基礎設施供地，并非只有劃撥一個選擇

案" "情

某市工業(yè)園區(qū)在引進某大型硅業(yè)新材料項目后，經(jīng)測算園區(qū)原有的工業(yè)垃圾處理場不能滿足生產(chǎn)需求，需要新建垃圾填埋場以解決固體廢棄物的處置問題。但由于所需的1200萬元建設資金未能籌措到位，垃圾填埋場遲遲未能啟動建設。得知這一情況后，某硅業(yè)新材料公司表示愿意出資建設。工業(yè)園區(qū)管理部門考慮到雖然企業(yè)出資建設可以解決資金問題，但垃圾填埋場建成后服務的是園區(qū)所有企業(yè)，且此類垃圾填埋場在建設過程中不僅要制定相應的固體廢棄物處理方案，還要按照固體廢棄物處理要求進行基礎設施工程建設。同時，按照環(huán)保要求，對固體廢棄物進行分類填埋后，還要對填埋場進行監(jiān)測和維護，需要考慮解決后期的運營及移交問題。為此，工業(yè)園區(qū)管理部門召集市發(fā)展和改革委員會、市政管理、生態(tài)環(huán)境、財政、自然資源等部門進行專題研究。

雖然各部門一致認為可以通過基礎設施特許經(jīng)營的方式解決硅業(yè)新材料公司運營垃圾填埋場問題，但對于垃圾填埋場按什么方式供地，土地應由誰持有，各方的意見各不相同。硅業(yè)新材料公司希望以出讓方式持有垃圾填埋場120畝的土地使用權。但基礎設施特許經(jīng)營較為常見的做法是：基礎設施涉及的土地使用權由政府的管理部門持有，特許經(jīng)營者在特定期限內(nèi)負責運營，期限屆滿后移交政府。垃圾填埋場的土地使用權通常以劃撥的方式由市政管理部門持有，個別部門擔心以出讓方式提供土地使用權建設基礎設施，會導致土地性質(zhì)與授權經(jīng)營方式存在矛盾。

分" "歧

一般來說，基礎設施特許經(jīng)營是政府部門將劃撥土地上建設的具備公共屬性的基礎設施，授權給社會資本經(jīng)營管理。出讓的土地使用權則具備私有屬性，在其上建設運營基礎設施是否符合相關規(guī)定，各方意見不一。

某硅業(yè)新材料公司認為，采用出讓方式供地，有利于在特許經(jīng)營期間明確垃圾填埋場的資產(chǎn)歸屬，便于企業(yè)對資產(chǎn)的管理與運營，也可避免劃撥性質(zhì)的土地收益繳納等問題無法厘清，在運營期限屆滿時可以無償移交所有設施。

市政管理部門認為，垃圾填埋場屬于市政設施，按照《劃撥用地目錄》規(guī)定，屬于可采用劃撥方式供地的情形。該市類似設施都是以劃撥方式供地，若以出讓方式供地，可能導致特許經(jīng)營期滿后此類設施無償收回存在爭議，且收回后由政府部門享有出讓土地使用權也沒有明確的規(guī)定，有可能導致產(chǎn)權糾紛。

市生態(tài)環(huán)境部門認為，配套垃圾填埋場是為工業(yè)園區(qū)的生產(chǎn)企業(yè)解決固體垃圾處置，其服務對象為所有企業(yè)，將用于建設垃圾填埋場的土地出讓給硅業(yè)新材料公司，容易導致公共設施私有化，可能會發(fā)生其他有需求處理固體垃圾的企業(yè)遭排斥的情況。

市發(fā)展和改革委員會、市財政部門認為，基礎設施特許經(jīng)營的相關規(guī)定沒有禁止在出讓的國有土地上建設特許經(jīng)營基礎設施，國家政策明確鼓勵社會資本參與基礎設施的建設運營，為避免產(chǎn)權糾紛，可在特許經(jīng)營協(xié)議中明確約定期限屆滿后的權利義務。

市自然資源部門認為，市政基礎設施可按《劃撥用地目錄》供地，但硅業(yè)新材料公司在取得垃圾填埋場用地后通過特許經(jīng)營方式運營并以有償方式提供服務，應按出讓的方式供地。

分" "析

基礎設施可采用劃撥方式供地，但并不是只能采用劃撥方式供地。按照2016年12月原國土資源部等部門印發(fā)的《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》要求，根據(jù)投融資體制改革要求，對可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護、保障性安居工程、養(yǎng)老、教

育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目，除可按劃撥方式供應土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應土地，支持市、縣政府以國有建設用地使用權作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設。市、縣政府應依據(jù)當?shù)赝恋厝〉贸杀?、市場供需、產(chǎn)業(yè)政策和其他用途基準地價等，制定公共服務項目基準地價，依法評估并合理確定出讓底價。公共服務項目用地出讓、租賃應遵循公平合理原則，不得設置不合理的供應條件，只有一個用地意向者的，可以協(xié)議方式供應。國有建設用地使用權作價出資或者入股的使用年限，應與政府和社會資本合作期限相一致，但不得超過對應用途土地使用權出讓法定最高年限。

由此可見，國家鼓勵擴大國有建設用地有償使用范圍，適時地縮小劃撥用地范圍，對可以使用劃撥土地的公共服務項目用地，地方亦可探索通過出讓、租賃等有償使用方式供地。也就是說，基礎設施不僅可按照劃撥方式供地，也可以采用出讓方式供地。在實踐中，地方大多選取“出讓”此種相對成熟的土地有償使用方式進行探索。值得注意的是，在出讓土地用于特許經(jīng)營的情形下，設定土地使用年限時要綜合考慮土地使用法定最高年限和特許經(jīng)營年限，應以兩者之中的最低年限確定，避免出現(xiàn)剩余年限補償糾紛。

本案例中，市政管理部門從固有的工作習慣角度出發(fā)，認定基礎設施用地只能采用劃撥方式供地，是沒有理解國家有關供地政策。按目前國家相關政策，無論是否授予硅業(yè)新材料公司特許經(jīng)營權，垃圾填埋場都可以通過出讓方式供地，兩者之間并沒有排斥規(guī)則規(guī)定。

特定期限內(nèi)特許經(jīng)營者可擁有基礎設施且未限制其土地性質(zhì)。為鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業(yè)建設運營，提高公共服務質(zhì)量和效率，保護特許經(jīng)營者合法權益，保障社會公共利益和公共安全，國家發(fā)展和改革委員會等6部門聯(lián)合發(fā)布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第七條規(guī)定，在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府。這里對特許經(jīng)營方式進行了規(guī)定，規(guī)定了特定期限內(nèi)特許經(jīng)營者可擁有基礎設施，且沒有將基礎設施所涉及土地限制為劃撥性質(zhì)。也就是說，特許經(jīng)營者可以用合法取得的土地建設基礎設施，并取得基礎設施的特許經(jīng)營權。

本案例中，市生態(tài)環(huán)境部門擔心在出讓土地上建設的基礎設施導致私有化的問題，基礎設施特許經(jīng)營的相關管理制度中已有考慮。公共利益的保障并不是通過土地性質(zhì)來約束的，《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》在保障特許經(jīng)營者取得合理收益的同時，分別從明確實施條件、強化行政監(jiān)管、加強社會監(jiān)督、完善保障機制四個方面規(guī)定了公共利益的保障措施。

基礎設施采用出讓方式供地，并不會影響特許經(jīng)營期滿后的移交。在基礎設施授權經(jīng)營的情形下，若是由特許經(jīng)營者使用出讓方式取得土地建設并運營基礎設施，可視土地使用年限的剩余年限與特許經(jīng)營年限差值的不同約定移交的方式，即土地使用權年限大于特許經(jīng)營年限的，可以補充協(xié)議的方式在特許經(jīng)營期滿后收回土地。這樣既可以避免移交過程中兩權分離的矛盾出現(xiàn)，也不影響接管部門依法取得基礎設施的產(chǎn)權。

本案例中，市政管理部門作為基礎設施的特許經(jīng)營權屆滿后的接管部門，對于移交后如何厘清產(chǎn)權有疑慮，可在擬定特許經(jīng)營協(xié)議過程中明確約定特許經(jīng)營者應履行的義務及產(chǎn)權處理方式。

為了滿足人們對生活和工作環(huán)境更加舒適和美好的期望，部分地方探索以特許經(jīng)營的方式讓社會資本參與垃圾填埋場等基礎設施的建設運營，但實施過程中難免會遇到社會資本提出不同產(chǎn)權類型需求的情況。這與原有以政府為主導的操作模式不同，需要相關政府部門準確把握國有土地有償使用、基礎設施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營等重要制度創(chuàng)新，打破長期形成的固有思維模式。如此，才能在實踐中確保政策改革落地，將其轉(zhuǎn)化為發(fā)展的驅(qū)動力。

在國家進一步深化國有土地使用權管理制度改革的背景下，垃圾填埋場等基礎設施不僅可以通過特許經(jīng)營的模式讓社會資本參與建設運營，還可以采用出讓方式供地，保障特許經(jīng)營者在特許經(jīng)營期內(nèi)的合法產(chǎn)權。需要注意的是，基礎設施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營不能一放了之。作為監(jiān)管者和公共服務保障者，相關職能部門要在有關制度機制下履行監(jiān)管責任，持續(xù)保障公用產(chǎn)品和公用服務供給，維護公共利益和公共安全，讓基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營真正發(fā)揮穩(wěn)增長、調(diào)結構、補短板、惠民生的作用。

本案例中，在市發(fā)展和改革委員會的組織下，自然資源、財政、市政管理、生態(tài)環(huán)境等部門對垃圾填埋場的特許經(jīng)營協(xié)議中的產(chǎn)權移交條款進行了充分討論，明確了特許經(jīng)營權到期后產(chǎn)權的歸屬以及移交方式，并擬定了特許經(jīng)營權的招標方案，最終通過公開競爭的方式確定了最終的特許經(jīng)營者。（作者單位：南寧市自然資源局）