地、違法建設(shè)行為的實(shí)施意見》規(guī)定：“對涉及自然資源行政處罰類非訴執(zhí)行案件，積極推進(jìn)由縣（市、區(qū)）人民法院負(fù)責(zé)合法性審查、縣（市、區(qū)）人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施的‘裁執(zhí)分離’工作模式；對沒收、限期拆除違法建筑物和其他設(shè)施等行政處罰決定，人民法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的，由縣（市、區(qū)）人民政府組織實(shí)施或接收及后續(xù)管理工作。”該規(guī)定明確，對于沒收處罰的強(qiáng)制執(zhí)行與退還土地、拆除違法建筑一樣，實(shí)施“裁執(zhí)分離”模式，且必須先由人民法院“裁”，才能由政府部門“執(zhí)”，裁是執(zhí)的前提；若無人民法院針對處罰決定合法與否的“裁”，行政機(jī)關(guān)則缺乏“執(zhí)”的基礎(chǔ)與底氣。該案中的沒收處罰，區(qū)自然資源局在行為人不配合的情況下申請區(qū)法院強(qiáng)制執(zhí)行合法合理，而區(qū)法院不予受理、審查，不符合法律規(guī)定。同時查明，類似案件還有四件，區(qū)法院均裁定不予受理。

監(jiān)督結(jié)果。2022年5月，區(qū)檢察院向區(qū)法院提出檢察建議，建議對沒收處罰非訴執(zhí)行申請不予受理的違法行為予以糾正，并以此為鑒，完善合法性審查程序，避免此類錯誤再次發(fā)生。區(qū)法院高度重視，經(jīng)審委會專題討論研究，采納檢察建議并重新作出裁定，確定退還土地和沒收地上違法建（構(gòu)）筑物由區(qū)自然資源局報請區(qū)政府組織實(shí)施。

長效治理。為確保沒收處罰執(zhí)行到位，經(jīng)區(qū)政府決定，區(qū)檢察院、法院、自然資源局、財政局以及違法建筑物所在地鄉(xiāng)政府多次座談研究，最終確定將涉案違法建筑物交由屬地鄉(xiāng)政府接管。法檢干警和行政執(zhí)法人員多次對張某面對面釋法說理，促使張某消除抵觸情緒，主動退還土地、上繳違法建筑物使用權(quán)。區(qū)自然資源局、財政局及時總結(jié)該案經(jīng)驗(yàn)，以區(qū)政府名義起草了做好違法建（構(gòu)）筑物罰沒執(zhí)行和處置工作的實(shí)施意見，對全區(qū)非法占地違法建筑物和其他設(shè)施的罰沒程序予以細(xì)化，明確了文書送達(dá)、移交手續(xù)、登記造冊、評估分類、納入國有資產(chǎn)管理等執(zhí)行步驟和責(zé)任單位，推動建立“法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行、政府組織實(shí)施、法院到場監(jiān)督”的違法建（構(gòu)）筑物處置機(jī)制，落實(shí)土地管理責(zé)任。

案例二：健全法律制度，依法依規(guī)推動提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量

基本案情：2012年5月，黑龍江省某縣某鎮(zhèn)某村村民委員會未取得用地審批手續(xù)，占用有林地等農(nóng)用地建設(shè)村委會辦公室、文體中心、活動中心廣場及場地硬化項(xiàng)目。同年8月，某縣原國土資源局發(fā)現(xiàn)后，對該村委會下達(dá)責(zé)令停止違法行為通知書，并根據(jù)《黑龍江省國土資源行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)》，對非法占用的4.04畝農(nóng)用地，處以罰款13460.8元。該村委會在法定期限內(nèi)未申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，經(jīng)縣自然資源局依法催告后，仍未履行處罰決定書確定的義務(wù)。

2019年3月，縣自然資源局因某村委會行政處罰一案向縣法院申請強(qiáng)制執(zhí)行?？h法院審查認(rèn)為，縣自然資源局作出的處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序，裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。2020年12月，縣自然資源局與該村委會雙方達(dá)成和解，同意長期履行，縣法院以暫未發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財產(chǎn)，申請執(zhí)行人亦未提供相關(guān)財產(chǎn)線索，雙方達(dá)成和解為由，裁定終結(jié)本次執(zhí)行。

檢察監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)履職情況：案件來源?？h檢察院在開展土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動中發(fā)現(xiàn)，縣法院未依法向縣自然資源局送達(dá)執(zhí)行裁定書?？h檢察院依托黑龍江省檢察院與省自然資源廳聯(lián)合出臺的《關(guān)于加強(qiáng)行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作的意見（試行）》，與縣自然資源局進(jìn)行溝通，并開展調(diào)查核實(shí)。另發(fā)現(xiàn)，根據(jù)《土地管理法》第七章關(guān)于“法律責(zé)任”的規(guī)定，不存在單獨(dú)處以罰款的情形，而本案僅對某村委會處以罰款。經(jīng)全面檢索中國裁判文書網(wǎng)上公布的土地執(zhí)法領(lǐng)域行政裁判和執(zhí)行文書，對本案進(jìn)行對比梳理后，發(fā)現(xiàn)在未辦理用地審批手續(xù)情況下，建設(shè)村委會辦公場所的情況較多，且多以和解方式結(jié)案，和解協(xié)議未實(shí)際履行到位?？h檢察院依職權(quán)受理該案。

調(diào)查核實(shí)。通過調(diào)閱審查縣法院執(zhí)行案卷和縣自然資源局的行政執(zhí)法案卷；向縣原國土資源局人員了解本案行政處罰、申請強(qiáng)制執(zhí)行以及未實(shí)際履行的原因；對涉案土地進(jìn)行實(shí)地查看，了解涉案土地目前的使用情況；與鎮(zhèn)政府進(jìn)行座談，了解上級部門要求建設(shè)村委會的相關(guān)政策；到涉案村委會進(jìn)行走訪，了解未執(zhí)行和解協(xié)議的主要原因及存在的顧慮，縣檢察院發(fā)現(xiàn)：2018年5月，因村級組織辦公、活動場所老舊狹小，某村委會按照上級要求對辦公場所進(jìn)行了重新建設(shè)。辦公場所包括村委會辦公室、文體中心、活動中心等。項(xiàng)目一直沒有辦理用地審批手續(xù)。由于某村委會沒有資金，縣原國土資源局在作出處罰、申請強(qiáng)制執(zhí)行后，與某村委會達(dá)成了和解協(xié)議。在和解協(xié)議履行過程中，某村委會認(rèn)為，建設(shè)村委會辦公場所系按照相關(guān)部門要求啟動，且繳納罰款后仍然不能解決非法占地的問題，至縣檢察院調(diào)查時仍未履行和解協(xié)議?？h自然資源局認(rèn)為，案涉土地仍為集體所有，但地上建（構(gòu)）筑物屬于公用基礎(chǔ)設(shè)施，沒收后歸國家所有，不符合“房地一體”處置原則；案涉土地為集體所有，退還給集體無實(shí)際意義，保留使用的建（構(gòu)）筑物可作為村集體公共活動場所，故僅對某村委會的違法行為作出罰款的行政處罰。

監(jiān)督結(jié)果。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，縣檢察院認(rèn)為：縣自然資源局僅對某村委會的違法行為進(jìn)行罰款，未對消除建（構(gòu)）筑物違法狀態(tài)進(jìn)行處理?？h自然資源局對此類問題進(jìn)行了全面清理，防止類似錯誤再次發(fā)生?？h檢察院對縣法院文書送達(dá)違法情形制發(fā)檢察建議，督促糾正。與某村委會、村民代表等各方開展座談交流，并對某村委會進(jìn)行了釋法說理，促使某村委會消除抵觸情緒，及時繳納了罰款，利用荒地補(bǔ)林，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。縣檢察院與縣自然資源局開展同堂培訓(xùn)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)土地執(zhí)法查處過程中法律適用、黑龍江省相關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)、農(nóng)用地上違法建（構(gòu)）筑物處置等相關(guān)規(guī)定，為精準(zhǔn)執(zhí)法打下了良好基礎(chǔ)，召開聯(lián)席會議共同商議如何破除土地違法案件查處中“沒收難”“移交

難”“處置難”等問題?？h檢察院與縣自然資源局聯(lián)合屬地鎮(zhèn)政府、縣財政局就案涉建（構(gòu)）筑物辦理用地審批手續(xù)后是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、是否具有可利用價值進(jìn)行研判。經(jīng)上述部門研究后認(rèn)為，案涉建（構(gòu)）筑物符合總體城鄉(xiāng)規(guī)劃，地上建（構(gòu)）筑物屬于公用基礎(chǔ)設(shè)施，沒收后歸國家所有，但案涉土地仍為集體所有，不符合“房地一體”處置原則，案涉建（構(gòu)）筑物處置難題仍未解決。如能夠補(bǔ)辦規(guī)劃、建設(shè)手續(xù)，就能保留案涉建（構(gòu)）筑物繼續(xù)作為養(yǎng)老設(shè)施、村集體公共活動場所等公益用途。最終，協(xié)調(diào)相關(guān)部門為村委會辦公場所辦理了規(guī)劃、行政審批手續(xù)。（摘編自《中國自然資源報》2024年8月28日6版）