正確把握黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)的適用

依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法規(guī)，問責(zé)分為黨內(nèi)問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)。正確運(yùn)用黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)，深化精準(zhǔn)問責(zé)規(guī)范問責(zé)，需要把握好黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)的異同、區(qū)分適用，做好貫通協(xié)同運(yùn)用，依規(guī)依紀(jì)依法開展問責(zé)。

一、厘清黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)的聯(lián)系區(qū)別

《軍隊(duì)黨的問責(zé)工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）是軍隊(duì)黨的問責(zé)的基礎(chǔ)性法規(guī)?！盾婈?duì)監(jiān)察工作條例（試行）》及《軍隊(duì)監(jiān)察工作條例（試行）實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）關(guān)于問責(zé)的條款是軍隊(duì)監(jiān)察問責(zé)的基本依據(jù)。黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)有機(jī)統(tǒng)一、互為補(bǔ)充、同向發(fā)力，實(shí)現(xiàn)問責(zé)全覆蓋。

從制度貫通上把握一致性。目的是促進(jìn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通。一是原則要求高度一致。共同遵循依規(guī)依紀(jì)、實(shí)事求是，失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)，嚴(yán)管厚愛結(jié)合、激勵(lì)約束并重等原則，共同落實(shí)嚴(yán)肅精準(zhǔn)規(guī)范問責(zé)等要求。二是問責(zé)對(duì)象同向聚焦。都緊盯履職用權(quán)監(jiān)督突出領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部黨內(nèi)問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)雙重覆蓋。三是問責(zé)情形界定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一?！兑?guī)定》和《實(shí)施辦法》將“造成嚴(yán)重后果或者惡劣影響”作為問責(zé)情形界定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。四是問責(zé)方式相互對(duì)應(yīng)?！秾?shí)施辦法》借鑒軍隊(duì)黨的問責(zé)制度，明確通報(bào)、誡勉、軍紀(jì)處分，提出組織調(diào)整或者組織處理建議等監(jiān)察問責(zé)方式，與黨內(nèi)問責(zé)方式相對(duì)應(yīng)。五是問責(zé)程序一體適用。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)問責(zé)的程序作出系統(tǒng)規(guī)范，問責(zé)調(diào)查等基本環(huán)節(jié)流程適用監(jiān)察問責(zé)，《實(shí)施辦法》對(duì)監(jiān)察問責(zé)程序僅作簡略明確。

從特性區(qū)分上把握差異性。目的是適應(yīng)黨內(nèi)監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督特性要求。一是問責(zé)主體不同。黨內(nèi)問責(zé)的主體是黨委、紀(jì)委，監(jiān)察問責(zé)的主體是監(jiān)察機(jī)關(guān)。二是問責(zé)對(duì)象范圍不同。黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象是軍隊(duì)黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，包括基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)成員；監(jiān)察問責(zé)對(duì)象是負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的個(gè)人，不包括單位，涵蓋黨內(nèi)問責(zé)適用人員以及負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的非黨員軍隊(duì)監(jiān)察對(duì)象，范圍更廣。三是問責(zé)情形各有側(cè)重。黨內(nèi)問責(zé)聚焦管黨治黨政治責(zé)任，《規(guī)定》明確的問責(zé)情形突出了這個(gè)鮮明指向；監(jiān)察問責(zé)側(cè)重行使公權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)人員履行法定職責(zé)情況，與黨內(nèi)問責(zé)情形有交叉重合，也對(duì)不夠契合黨內(nèi)問責(zé)的失責(zé)事項(xiàng)形成覆蓋，實(shí)現(xiàn)對(duì)黨內(nèi)問責(zé)的有效補(bǔ)充。四是問責(zé)處分不同。依據(jù)《規(guī)定》和《實(shí)施辦法》，黨內(nèi)問責(zé)處分專指黨紀(jì)處分，監(jiān)察問責(zé)處分專指軍紀(jì)處分，單以軍紀(jì)處分進(jìn)行問責(zé)的不屬于黨內(nèi)問責(zé)。

從紀(jì)法銜接上把握協(xié)同性。目的是落實(shí)紀(jì)法雙施雙守。對(duì)同一問責(zé)對(duì)象以紀(jì)律處分方式問責(zé)時(shí)，黨內(nèi)問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)要做到協(xié)同匹配，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行黨內(nèi)問責(zé)給予黨紀(jì)重處分的同時(shí)，也應(yīng)進(jìn)行監(jiān)察問責(zé)給予相應(yīng)的軍紀(jì)重處分。對(duì)同一問責(zé)事件中的不同問責(zé)對(duì)象，需要給予紀(jì)律處分的，可根據(jù)問責(zé)對(duì)象身份、失職失責(zé)性質(zhì)，分別按黨內(nèi)問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)給予黨紀(jì)處分或軍紀(jì)處分。通過黨內(nèi)問責(zé)、監(jiān)察問責(zé)貫通協(xié)同運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)軍規(guī)雙施雙守、有效銜接，保證問責(zé)工作的科學(xué)性實(shí)效性。

二、搞清黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)的區(qū)分適用

軍隊(duì)黨的問責(zé)有專門的綜合性法規(guī)，關(guān)于軍隊(duì)監(jiān)察問責(zé)的規(guī)定散見于軍隊(duì)監(jiān)察法規(guī)相關(guān)條款，實(shí)踐中存在將軍隊(duì)問責(zé)等同軍隊(duì)黨的問責(zé)，對(duì)監(jiān)察問責(zé)認(rèn)知度低、實(shí)踐適用把握不清等現(xiàn)象?？梢詮囊韵氯齻€(gè)方面綜合考量，把握黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)的具體適用。

從問責(zé)對(duì)象上把握。判斷屬不屬于黨內(nèi)問責(zé)或者監(jiān)察問責(zé)對(duì)象，以及更適宜哪類問責(zé)。一是黨員身份區(qū)分法。對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的非黨員監(jiān)察對(duì)象僅適用監(jiān)察問責(zé)。二是黨內(nèi)職務(wù)區(qū)分法。黨內(nèi)問責(zé)側(cè)重有黨內(nèi)職務(wù)即為黨組織領(lǐng)導(dǎo)成員的問責(zé)對(duì)象，以體現(xiàn)管黨治黨政治責(zé)任。既非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部也無黨內(nèi)職務(wù)的不適用黨內(nèi)問責(zé)，屬于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部但無黨內(nèi)職務(wù)的問責(zé)對(duì)象可側(cè)重監(jiān)察問責(zé)。軍隊(duì)黨的問責(zé)對(duì)象包括黨支部，通過問責(zé)黨組織，問責(zé)對(duì)象層級(jí)下延至黨支部領(lǐng)導(dǎo)成員；對(duì)軍士支委一般情況下難以在單位黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，應(yīng)慎重使用黨內(nèi)問責(zé)。三是領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)區(qū)分法。監(jiān)察法規(guī)未對(duì)監(jiān)察問責(zé)的“領(lǐng)導(dǎo)人員”作出界定，不宜簡單套用軍隊(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部界定的職級(jí)劃分法，可從履職用權(quán)是否具有法定領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)上判斷。如內(nèi)務(wù)條令對(duì)排長職責(zé)的規(guī)定包括領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，不擔(dān)任黨內(nèi)職務(wù)的排長可適用監(jiān)察問責(zé)；班長主要負(fù)直接管理責(zé)任而不是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不應(yīng)作為問責(zé)對(duì)象。

從問責(zé)情形上把握?！兑?guī)定》明確了黨內(nèi)問責(zé)11種情形，包括34個(gè)具體情形和1個(gè)兜底條款，問責(zé)情形范圍較寬。對(duì)監(jiān)察問責(zé)情形從法規(guī)上未作專門列舉。在實(shí)踐運(yùn)用上把握三點(diǎn)：一是問責(zé)情形參照把握。開展監(jiān)察問責(zé)可參照黨內(nèi)問責(zé)情形，一般來說，符合黨內(nèi)問責(zé)情形的，從失職失責(zé)的角度同樣符合監(jiān)察問責(zé)條件。二是黨內(nèi)問責(zé)優(yōu)先適用。符合黨內(nèi)問責(zé)情形的應(yīng)進(jìn)行黨內(nèi)問責(zé)，對(duì)給予黨紀(jì)輕處分問責(zé)的不再進(jìn)行監(jiān)察問責(zé)。三是問責(zé)處分合理區(qū)分。以處分方式問責(zé)，給予黨紀(jì)處分還是軍紀(jì)處分實(shí)質(zhì)上是確定黨內(nèi)問責(zé)還是監(jiān)察問責(zé)。從主觀過錯(cuò)上看，可以從為公為私、無意有意上衡量；從問題發(fā)生領(lǐng)域上看，對(duì)日常管理、具體業(yè)務(wù)工作中一般性失職失責(zé)而追究紀(jì)律責(zé)任的，可側(cè)重監(jiān)察問責(zé)給予軍紀(jì)處分。

從問責(zé)效果上把握。實(shí)踐中對(duì)采取何種問責(zé)方式，需要把握“四個(gè)效果”相統(tǒng)一。一是著眼政治效果突出問責(zé)重點(diǎn)。黨的建設(shè)、備戰(zhàn)打仗等重點(diǎn)領(lǐng)域，因思想有偏差、不擔(dān)當(dāng)不作為，消極、懈怠、敷衍、應(yīng)付而導(dǎo)致問題、案件、事故發(fā)生，造成嚴(yán)重后果，重點(diǎn)進(jìn)行黨內(nèi)問責(zé)，失職失責(zé)嚴(yán)重的給予黨紀(jì)處分。二是著眼紀(jì)法效果尊重客觀事實(shí)。實(shí)事求是認(rèn)定后果影響，綜合考量問題發(fā)生的背景、主客觀原因、因果關(guān)系和密切程度、問責(zé)對(duì)象態(tài)度和一貫表現(xiàn)，如更適宜監(jiān)察問責(zé)應(yīng)依法進(jìn)行監(jiān)察問責(zé)。三是著眼社會(huì)效果注重官兵公論。問責(zé)對(duì)象思想作風(fēng)、履職情況怎么樣，多聽取官兵反映，對(duì)群眾評(píng)價(jià)一般、一貫表現(xiàn)較差的重點(diǎn)進(jìn)行黨內(nèi)問責(zé)；對(duì)確屬工作能力、工作方式導(dǎo)致或因工作失誤具有偶發(fā)性的，可側(cè)重監(jiān)察問責(zé)，使問責(zé)處理與官兵認(rèn)知不產(chǎn)生大的偏差。四是著眼強(qiáng)軍效果有利單位建設(shè)。在問責(zé)調(diào)查、問責(zé)處理中把癥結(jié)找準(zhǔn)、原因判明、教訓(xùn)理清、打準(zhǔn)板子，而不是只想落實(shí)上級(jí)指示、完成問責(zé)任務(wù)，真正從問責(zé)中吸取教訓(xùn)、引以為鑒，更好改進(jìn)工作、促進(jìn)建設(shè)。

三、廓清黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)的實(shí)踐誤區(qū)

黨內(nèi)問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)有共同實(shí)踐要求，都要做到精準(zhǔn)規(guī)范，尤其要堅(jiān)持依規(guī)依紀(jì)、實(shí)事求是，把失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)理解準(zhǔn)，把權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)做到位。針對(duì)問責(zé)實(shí)踐中的幾個(gè)誤區(qū)，需要加以廓清，克服問責(zé)處理簡單化，提高問責(zé)精準(zhǔn)度規(guī)范性。

失責(zé)必問不等于有錯(cuò)即問。實(shí)踐中存在把失責(zé)必問當(dāng)成一有錯(cuò)就問責(zé)，搞絕對(duì)化。如有的單位明確要求，只要部屬發(fā)生違紀(jì)問題一律進(jìn)行問責(zé)。這種一刀切式的一律問責(zé)，實(shí)際上是把握失責(zé)必問不夠準(zhǔn)確。一方面，要搞清楚問責(zé)需具備的兩個(gè)法定條件。首先是問責(zé)對(duì)象履行職責(zé)不力、失職失責(zé)；其次是造成嚴(yán)重后果或者惡劣影響。這兩個(gè)條件同時(shí)具備方可考慮問責(zé)。另一方面，要把握好問責(zé)需要達(dá)到的程度要求。其一，正如違規(guī)未必構(gòu)成違紀(jì)，履職盡責(zé)上存在過錯(cuò)不等于達(dá)到問責(zé)要求的失責(zé)標(biāo)準(zhǔn)；其二，部屬發(fā)生違紀(jì)問題不等于造成嚴(yán)重后果或者惡劣影響，問題嚴(yán)重程度、問責(zé)對(duì)象過錯(cuò)與發(fā)生問題的關(guān)聯(lián)程度，都需要實(shí)事求是據(jù)實(shí)而定。

問責(zé)必嚴(yán)不等于從重問責(zé)。實(shí)踐中存在把問責(zé)必嚴(yán)的“嚴(yán)”當(dāng)成嚴(yán)厲、嚴(yán)苛，一問責(zé)就要從重，一問責(zé)就想動(dòng)紀(jì)。這實(shí)際上是把握嚴(yán)的要求有偏差。問責(zé)工作落實(shí)嚴(yán)的要求要做到嚴(yán)肅、嚴(yán)格、嚴(yán)謹(jǐn)。一是維護(hù)問責(zé)制度嚴(yán)肅性。不能把問責(zé)工具化，簡單以問責(zé)來處理工作推動(dòng)中的問題、管理上的問題，偏離問責(zé)制度安排初衷，損害問責(zé)工作嚴(yán)肅性。二是嚴(yán)格依規(guī)依紀(jì)依法?！皬膰?yán)”不等于“從重”，嚴(yán)格把握政策、嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)規(guī)定，嚴(yán)之有理、嚴(yán)之有據(jù)，不能盲目提高問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和尺度，更不能簡單以處分占比來衡量嚴(yán)的效果，既要鐵面較真不搞“看人下菜”、降格以求，也要?jiǎng)?wù)實(shí)求真，反對(duì)以言代紀(jì)、以權(quán)壓紀(jì)，不能因上級(jí)要求問責(zé)處分，就不依事實(shí)簡單“執(zhí)行”，損害組織權(quán)威性和問責(zé)公信力。三是嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致組織實(shí)施。對(duì)職責(zé)界定、問責(zé)情形適用、問責(zé)方式選擇、問責(zé)尺度把握，仔細(xì)對(duì)照、充分斟酌、規(guī)范實(shí)施，確保經(jīng)得起檢驗(yàn)。

開展問責(zé)不能單靠“反證”。實(shí)踐中存在單純以問題后果影響“一票否決”，把部屬違紀(jì)作為領(lǐng)導(dǎo)失責(zé)主要證據(jù)、問責(zé)直接憑據(jù)，問責(zé)處理輕重與直接責(zé)任者處分輕重簡單對(duì)應(yīng)。單靠問題“反證”來問責(zé)處理，不符合精準(zhǔn)規(guī)范問責(zé)要求。一是問責(zé)處理重證據(jù)。這個(gè)證據(jù)主要是失職失責(zé)行為本身的證據(jù)，以證明失職失責(zé)及程度、失職失責(zé)與發(fā)生問題因果關(guān)系密切度。二是問題“反證”要有度。問題后果影響是問責(zé)證據(jù)的組成部分，但不是全部。從一般規(guī)律上看，發(fā)生問題能反推工作不到位，但不能直接證明達(dá)到問責(zé)程度，尤其是給予問責(zé)處分，須有充分失責(zé)事實(shí)證據(jù)以證明構(gòu)成違紀(jì)，只要是處分都應(yīng)遵循同樣的處分規(guī)則。三是事實(shí)證據(jù)靠調(diào)查。認(rèn)真開展問責(zé)調(diào)查，全面掌握事實(shí)情況，客觀還原問題脈絡(luò)，為依規(guī)依紀(jì)問責(zé)提供堅(jiān)實(shí)支撐。

定責(zé)定性不能簡單機(jī)械。實(shí)踐中存在簡單類比、機(jī)械套用等現(xiàn)象。追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任比追究直接責(zé)任復(fù)雜，大多數(shù)情況下，問題的發(fā)生是多因一果，問責(zé)更需要具體情況具體分析。一方面，不簡單套用類似案例。相對(duì)于給予直接責(zé)任者紀(jì)律處分注重量紀(jì)平衡，問責(zé)處理應(yīng)考慮問責(zé)情形復(fù)雜性，基于個(gè)案情況允許問責(zé)處理的差異性。另一方面，不機(jī)械照搬條款。比如領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任區(qū)分上，要注重看權(quán)力實(shí)際運(yùn)行、對(duì)造成后果所起實(shí)際作用；失責(zé)情形定性上，對(duì)構(gòu)成違紀(jì)的該是違反什么紀(jì)律就認(rèn)定違反什么紀(jì)律，而不是都按違反工作紀(jì)律認(rèn)定；容錯(cuò)免責(zé)運(yùn)用上，要深入了解情況，不唯“留痕”，避免埋頭實(shí)干的吃虧、工作不走心只留痕的得利，更好發(fā)揮正向激勵(lì)作用。