關(guān)于加強(qiáng)政府預(yù)算績效管理的思考

［DOI］10.3969/j. issn.1672-0407.2024.23.048

［摘 要］2015年1月1日正式施行的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定將政府全部收入支出納入預(yù)算，從法律上強(qiáng)調(diào)了預(yù)算績效管理的重要性。2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，要求各級部門建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，強(qiáng)調(diào)“花錢必問效，無效必問責(zé)”的管理原則。在此背景下，政府必須協(xié)調(diào)做好預(yù)算績效管理工作。從預(yù)算績效管理實(shí)踐來看，仍然有不少單位的預(yù)算績效工作存在問題。本文闡述了政府預(yù)算績效管理的概念及必要性，指出當(dāng)前政府預(yù)算績效管理存在的問題，并針對性地提出建議，以期為相關(guān)工作的開展提供有益參考。

［關(guān)鍵詞］政府；預(yù)算績效管理；策略

［中圖分類號］F81 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

在國家治理水平逐漸提升，預(yù)算管理逐步完善的當(dāng)下，預(yù)算績效管理已經(jīng)成為促進(jìn)各單位健全財政管理制度、提升管理水平的重要抓手。我國正在著力推進(jìn)預(yù)算績效管理向著規(guī)范化、制度化、常態(tài)化的方向發(fā)展。當(dāng)前我國預(yù)算績效管理工作取得了一定的效果，但在實(shí)踐中仍然存在不少問題，比如績效管理觀念薄弱、績效評價體系不夠健全、缺乏專業(yè)人員、績效監(jiān)督有待加強(qiáng)等，需要政府部門高度重視預(yù)算績效管理工作，與時俱進(jìn)地提升自身管理能力，積極發(fā)揮預(yù)算績效管理的優(yōu)勢和價值。

1 政府預(yù)算績效管理概述

政府預(yù)算指的是能夠反映國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況的政府財政收支計劃，主要由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。預(yù)算績效管理是以支出結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向，對于政府財政預(yù)算在一定時期所達(dá)到的實(shí)際效果作為要點(diǎn)開展的績效管理活動，主要有績效目標(biāo)、指標(biāo)評價、績效報告等多項(xiàng)內(nèi)容，旨在促進(jìn)政府高效履職，切實(shí)提升政府工作透明度。其中，政府績效管理工作的主要目的在于減少財政資金的浪費(fèi)情況，通過將執(zhí)行監(jiān)督與績效考核結(jié)果緊密結(jié)合，從而準(zhǔn)確判斷政府投入是否產(chǎn)生實(shí)際效益。

2 加強(qiáng)政府預(yù)算績效管理的必要性

2.1 提升單位治理能力的有效手段

其一，預(yù)算績效管理的有效落實(shí)可以提升政府的組織協(xié)調(diào)能力，圍繞預(yù)算績效具體目標(biāo)，促進(jìn)各單位和部門優(yōu)化調(diào)整自身管理結(jié)構(gòu)和人員崗位，進(jìn)一步提升單位靈活應(yīng)變能力，促使單位內(nèi)部認(rèn)識預(yù)算績效管理的實(shí)際價值，通過自主管理，提升其社會公共服務(wù)質(zhì)量。其二，通過加強(qiáng)預(yù)算績效管理，可以促進(jìn)相關(guān)政府單位及時公示預(yù)算績效評價結(jié)果，提高預(yù)算工作的公開透明度，有利于充分完善公示機(jī)制，促進(jìn)單位自覺接受社會公眾監(jiān)督，有效提高社會滿意度和政府公信力，切實(shí)提升單位治理能力。

2.2 提高資金使用效率的重要舉措

其一，政府部門做好預(yù)算績效管理工作，有利于切實(shí)提高財政資金使用效率，平衡預(yù)算收支關(guān)系，合理分配資金。尤其是在市場經(jīng)濟(jì)形勢影響下，預(yù)算績效管理可以幫助單位分析判斷資金使用情況，并及時發(fā)現(xiàn)資金使用過程中出現(xiàn)的實(shí)際問題，針對不足加以糾正。其二，單位在項(xiàng)目執(zhí)行過程中能夠通過預(yù)算績效管理強(qiáng)化對專項(xiàng)資金的嚴(yán)格把控，監(jiān)督資金使用各個環(huán)節(jié)，輔助政府單位做好決策，避免資金浪費(fèi)和損失，確保財政資金安全，最大限度發(fā)揮資金的價值。

2.3 落實(shí)單位職能目標(biāo)的必要之舉

其一，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，有利于政府部門完善現(xiàn)代化的財務(wù)制度，更好地實(shí)現(xiàn)單位職能目標(biāo)，有效落實(shí)財政體制改革要求，促進(jìn)單位各項(xiàng)工作有序開展，確立完善統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，從而確保政府預(yù)算、政府收入、政府支出等工作的落實(shí)，進(jìn)一步保障各項(xiàng)工作合法合規(guī)，有據(jù)可依，成為落實(shí)法治政府的一項(xiàng)重要工作。其二，預(yù)算績效管理能夠促使政府單位深化改革，建立完善的項(xiàng)目支出體系，可以及時調(diào)整改善規(guī)章制度，促進(jìn)相關(guān)單位加快自身職能轉(zhuǎn)變，從而有效減少不必要的風(fēng)險問題，提高協(xié)同和應(yīng)變能力，推進(jìn)預(yù)算績效管理工作規(guī)范化、制度化、常態(tài)化落實(shí)，確保政府工作能高效履行職能，成為落實(shí)法治政府的一項(xiàng)重要工作。

3 政府預(yù)算績效管理工作存在的問題

3.1 績效管理理念較為薄弱

其一，績效管理意識薄弱。預(yù)算績效管理理念來源于企業(yè)，對于預(yù)算資金使用效果重點(diǎn)關(guān)注。不少政府單位按照原本的預(yù)算管理模式，僅對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管，然而在當(dāng)前預(yù)算績效管理要求下，需要及時轉(zhuǎn)變思維，深入了解預(yù)算績效管理內(nèi)容。部分單位對預(yù)算績效管理工作較為陌生，實(shí)施起來缺乏規(guī)劃，對于績效管理工作缺乏積極性，整體重視程度不夠，導(dǎo)致在具體實(shí)踐中主觀能動不足，績效管理實(shí)效大打折扣。其二，預(yù)算績效管理實(shí)施環(huán)境有待優(yōu)化。不少政府工作單位預(yù)算績效管理在思想文化建設(shè)方面存在缺失，往往將重點(diǎn)放在制度建設(shè)和日常管理方面，但不少單位工作人員卻仍然深陷傳統(tǒng)的思維模式，將預(yù)算績效管理視作財務(wù)部門和預(yù)算部門的工作，缺乏工作積極性和主動性。單位在日常管理工作中缺乏良好的引導(dǎo)氛圍，無法潛移默化地培養(yǎng)全體人員的協(xié)作和凝聚力，影響預(yù)算績效工作的執(zhí)行力和實(shí)際效果。

3.2 績效評價體系不夠健全

其一，預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)計存在問題。有些單位在開展預(yù)算績效評價過程中，對于相關(guān)理論了解不深入，前期調(diào)查分析不到位，目標(biāo)設(shè)置不夠明確，定性和定量指標(biāo)設(shè)置不夠均衡，缺乏統(tǒng)一的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，評價內(nèi)容涉及總結(jié)性的經(jīng)驗(yàn)描述內(nèi)容較多，導(dǎo)致難以評價。例如，有的政府部門對于項(xiàng)目預(yù)算設(shè)置的評價指標(biāo)，整體評價范圍和深度都嚴(yán)重不足，并未從實(shí)際意義上發(fā)揮績效管理的監(jiān)督作用，得到的預(yù)算績效評價結(jié)果也并不客觀。其二，從預(yù)算績效評價的縱向來看，預(yù)算績效評價包含績效目標(biāo)設(shè)置、評價標(biāo)準(zhǔn)、評價指標(biāo)及評價結(jié)果等多個細(xì)則?？冃гu價體系不健全，將影響評價結(jié)果的真實(shí)性和績效評價的實(shí)際作用，評價工作存在較大局限性。不少政府部門預(yù)算績效評價工作僅僅停留在績效管理部門，缺乏相關(guān)部門的協(xié)同支持，也未能邀請專家參與論證，導(dǎo)致績效評價的客觀性不夠。

3.3 績效管理缺乏專業(yè)人員

其一，在實(shí)際工作中，不少政府部門缺乏專業(yè)性強(qiáng)、水平高的管理人才，難以確保各項(xiàng)工作的高質(zhì)量開展。尤其是有的單位預(yù)算績效管理仍然處于探索階段，相應(yīng)的崗位人員對于預(yù)算績效管理政策的解讀和理論研究不夠成熟，整體缺乏經(jīng)驗(yàn)，難以做到理論聯(lián)系實(shí)際，自身預(yù)算績效管理能力并不到位，影響了預(yù)算績效管理工作的具體落實(shí)。其二，預(yù)算績效管理要求相關(guān)崗位人才朝著復(fù)合型方向轉(zhuǎn)變。在實(shí)際工作中，政府部門工作人員長期習(xí)慣于傳統(tǒng)的工作模式，對于新的管理理念和要求接受掌握過程較為緩慢，相關(guān)專業(yè)水平和技能有待提升，受單位培訓(xùn)機(jī)會和空間的影響，整體缺乏經(jīng)驗(yàn)，難以及時交流學(xué)習(xí)，容易在適應(yīng)過程中暴露出諸多問題。預(yù)算績效管理在實(shí)踐執(zhí)行初期存在較多問題，有待進(jìn)一步加強(qiáng)培訓(xùn)提升［1］。

3.4 績效管理監(jiān)督有待加強(qiáng)

其一，相關(guān)人員職能、結(jié)構(gòu)不匹配。在實(shí)際預(yù)算績效管理監(jiān)督工作中，分工不夠明確，缺乏獨(dú)立專門的機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致實(shí)際預(yù)算管理監(jiān)督執(zhí)行力不足，實(shí)際工作未能深入開展，難以充分發(fā)揮監(jiān)督職能。其二，監(jiān)督機(jī)制不夠健全。不少政府部門往往只是將好的預(yù)算績效考評結(jié)果進(jìn)行公示，導(dǎo)致工作流于表面，無法真正發(fā)揮監(jiān)督作用。其中，各級政府部門存在對預(yù)算績效管理工作問責(zé)難以落實(shí)或者責(zé)任無法劃清的問題，無法實(shí)現(xiàn)對整體預(yù)算執(zhí)行范圍的全面監(jiān)督。其三，不少單位的預(yù)算績效管理工作僅限于平臺系統(tǒng)的數(shù)據(jù)處理，欠缺具體的預(yù)測及評估分析工作，預(yù)算績效工作難以深化，實(shí)際管理缺乏真實(shí)性和有效性，影響績效管理工作的真實(shí)水平［2］。

4 加強(qiáng)政府預(yù)算績效管理的策略建議

4.1 強(qiáng)化全員績效管理意識

其一，完善預(yù)算績效管理實(shí)施環(huán)境。政府部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化預(yù)算績效管理意識，提高對實(shí)施預(yù)算績效管理的重視程度，深入分析預(yù)算績效管理的內(nèi)容和理論，在單位內(nèi)部強(qiáng)調(diào)樹立“誰花錢誰擔(dān)責(zé)”的責(zé)任意識，強(qiáng)調(diào)工作質(zhì)量和效率，加強(qiáng)全體人員對預(yù)算績效管理的認(rèn)知。同時，應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任邊界，劃分好各部門權(quán)責(zé)，堅決避免出現(xiàn)推諉問題，統(tǒng)一規(guī)劃好預(yù)算管理的具體方案，為預(yù)算績效管理實(shí)施奠定良好的基礎(chǔ)。其二，加強(qiáng)內(nèi)部文化建設(shè)，加大預(yù)算績效管理宣傳力度。依照“花錢必問效，無效必問責(zé)”的原則，相關(guān)單位要積極營造良好的文化氛圍，結(jié)合內(nèi)部宣傳媒介加強(qiáng)思想建設(shè)。一方面，相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)積極組織預(yù)算績效管理的專題會議，強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效管理政策和制度要求，明確各個部門的具體責(zé)任。另一方面，依托信息系統(tǒng)平臺的優(yōu)勢，積極采用相關(guān)模塊促使相關(guān)人員加深認(rèn)識和理解，學(xué)習(xí)預(yù)算績效管理的具體內(nèi)容，充分優(yōu)化預(yù)算績效的管理環(huán)境［3］。例如，相關(guān)單位開展預(yù)算績效主題的答題競賽活動，積極開發(fā)線上網(wǎng)課，為職工提供學(xué)習(xí)空間和機(jī)會。還可以結(jié)合公眾號、網(wǎng)站等平臺開設(shè)專題的績效管理板塊，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)傳播優(yōu)勢，強(qiáng)化宣傳科普作用，積極宣傳預(yù)算績效文化。

4.2 建立健全績效評價體系

預(yù)算績效管理評價工作是整體管理流程的核心和關(guān)鍵，要想保證預(yù)算績效評價的客觀性和科學(xué)性，需要建立健全績效評價體系。其一，做好預(yù)算績效評價工作，設(shè)置科學(xué)合理的評價指標(biāo)。政府部門要設(shè)置合理的預(yù)算績效評價指標(biāo)，結(jié)合行業(yè)的實(shí)際情況，制定出符合自身專業(yè)特色的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系?？梢圆扇“俜直荣x值，根據(jù)實(shí)際情況靈活變動。其二，設(shè)立完善的預(yù)算績效管理工作小組，積極協(xié)調(diào)各部門關(guān)系，不斷調(diào)整完善預(yù)算績效管理制度和方法，圍繞預(yù)算績效管理工作開展的實(shí)際情況，形成相應(yīng)的預(yù)算績效評價體系。單位要積極引入第三方機(jī)構(gòu)和相關(guān)專業(yè)人員參與到績效評價工作中，確保評價工作的科學(xué)性及評價結(jié)果的真實(shí)合理性。其三，政府部門在開展預(yù)算績效管理工作時要加強(qiáng)系統(tǒng)功能的應(yīng)用。一方面，依托信息系統(tǒng)平臺，與預(yù)算績效管理密切對接，建立專屬的指標(biāo)庫，提升預(yù)算評價工作的科學(xué)性。另一方面，相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)將需要考慮的預(yù)算目標(biāo)和執(zhí)行工作的細(xì)節(jié)都納入系統(tǒng)當(dāng)中，結(jié)合預(yù)算績效管理工作的實(shí)際需求，在數(shù)據(jù)填報、統(tǒng)計分析、數(shù)據(jù)查詢等方面，設(shè)置各個崗位的具體要求和權(quán)限，工作人員按規(guī)范上傳預(yù)算執(zhí)行情況，從而提高預(yù)算績效管理的精細(xì)化程度，促進(jìn)預(yù)算績效管理效果更加突出［4］。例如，A政府部門在落實(shí)預(yù)算績效管理工作中，要求全體人員做好事前績效評估工作、做優(yōu)績效目標(biāo)管理、做實(shí)績效監(jiān)督管控、做深績效評價、做細(xì)績效結(jié)果應(yīng)用，建立一套行之有效的預(yù)算績效管理體系。

4.3 加強(qiáng)培訓(xùn)，提升人員水平

其一，重視人才引進(jìn)工作，組建素質(zhì)過硬的預(yù)算績效管理人才隊(duì)伍，將預(yù)算績效管理工作落到實(shí)處。政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人才保障工作。當(dāng)前，預(yù)算績效管理需要增強(qiáng)人員的執(zhí)行力，更需要具備溝通協(xié)調(diào)能力、信息操作技能及專業(yè)理論知識。因此，各級部門要積極組織學(xué)習(xí)交流機(jī)會，與第三方機(jī)構(gòu)等積極合作，及時彌補(bǔ)崗位人才缺位，通過招聘引進(jìn)相關(guān)專業(yè)人才。其二，做好人員培訓(xùn)，提升其業(yè)務(wù)水平和能力。政府部門要加強(qiáng)人才建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮人才優(yōu)勢促進(jìn)預(yù)算績效管理工作有效落實(shí)。將預(yù)算績效與人才培訓(xùn)工作相聯(lián)系，結(jié)合實(shí)際需求，針對在崗人員制訂完善的培養(yǎng)計劃，定期組織針對性的培訓(xùn)活動，邀請專業(yè)人員舉辦講座，分享交流預(yù)算績效管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和心得。在此基礎(chǔ)上，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對工作人員信息操作技能和溝通協(xié)調(diào)能力的培養(yǎng)，從而培養(yǎng)出一批專業(yè)水平高的復(fù)合型管理人才，為預(yù)算績效管理工作提供人才支持［5］。例如，相關(guān)單位與第三方培訓(xùn)積極展開合作，對內(nèi)部工作人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，針對性制定培訓(xùn)內(nèi)容，其中包含數(shù)據(jù)分析技能、預(yù)算績效管理系統(tǒng)操作技能及績效管理方法和理論等知識技能，從多個角度提升人員的綜合素養(yǎng)和整體技能水平。

4.4 加大績效管理監(jiān)督力度

其一，建立合理的預(yù)算績效管理監(jiān)督組織結(jié)構(gòu)。政府部門需要建立一個平衡協(xié)調(diào)的管理結(jié)構(gòu)，不斷協(xié)調(diào)各部門工作，推進(jìn)預(yù)算績效管理工作的落實(shí)，并健全相應(yīng)的管理職能和崗位，更好地發(fā)揮預(yù)算績效管理監(jiān)督作用。其二，健全預(yù)算績效管理監(jiān)督機(jī)制。政府部門要立足預(yù)算績效管理具體流程和環(huán)節(jié)，結(jié)合決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立起三者協(xié)同的監(jiān)督管理機(jī)制。一方面，明確各部門分工，促進(jìn)各部門之間的相互制衡和相互約束，確保預(yù)算績效管理順利有序開展。另一方面，加強(qiáng)第三方的績效評價質(zhì)量監(jiān)管，促進(jìn)第三方中介機(jī)構(gòu)與預(yù)算部門相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算事中、事后的有效監(jiān)督，形成規(guī)范的績效運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。例如，相關(guān)單位可以在具體項(xiàng)目中做好調(diào)研和分析，并全面跟進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施過程，形成自我評價、上級部門、審計部門及社會大眾的四重監(jiān)督機(jī)制，確保預(yù)算績效工作監(jiān)督到位。其三，加強(qiáng)對績效評價結(jié)果的應(yīng)用，構(gòu)建完善的整改反饋機(jī)制，按照績效報告進(jìn)行深入分析調(diào)研，將評價結(jié)果作為預(yù)算申請參照的一項(xiàng)重要內(nèi)容，結(jié)合問責(zé)機(jī)制，針對執(zhí)行不力及人為過失等問題研究相應(yīng)的解決對策。針對評價結(jié)果，要求預(yù)算實(shí)施較差的部門或項(xiàng)目進(jìn)行整改，彌補(bǔ)制度的漏洞。通過問責(zé)機(jī)制將各部門有效聯(lián)系在一起，切實(shí)發(fā)揮績效管理監(jiān)督作用，確保預(yù)算績效管理執(zhí)行到位［6］。

5 結(jié)語

總而言之，政府預(yù)算績效管理是提升政府部門執(zhí)行力和運(yùn)營管理效率的重要手段。本文從多個角度分析預(yù)算管理的必要性，總結(jié)當(dāng)前預(yù)算績效管理存在的不完善問題，針對預(yù)算績效管理意識薄弱、評價體系不健全、專業(yè)人員匱乏、監(jiān)督管理不到位等實(shí)際問題，相應(yīng)地提出建議，強(qiáng)調(diào)政府部門要強(qiáng)化全員績效管理意識，提高預(yù)算績效管理重視程度，建立健全績效評價體系，培訓(xùn)在崗人員和引進(jìn)招聘專業(yè)人員加入人才隊(duì)伍，加大績效管理監(jiān)督力度，形成多重監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)推進(jìn)預(yù)算績效管理達(dá)成良好實(shí)效，促進(jìn)政府部門提高公共服務(wù)能力和水平。

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［作者簡介］吳嚴(yán)彬，男，江蘇鹽城人，鹽城市大豐區(qū)機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計和信息化管理中心，中級會計師、農(nóng)藝師，本科，研究方向：預(yù)算績效管理。