長征國家文化公園社區(qū)參與機(jī)制構(gòu)建研究：基于國外經(jīng)驗借鑒的視角

摘要："加強(qiáng)社區(qū)參與是保障長征國家文化公園高質(zhì)量建設(shè)的重要途徑。本文在歸納總結(jié)美、英、法、德、日本、加拿大、澳大利亞等國家社區(qū)參與國家公園建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從社區(qū)參與主體、參與模式以及社區(qū)參與中的利益分配方式3個方面就構(gòu)建長征國家文化公園建設(shè)的社區(qū)參與機(jī)制提出建議：（1）帶動多元社區(qū)主體參與，增加跨區(qū)域、領(lǐng)域合作伙伴；（2）合理運(yùn)用基礎(chǔ)管理組織，搭建線上、線下社區(qū)參與平臺；（3）設(shè)置社區(qū)參與激勵機(jī)制，開展“紅色文化+”系列活動。以期構(gòu)建完善長征國家文化公園社區(qū)參與機(jī)制，有效推動長征國家文化公園高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞："長征國家文化公園；社區(qū)參與；國外經(jīng)驗；運(yùn)營管理

中圖分類號："F27"文獻(xiàn)標(biāo)識碼："Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.22.022

1問題的提出

建好用好國家文化公園是黨的二十大報告提出的明確任務(wù)。作為首批建設(shè)國家文化公園之一，長征國家文化公園的硬件設(shè)施建設(shè)已進(jìn)入收尾完善階段，運(yùn)營管理將成為建設(shè)的重點(diǎn)。不過，長征相關(guān)遺址和紀(jì)念設(shè)施數(shù)量多、分布散且大都地處偏遠(yuǎn)，如果僅僅依靠政府的力量進(jìn)行運(yùn)營管理不僅成本高，而且效率無法保證。另外，長征相關(guān)遺址多是“事件性”的文化遺存，與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)息息相關(guān)，繞開社區(qū)參與談相關(guān)遺址遺存的保護(hù)利用無疑是不夠的。因此構(gòu)建長征國家文化公園社區(qū)參與機(jī)制成為大勢所趨。

筆者認(rèn)為，“國家公園”概念是一個“舶來品”，國外在社區(qū)參與國家公園建設(shè)方面積累了大量有益的經(jīng)驗，這些經(jīng)驗對構(gòu)建長征國家文化公園社區(qū)參與機(jī)制具有積極的借鑒意義。20世紀(jì)末，以美國為代表的西方國家開始重視國家公園運(yùn)營管理的多方參與。進(jìn)入21世紀(jì)后，國內(nèi)學(xué)者不斷引介相關(guān)的國外經(jīng)驗。楊銳（2001）指出1985年之后美國國家公園局開始強(qiáng)調(diào)與私人組織開展合作；王應(yīng)臨（2013）等對英國國家公園管理體系進(jìn)行的較全面的介紹和評述；劉鋒等（2014）明確了國家公園管理體制在中國實施的合理性和可行性；張書杰等（2019）、秦子薇等（2020）對英國的“合作伙伴模式”和公眾參與機(jī)制進(jìn)行了探討；朱洪革（2022）等人將國外國家公園的社區(qū)參與模式歸納為逐步演化型、分區(qū)多主體型、聯(lián)合和互動協(xié)商型四類模式等等。上述研究雖然取得了豐碩成果，但這些經(jīng)驗做法如何與長征國家文化公園建設(shè)的實際相結(jié)合，還需要具體問題具體分析。

2國家公園社區(qū)參與機(jī)制構(gòu)建的國外經(jīng)驗

從總體上看，當(dāng)前國外在運(yùn)營管理國家公園的過程中大都強(qiáng)調(diào)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)合作，重視建立由政府主導(dǎo)的、與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)以及各類組織進(jìn)行合作的社區(qū)共管機(jī)制。

2.1多元化的社區(qū)參與主體

國外在國家公園運(yùn)營管理領(lǐng)域傾向于構(gòu)建多元化、市場化的社區(qū)參與主體體系，重視社區(qū)居民在公園運(yùn)營管理中的參與程度和話語權(quán)。

作為世界上最早建立國家公園的國家，美國國家公園的社區(qū)參與經(jīng)歷了中央集權(quán)—合作共管—部落自治的發(fā)展歷程，社區(qū)在國家公園內(nèi)的權(quán)利越來越得到重視。例如門羅堡國家公園是美國重要的軍事遺址。在最開始的保護(hù)籌劃階段，門羅堡注重多方參與，不僅廣泛聽取了各方面專家意見，并且在計劃中強(qiáng)調(diào)優(yōu)先考慮保持門羅堡向公眾開放。門羅堡還建立了互動性網(wǎng)站，廣泛征求民眾意見，讓網(wǎng)友們自由發(fā)表觀點(diǎn)，通過搭建線上線下的參與平臺，實現(xiàn)更大范圍的、更加多元的社區(qū)參與。在綜合公眾意見之后，門羅堡將創(chuàng)建一個歷史公園、度假村和住宅社區(qū)，它擁有自我維持的商業(yè)和旅游業(yè)系統(tǒng)，同時保留歷史遺產(chǎn)和充滿活力的社區(qū)。

為了吸引更多的主體參與國家公園的運(yùn)營管理，英國和蘇格蘭建立了國家公園合作伙伴管理模式?！昂献骰锇椤保≒artnership）不同于普通的社區(qū)參與，其更重視的是利益共享和風(fēng)險共擔(dān)，合作是其前提，體現(xiàn)出一種社區(qū)參與的更高級別，更多的權(quán)力和義務(wù)的對等。譬如蘇格蘭凱恩戈姆斯國家公園（Cairngorms"National"Park）制定了《凱恩戈姆斯地方發(fā)展戰(zhàn)略（LEADER）》，建立起有49個合作伙伴參與的“凱恩戈姆斯地方行動小組”。這些合作伙伴的構(gòu)成和宗旨各有特色，涉及到公園管理的各個部分，包括議會、信托、合作伙伴組織及其他非政府組織等，充分體現(xiàn)了社區(qū)的多元參與，呈現(xiàn)出社區(qū)參與主體跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的的特征。

2.2多樣化的社區(qū)參與模式

雖然都重視參與主體的多元化，但由于國外國家公園的產(chǎn)權(quán)特征各異，所以不同國家會采用不同的社區(qū)參與模式。美國地廣人稀，便于開展大規(guī)模的生態(tài)移民搬遷來保護(hù)國家公園，采取以政府為主導(dǎo)的三級垂直“社區(qū)共管模式”。這是一種中央集權(quán)式的以聯(lián)邦政府為核心的公私結(jié)合管理體系，由國家公園管理局（NPS）與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)合作共同管理公園。

加拿大雖然同樣地廣人稀，但并不適合采用建立禁區(qū)的方式來保護(hù)國家公園。為了調(diào)動更多的主體、特別是公園內(nèi)的社區(qū)、城鎮(zhèn)參與國家公園保護(hù)，加拿大建立了世界上第一個國家公園管理機(jī)構(gòu)——國家公園管理局。這個機(jī)構(gòu)不僅是大多數(shù)國家公園土地的業(yè)主，而且所有國家公園體系成員單位都做到了“一地一主”。國家公園管理局擁有日常管理的全部權(quán)力（包括規(guī)劃權(quán)、項目審批權(quán)、綜合執(zhí)法權(quán)等），能夠自主地與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)開展合作。

與美國和加拿大不同，日本人口稠密。為了避免社區(qū)居民與政府之間的矛盾，日本國家公園在建立之初即以分區(qū)多主體治理為特征。1931年日本頒布《國家公園法》，將國家公園內(nèi)的區(qū)域分為特殊區(qū)與普通區(qū)2大類，其中特殊區(qū)又細(xì)分為Ⅰ類、Ⅱ類和Ⅲ類3種區(qū)域，實行分區(qū)治理。同樣人口密集且土地復(fù)雜的法國也沒有照搬美國的中央直管模式，而是借鑒美國的“大區(qū)公園”（相當(dāng)于州立公園）建設(shè)經(jīng)驗，最終形成了一種“上下左右里外結(jié)合”的國家公園社區(qū)參與治理模式。具體體現(xiàn)為多方參與的董事會治理結(jié)構(gòu)和作為共同管理規(guī)則的憲章。這類治理模式中董事會是公園加盟區(qū)管理的主要決策者，吸納了不同的利益相關(guān)方參與決策，法國通過這種方式確保地方代表享有充分的決策參與權(quán)和管理決定權(quán)；另外其國家公園憲章的起草也按一定的比例分配董事會委員席位，以保障地方代表在決策過程中充分的話語權(quán)。

2.3多途徑的利益分配方式

國家公園社區(qū)參與離不開各方利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，合理的利益分配方式則是提升社區(qū)居民參與公園管理內(nèi)驅(qū)力的有效方式。

美國為了協(xié)調(diào)國家公園與社區(qū)各方利益關(guān)系，特別是“權(quán)、錢”矛盾而逐步建立起“特許經(jīng)營權(quán)”制度，其內(nèi)涵是國家公園管理局在國家公園內(nèi)授權(quán)開展的各類商業(yè)服務(wù)。1965年，美國頒布了《特許經(jīng)營政策法案》正式確立了特許經(jīng)營權(quán)。目前，美國國家公園系統(tǒng)的419處國家公園單位中，有105處開展特許經(jīng)營活動，特許經(jīng)營合同數(shù)量約500份。特許經(jīng)營制度有效的提高了私人企業(yè)進(jìn)入國家公園運(yùn)營管理的積極性，對特許經(jīng)營者的自我管理進(jìn)行了規(guī)定，同時提高了國家公園管理局的特許經(jīng)營費(fèi)收入。

以上文提到的門羅堡國家軍事公園為例。門羅堡通過“特許經(jīng)營權(quán)”引入私人企業(yè)參與國家公園建設(shè)，并且鼓勵商業(yè)活動，拓展資金來源渠道，用運(yùn)營的收入來支付紀(jì)念地的維護(hù)費(fèi)用。目前來看，維護(hù)門羅堡的經(jīng)濟(jì)收入來源主要有3個方面：第一，54.84%的經(jīng)濟(jì)收入來自聯(lián)邦政府；第二，32.83%來自發(fā)展局的居住、商業(yè)租賃；第三，12.33%來自O(shè)EA和VDOT等政府組織。在綜合公眾意見之后，門羅堡將擁有自我維持的商業(yè)和旅游業(yè)系統(tǒng)，同時保留歷史遺產(chǎn)和充滿活力的社區(qū)。門羅堡并非徹底改造成為旅游區(qū)或者博物館，而是采用保留社區(qū)的規(guī)劃策略。

效法美國的“特許經(jīng)營權(quán)”模式，澳大利亞的烏魯魯-卡塔丘塔國家公園創(chuàng)建了多元共管框架與公眾參與平臺，引導(dǎo)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民以及社區(qū)組織參與管理經(jīng)營，并且充分尊重社區(qū)居民的傳統(tǒng)文化，將其地方性的知識和生存技能應(yīng)用到管理過程中。政府支持社區(qū)居民積極參與旅游經(jīng)營，允許其獨(dú)資或合資旅游企業(yè)、建設(shè)文化中心以及開展解說服務(wù)等。

與美國鼓勵直接引入私人企業(yè)不同，法國提出通過設(shè)立“加盟區(qū)”的方式引入私人企業(yè)，協(xié)調(diào)社區(qū)參與中的各方利益關(guān)系。《法國國家公園憲章》明確要求把國家公園分為核心區(qū)和加盟區(qū)，這是法律層面上的保障。其核心區(qū)是以資源保護(hù)為首要目標(biāo)，兼顧生態(tài)保育和科研教育功能；加盟區(qū)主要以社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，由周邊市鎮(zhèn)與國家公園管委會簽署自愿加盟協(xié)議，促進(jìn)資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合。法國國家公園通過設(shè)置“加盟區(qū)”的方式使國家公園在進(jìn)行商業(yè)活動的同時為社區(qū)居民提供了從業(yè)崗位，鼓勵社區(qū)居民參與公園運(yùn)營管理。

3長征國家文化公園社區(qū)參與機(jī)制構(gòu)建

可以看到，國外已經(jīng)構(gòu)建起比較成熟的國家公園社區(qū)參與機(jī)制，其經(jīng)驗做法雖然各具特色，但大都注重因地制宜。基于此，我們在借鑒相關(guān)國際經(jīng)驗，構(gòu)建長征國家文化公園社區(qū)參與機(jī)制的過程中，必須從實際出發(fā)。

3.1帶動多元社區(qū)主體參與，增加跨區(qū)域、領(lǐng)域合作伙伴

國外的經(jīng)驗已經(jīng)證明，多元化的社區(qū)參與主體是構(gòu)建科學(xué)合理的社區(qū)參與機(jī)制的基礎(chǔ)。首先，在長征國家文化公園建設(shè)的地方承載社區(qū)應(yīng)設(shè)置咨詢小組，以當(dāng)?shù)剜l(xiāng)賢精英、歷史及遺產(chǎn)方面專家作為社區(qū)代表，對有關(guān)村落規(guī)劃和遺產(chǎn)保護(hù)利用問題及時展開探討，廣泛征集社區(qū)居民意見，并將有關(guān)會議決定對社區(qū)居民進(jìn)行公示。

其次，長征國家文化公園的地方運(yùn)營管理不能僅依靠“單兵作戰(zhàn)”，我們可以借鑒英國的“合作伙伴模式”通過增加跨區(qū)域的合作關(guān)系，實現(xiàn)長征國家文化公園內(nèi)部各建設(shè)區(qū)域以及不同行政單位之間的聯(lián)合互動，具體即由?。▍^(qū)）政府統(tǒng)籌，以該?。▍^(qū)）紅色旅游協(xié)會等組織牽頭，協(xié)調(diào)不同區(qū)域，乃至村與村之間的社區(qū)力量，開展一體化的精品紅色旅游線路，推動長征國家文化公園不同區(qū)段之間的交流往來、互通有無、相互借鑒，擴(kuò)大社區(qū)參與主體的范圍。

同樣重要的是增加跨領(lǐng)域的“合作伙伴”。一方面，可以積極開展館校合作，注重鄉(xiāng)村博物館、紀(jì)念設(shè)施等長征國家文化公園已有設(shè)施之間的聯(lián)合，鼓勵政府部門、軍隊成員、中小學(xué)生等前來進(jìn)行紅色研學(xué)。另一方面，要注重教育功能，在原有基礎(chǔ)上培養(yǎng)一批當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)賢精英，成立紅色講解員團(tuán)隊。除此之外，長征國家文化公園分為管控保護(hù)、主題展示、文旅融合、傳統(tǒng)利用四類主體功能區(qū)建設(shè)，因此長征國家公園“合作伙伴”的挑選應(yīng)以功能區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)，諸如商業(yè)活動、紅色資源保護(hù)、自然生態(tài)維護(hù)、社區(qū)改造等方面。

3.2合理運(yùn)用基礎(chǔ)管理組織，搭建線上、線下社區(qū)參與平臺

長征國家文化公園應(yīng)重視對基層管理組織的協(xié)調(diào)運(yùn)用。根據(jù)國外公園的建設(shè)經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，通過社區(qū)積極參與和反復(fù)磋商制定的政策，能更好地提高國家文化公園的管理效益。長征國家文化公園應(yīng)有機(jī)結(jié)合“自下而上”的社區(qū)參與模式與“自上而下”的政策指導(dǎo)，以地方政府的有限參與為引導(dǎo)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落原有自治組織為基礎(chǔ)，整合國家文化公園管理部門社區(qū)治理相關(guān)管理人員、基層工作人員、社會組織、村委會、社區(qū)居民等，創(chuàng)建“管理機(jī)構(gòu)+村委會+社會組織+志愿者+社區(qū)居民”的多元治理主體聯(lián)盟。

值得注意的是，長征國家文化公園可以以行政村為單位，為社區(qū)參與國家文化公園的運(yùn)營管理提供多樣化途徑。長征國家文化公園中的地方政府應(yīng)充分利用現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施和資源，通過村委會等基層組織搭建線下社區(qū)參與平臺，并通過網(wǎng)頁、微信公眾號等融媒體搭建線上社區(qū)參與平臺，為社區(qū)居民參與公園管理提供多方途徑，減弱社區(qū)參與的時空限制。

3.3設(shè)置社區(qū)參與激勵機(jī)制，開展“長征文化+”系列活動

長征國家文化公園中的地方政府、公園管理者和社區(qū)居民應(yīng)共謀創(chuàng)新性和前瞻性的參與方案，設(shè)置社區(qū)居民參與激勵機(jī)制，引入第三方企業(yè)積極開展“長征文化+”系列活動，并且鼓勵社區(qū)居民參與，保障社區(qū)居民的優(yōu)先從業(yè)權(quán)，對社區(qū)居民進(jìn)行利益傾斜。

在長征國家文化公園廣西段建設(shè)中，桂北擁有著豐富的民族文化，可以以“長征文化+民族資源”的模式，加強(qiáng)互動體驗式文化產(chǎn)品的設(shè)計與開發(fā)，鼓勵社區(qū)居民發(fā)掘民族工藝及其手工藝作品，從而增加社區(qū)居民收入。除此之外，長征沿線鄉(xiāng)村地帶往往有著得天獨(dú)厚的自然資源，可以通過“紅色資源+綠色產(chǎn)業(yè)”的方式讓村落規(guī)劃與公園建設(shè)分區(qū)有機(jī)銜接。值得強(qiáng)調(diào)的是，相關(guān)的紅色旅游開發(fā)、社區(qū)規(guī)劃應(yīng)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民合作開展?？梢酝ㄟ^“公司+農(nóng)戶，動態(tài)的展演＋無限的展開”的方式開展與社區(qū)居民的合作，鼓勵社區(qū)居民直接參與紅色經(jīng)典主題民宿、營地的建設(shè)。

綜上所述，長征國家文化公園建設(shè)正在不斷的推進(jìn)中，各類硬件設(shè)施趨于完善，建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到后期的運(yùn)營管理方面，社區(qū)參與對于國家文化公園的地方性運(yùn)營管理具有極其重要的現(xiàn)實意義。而多種相關(guān)國外經(jīng)驗顯示，社區(qū)參與要重視基層管理組織的作用，鼓勵多元主體參與公園管理。長征國家文化公園應(yīng)“建設(shè)和運(yùn)用”并重，扎根于遺產(chǎn)所在地的社區(qū)之中，與社區(qū)居民攜手同進(jìn)，重視各民族村落的團(tuán)結(jié)，協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，注重當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的可持續(xù)發(fā)展。只有增加當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的參與程度并使居民切實體會到與自身利益相關(guān)，從被動的接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥倪z產(chǎn)保護(hù)者，才能帶動當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的發(fā)展，構(gòu)建長征國家文化公園“保護(hù)開發(fā)—增值增收—增加保護(hù)開發(fā)投入”的良性循環(huán)。

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