探索空間治理新路徑

作為全國首個市級全域國土空間綜合整治試點，浙江省寧波市統(tǒng)籌融合生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”，通過資源重組、功能重塑、空間重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)重構(gòu)、環(huán)境重生，探索建立了一套包括工作體系、規(guī)劃體系、政策體系、監(jiān)督體系的工作新模式，走出了國土空間規(guī)劃格局之下的“精雕細(xì)琢”的空間治理新路徑。

浙江省寧波市全域國土空間綜合整治試點是自然資源部2022年批準(zhǔn)的全國首個市級全域國土空間綜合整治試點。開展試點工作以來，寧波市統(tǒng)籌融合生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”，探索建立了一套包括工作體系、規(guī)劃體系、政策體系、監(jiān)督體系的工作新模式，在耕地數(shù)量質(zhì)量提升、生態(tài)修復(fù)項目落地、城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地盤活利用、鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)融合和共同富裕等方面取得了階段性成效，走出了國土空間規(guī)劃格局之下的“精雕細(xì)琢”的空間治理新路徑。

錨定鄉(xiāng)村振興和城市更新

寧波市是我國東南沿海重要的港口城市、長江三角洲南翼經(jīng)濟中心，位于大陸海岸線中段，北瀕杭州灣、東

有舟山群島為天然屏障。全市陸域國土空間面積9816平方千米，其中，農(nóng)林用地6107.6平方千米，占比62.2%；建

設(shè)用地2188.5平方千米，占比22.3%；其他類型土地1519.9平方千米，占比15.5%。海域國土空間面積7844平方千米。

以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)和家庭作坊起步、以塊狀經(jīng)濟為特色的縣域經(jīng)濟為寧波市的發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)，但在快速發(fā)展過程中，也積累了空間錯配失序、資源利用低效、生態(tài)質(zhì)量退化等問題。

寧波市將開展全域國土空間綜合整治作為推進高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)共同富裕先行市的重大牽引性工程，提出了“空間規(guī)劃定格局，全域整治優(yōu)布局”理念，將整治對象確定為兼顧?quán)l(xiāng)村地區(qū)振興與城市地區(qū)更新，在全市域范圍內(nèi)圍繞“群眾滿意、耕地改良、糧食增產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)能力增強和生態(tài)環(huán)境改善”目標(biāo)，統(tǒng)籌推進農(nóng)用地整治、村莊整治、生態(tài)保護修復(fù)、工業(yè)用地整治、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等5項任務(wù)，并鼓勵各縣（市、區(qū)）結(jié)合實際開展特色亮點整治，通過整治落實國土空間總體規(guī)劃錨定的藍(lán)圖，實現(xiàn)資源重組、功能重塑、空間重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)重整、環(huán)境重生。

構(gòu)筑全域美麗先行地

堅持高位推動，建立整治工作體系。寧波市堅持以全市“一盤棋”系統(tǒng)思維做好頂層設(shè)計，搭建由總體要求、目標(biāo)任務(wù)、工作體系框架和數(shù)據(jù)體系、組織保障體系、監(jiān)管督辦體系、績效評價體系構(gòu)成的“四橫三縱”總體架構(gòu)，探索提出“資本金+專項債券+市場化配套融資”投融資模式，建立市、區(qū)兩級公司合作、統(tǒng)一主體對片區(qū)實施綜合開發(fā)的集成式工作模式，實現(xiàn)空間集聚、要素集成、力量集中、計劃協(xié)同。

強化規(guī)劃引領(lǐng)，構(gòu)建整治總體格局。寧波市圍繞整治潛力“大起底”、空間資源“全識別”目標(biāo)，把脈問診整治區(qū)域內(nèi)自然資源本底和土地利用現(xiàn)狀，謀劃確定流域區(qū)域、縣域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)復(fù)合3大整治類型，6大重點整治區(qū)域的總體整治格局，改變以往零敲碎打、項目打包的傳統(tǒng)整治模式，劃定整治“主戰(zhàn)場”。建立與國土空間規(guī)劃體系相適應(yīng)、面向?qū)嵤┑恼我?guī)劃體系，完成“市級整治規(guī)劃綱要—縣級綜合整治規(guī)劃—整治片區(qū)策劃與單元方案”三級整治規(guī)劃方案編制，形成“全市整治潛力調(diào)查、市級規(guī)劃明確任務(wù)、縣級規(guī)劃分區(qū)劃片、整治片區(qū)資源統(tǒng)籌、單元方案項目落地”的全鏈條規(guī)劃引導(dǎo)，創(chuàng)新建立片區(qū)策劃+單元方案作為實施方案的更新版，做到與詳細(xì)規(guī)劃等法定規(guī)劃的融合協(xié)調(diào)、“一體兩面”。

構(gòu)建實施監(jiān)管體系，實現(xiàn)整治工作閉環(huán)管理。為確保整治目標(biāo)不走樣、過程可溯源、成效可評價，寧波市搭建“全域國土空間綜合整治數(shù)字化場景”應(yīng)用體系，實現(xiàn)了全過程數(shù)字化孿生。

加大政策創(chuàng)新集成，落實制度先行的規(guī)范化治理。2023年1月，寧波市印發(fā)《關(guān)于開展全域國土空間綜合整治助推高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕先行市的意見》，作為綱領(lǐng)性文件指導(dǎo)試點工作穩(wěn)步有序開展。在嚴(yán)格落實底線管控、加快土地管理制度改革等方面，寧波市積極探索“兩線調(diào)整”機制和宅基地盤活、工業(yè)用地整治政策。為強化整治項目實施保障，寧波市出臺全域整治項目審批工作指引，起草全域整治稅收指引等支持政策。

寧波市鎮(zhèn)海區(qū)圍繞“現(xiàn)代化濱海大都市科創(chuàng)強區(qū)品質(zhì)之城”總體目標(biāo)，推動中部綠脊空間的提升和外圍產(chǎn)城要素的融合，形成“綠串城、金鑲玉”的空間格局；奉化區(qū)以“大美田園+品質(zhì)城市+共富樣板”為目標(biāo)，促進產(chǎn)城人融合、賦能高質(zhì)量發(fā)展、謀劃共富新局面。

打開共富新空間

截至2023年9月，寧波市11個示范片區(qū)共謀劃項目877個，整治片區(qū)面積489平方千米，已開展實施項目362個，累計完工項目167個。隨著整治工程逐步深入推進，試點片區(qū)在耕地保護、生態(tài)修復(fù)、鄉(xiāng)村振興、節(jié)地利用等方面取得了階段性成效。

堅守耕地保護紅線，推動農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收。寧波市通過數(shù)字賦能、科技賦能統(tǒng)籌推進“百千萬”永久基本農(nóng)田集中連片整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，推進整治區(qū)域內(nèi)耕地更加集中連片，整治片區(qū)內(nèi)已實現(xiàn)新增耕地5006.4畝，整治新增建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田2228.3畝，耕地和永久基本農(nóng)田質(zhì)量等別分別提升0.2和0.1。

踐行生態(tài)發(fā)展理念，推動綠水青山保護修復(fù)落地落細(xì)。寧波市通過整治，實現(xiàn)了片區(qū)內(nèi)河道、林地、耕地、礦山等3999畝退化生態(tài)空間的修復(fù)，以整治促進歷史遺留礦山修復(fù)和聯(lián)動建設(shè)美麗河湖。同時，寧波市以整治騰挪空間，將原來斷連的化工區(qū)生態(tài)隔離帶補種形成寬50～200米、長11千米的林帶。

優(yōu)化國土空間布局，推動存量空間資源提質(zhì)增效。寧波市以整治落實國土空間規(guī)劃，統(tǒng)籌融合生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”，實現(xiàn)宜耕則耕、宜建則建、宜林則林。同時，寧波市聚焦實際問題，以村莊整治和工業(yè)用地整治為重點，減少開發(fā)邊界外閑置村莊建設(shè)用地，推動村莊建設(shè)用地節(jié)約集約利用，以存量空間建設(shè)村莊基礎(chǔ)設(shè)施等配套，提升城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化水平；騰挪集聚區(qū)外工業(yè)用地入園，工業(yè)用地集聚度提升0.3%，積極推進城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)部的有機更新，推動產(chǎn)業(yè)空間高質(zhì)量發(fā)展。

維護群眾切身利益，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展出新出彩。寧波市圍繞提升共同富裕獲得感，各整治片區(qū)共落實民生項目228項，用地23365.7畝。各片區(qū)堅持“以人為本、因村制宜”，全面改造提升農(nóng)村整體生態(tài)人居環(huán)境，利用鄉(xiāng)村歷史文化、產(chǎn)業(yè)等特色資源，秉持文化賦能鄉(xiāng)村，發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游，壯大集體經(jīng)濟，著力打造基礎(chǔ)配套“硬實力”與地方特色“軟實力”兼具的美麗鄉(xiāng)村。

寧波市全域國土空間綜合整治試點形成的工作模式具有三方面的推廣意義。

一是將全域整治作為優(yōu)化國土空間布局的路徑和平臺。秉持全域全要素思維，將土地整治工具引申運用到城鎮(zhèn)，通過建立整治規(guī)劃體系，緊密銜接各級國土空間規(guī)劃，探索出一條優(yōu)化城鄉(xiāng)空間、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實施路徑，切實發(fā)揮全域整治作為平臺的“土地整治+”的價值。

二是以“規(guī)劃生成項目”作為方案謀劃的前提。通過“全市域大起底”明確整治任務(wù)和目標(biāo)，再通過市—縣—片區(qū)的整治規(guī)劃層層傳導(dǎo)，生成整治項目，改變之前“項目拼盤”模式，對各地如何確定整治需求、謀劃整治項目具有普遍指導(dǎo)價值。

三是將群眾滿意和共同富裕作為整治的主要目標(biāo)。在整治謀劃、實施過程中，始終堅持貫徹共同富裕，推動以市場化方式盤活存量用地，有效保障土地要素財產(chǎn)權(quán)益，將整治紅利惠及全體人民。（作者單位：浙江省自然資源廳）