政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建研究

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買(mǎi)，居家養(yǎng)老服務(wù)，標(biāo)準(zhǔn)體系

1 背景現(xiàn)狀

1.1 政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)概況

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)，是各級(jí)政府依托社會(huì)力量發(fā)展社區(qū)服務(wù)、構(gòu)建社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系、推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作。是解決我國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題的新突破口。

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)起步較晚，但發(fā)展迅速，經(jīng)歷了起步探索階段（2000-2002年）、全面試點(diǎn)階段（2 0 0 3 -2 010年）和全面發(fā)展階段（2011年至今）。從2000年中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》以來(lái)，中央出臺(tái)了一系列政策，推動(dòng)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的開(kāi)展。自2008年開(kāi)始，相關(guān)政策發(fā)布頻率密集、針對(duì)內(nèi)容廣泛、涉及部門(mén)多，且在全國(guó)大多數(shù)省、市有配套政策，形成了一個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策體系，同時(shí)加大了對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化工作的推進(jìn)力度。

近十幾年來(lái)，全國(guó)各地地方政府陸續(xù)進(jìn)行了形式各異的政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)探索，從其探索與實(shí)踐來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)有3個(gè)特點(diǎn)：（1）購(gòu)買(mǎi)的項(xiàng)目越來(lái)越多，包括居家上門(mén)服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、老年人能力評(píng)估、居家適老化改造、基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目等等；（2）購(gòu)買(mǎi)的規(guī)模有大有??；（3）購(gòu)買(mǎi)的程序公開(kāi)透明，普遍采用政府公開(kāi)招標(biāo)的方式，即使邀請(qǐng)招標(biāo)也有多方參與，做到公開(kāi)有序推進(jìn)，培育了不少養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)和社會(huì)組織[1]。

但政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)也存在一些問(wèn)題：在購(gòu)買(mǎi)層面，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理欠規(guī)范，受惠群體偏小，監(jiān)督評(píng)估機(jī)制待完善；在供給層面，養(yǎng)老服務(wù)組織匱乏，服務(wù)專(zhuān)業(yè)化程度不高，志愿服務(wù)資源開(kāi)發(fā)不足；在消費(fèi)者層面，政策宣傳不到位，購(gòu)買(mǎi)意愿不足；在管理層面，缺乏相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，亟需標(biāo)準(zhǔn)體系全面布局。

1.2 政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作起步較晚，截至2023年3月，政府采購(gòu)領(lǐng)域（政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為政府采購(gòu)服務(wù)的一部分）相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)共40項(xiàng)，其中：國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)1項(xiàng)，正在制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)2項(xiàng)，團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)11項(xiàng)，地方標(biāo)準(zhǔn)26項(xiàng)；政府采購(gòu)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)33項(xiàng)，政府購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域7項(xiàng)；采購(gòu)前標(biāo)準(zhǔn)12項(xiàng)，采購(gòu)中標(biāo)準(zhǔn)24項(xiàng)，采購(gòu)后標(biāo)準(zhǔn)4項(xiàng)。具體分布情況如圖1所示。

從表1和圖1可以發(fā)現(xiàn)，標(biāo)準(zhǔn)制定也存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：（1）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量不足，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)更是缺失，無(wú)法滿足政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求，與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)發(fā)展不匹配；（2）購(gòu)買(mǎi)服務(wù)各環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)不完整，標(biāo)準(zhǔn)的配套性和系統(tǒng)性不夠；（3）國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重缺少，不利于指導(dǎo)行業(yè)的發(fā)展；（4）各地標(biāo)準(zhǔn)分布不均衡，各地居家養(yǎng)老服務(wù)參差不齊。且現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量水平還有待提升，這些都與高質(zhì)量發(fā)展理念有一定差距，不利于標(biāo)準(zhǔn)化工作的有序推進(jìn)，急需相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系指導(dǎo)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，支撐行業(yè)技術(shù)工作開(kāi)展。

2 標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建

2.1 構(gòu)建原則

2.1.1 需求引領(lǐng)，頂層設(shè)計(jì)

標(biāo)準(zhǔn)體系是標(biāo)準(zhǔn)化工作的藍(lán)圖，為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作指明建設(shè)方向。構(gòu)建體系時(shí)既要體現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，補(bǔ)充完善各領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)缺口，也要考慮行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和任務(wù)需要，針對(duì)各環(huán)節(jié)的應(yīng)用需求，為未來(lái)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)提供指導(dǎo)依據(jù)。體系應(yīng)充分覆蓋政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)全過(guò)程，多層面、多角度體現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)作用，助推政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

2.1.2 全面系統(tǒng)，協(xié)調(diào)統(tǒng)一

標(biāo)準(zhǔn)體系各層次劃分清晰，各子體系之間、各標(biāo)準(zhǔn)之間相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充，避免交叉與重復(fù)，共同構(gòu)成一個(gè)內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)完整、層次清晰、重點(diǎn)突出的有機(jī)整體。

2.1.3 開(kāi)放兼容，動(dòng)態(tài)優(yōu)化

標(biāo)準(zhǔn)體系具有開(kāi)放性和可擴(kuò)充性，為新的標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目預(yù)留空間，為未來(lái)行業(yè)發(fā)展預(yù)留空間。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)體系可根據(jù)行業(yè)的發(fā)展變化，不斷驗(yàn)證、完善、優(yōu)化、提升。

2.1.4 實(shí)用有效，急用先行

標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建要根據(jù)工作的實(shí)際情況，將政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)工作需要的標(biāo)準(zhǔn)按其內(nèi)在聯(lián)系形成科學(xué)的有機(jī)整體，包括現(xiàn)有的、正在制定的、待制定的標(biāo)準(zhǔn)，避免標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)踐脫節(jié)。同時(shí)要具有前瞻性，優(yōu)先制定基礎(chǔ)通用、行業(yè)急需、支撐保障類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)性、實(shí)用性和可操作性。

2.2 體系框架

按照GB/T 13016-2018《標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建原則和要求》，結(jié)合購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)工作實(shí)際，以政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)全過(guò)程為主線，構(gòu)建由基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)子體系、購(gòu)前標(biāo)準(zhǔn)子體系、購(gòu)中標(biāo)準(zhǔn)子體系、購(gòu)后標(biāo)準(zhǔn)子體系4個(gè)子體系構(gòu)成的政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，如圖2所示。

框架為序列型結(jié)構(gòu)，分為4個(gè)一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)子體系，11個(gè)二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)子體系。按照GB/ T 13016-2018《標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建原則和要求》對(duì)層次的要求“從一定范圍的若干同類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)中，提取通用技術(shù)要求形成共性標(biāo)準(zhǔn)，并置于上層”“基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)宜置于較高層次，即擴(kuò)大其適用范圍以利于一定范圍內(nèi)的統(tǒng)一”“根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)適用的領(lǐng)域和范圍，代表標(biāo)準(zhǔn)體系的不同層次” [2]，整個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系的上層是基礎(chǔ)與通用標(biāo)準(zhǔn)，下層是專(zhuān)用（專(zhuān)業(yè)）標(biāo)準(zhǔn)?；A(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)子體系是其他4個(gè)子體系的基礎(chǔ)，位于標(biāo)準(zhǔn)體系的上層，后面3個(gè)子體系并列排列，是專(zhuān)用（專(zhuān)業(yè)）標(biāo)準(zhǔn)，位于下層。

2.3 框架說(shuō)明

（1）基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)子體系

基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作基礎(chǔ)性的、通用的要求進(jìn)行規(guī)范，包括：標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)則，術(shù)語(yǔ)、符號(hào)與標(biāo)識(shí)，信息化等標(biāo)準(zhǔn)。

（2）購(gòu)前標(biāo)準(zhǔn)子體系

該子體系的標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)前所需要的標(biāo)準(zhǔn)，包括預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)、資格審查標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)可包括購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算編制、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)計(jì)劃編制、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)經(jīng)費(fèi)審批等標(biāo)準(zhǔn)。

（3）購(gòu)中標(biāo)準(zhǔn)子體系

該子體系的標(biāo)準(zhǔn)為政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)采購(gòu)過(guò)程需要的標(biāo)準(zhǔn)，包括購(gòu)買(mǎi)工作標(biāo)準(zhǔn)、購(gòu)買(mǎi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和購(gòu)買(mǎi)管理標(biāo)準(zhǔn)。其中，購(gòu)買(mǎi)工作標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了購(gòu)買(mǎi)公告發(fā)布、開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)、中標(biāo)結(jié)果公布等標(biāo)準(zhǔn)；購(gòu)買(mǎi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)技術(shù)要求、文件制作要求和評(píng)審報(bào)告制作要求等；購(gòu)買(mǎi)管理標(biāo)準(zhǔn)包括項(xiàng)目管理、資金使用管理、人力資源管理和突發(fā)應(yīng)急管理等標(biāo)準(zhǔn)。

（4）購(gòu)后標(biāo)準(zhǔn)子體系

該子體系的標(biāo)準(zhǔn)包括服務(wù)項(xiàng)目履約標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估與改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。其中，服務(wù)項(xiàng)目履約標(biāo)準(zhǔn)包括居家養(yǎng)老服務(wù)保障、居家養(yǎng)老服務(wù)提供和居家養(yǎng)老服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)；監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)包括項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)督檢查和資金監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)；評(píng)估與改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)包括滿意度測(cè)評(píng)、績(jī)效評(píng)估、等級(jí)評(píng)定和投訴處理標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)項(xiàng)目履約標(biāo)準(zhǔn)本身就可成為一個(gè)獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)體系，故在居家養(yǎng)老服務(wù)保障、居家養(yǎng)老服務(wù)提供和居家養(yǎng)老服務(wù)管理之下，還可進(jìn)一步細(xì)分，形成第四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)子體系。

3 標(biāo)準(zhǔn)研制重點(diǎn)方向

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)之一是面向重點(diǎn)領(lǐng)域，制修訂一批急需適用的標(biāo)準(zhǔn)。從標(biāo)準(zhǔn)體系中現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，在標(biāo)準(zhǔn)層級(jí)上，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量較少，地方標(biāo)準(zhǔn)占主要地位，標(biāo)準(zhǔn)化工作呈現(xiàn)政策牽頭，從地方到中央、自下而上的特點(diǎn)；在標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容上，國(guó)家到地方，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)主要集中在環(huán)境與衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)通用規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分上，在預(yù)算管理、老年人資格審查、購(gòu)買(mǎi)管理、績(jī)效評(píng)估方面較薄弱，而居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)則城市多、農(nóng)村少。根據(jù)分析梳理政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)研制重點(diǎn)方向（見(jiàn)表1）。按照“急用先行”的原則，建議分階段、分批次逐步推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)研制工作，循序漸進(jìn)，不斷完善政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的健康發(fā)展。

4 標(biāo)準(zhǔn)體系實(shí)施建議

4.1 加強(qiáng)保障，推動(dòng)行業(yè)發(fā)展

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一項(xiàng)多方參與的系統(tǒng)工程，非某一個(gè)部門(mén)、某一個(gè)企業(yè)的力量所能解決，（1）要從政府層面出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化政策，建立標(biāo)準(zhǔn)化保障措施，從頂層推動(dòng)整個(gè)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化工作；（2）要培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)化人才隊(duì)伍，為政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的推進(jìn)奠定人才基礎(chǔ)。

4.2 次第推進(jìn)，完善標(biāo)準(zhǔn)體系

為了更科學(xué)有序地開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，需要分階段、分層次推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化工作。

（1）與時(shí)俱進(jìn)制定新標(biāo)準(zhǔn)，跟蹤行業(yè)發(fā)展，以需求為導(dǎo)向，及時(shí)開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)制定工作。如：制定《居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)第三方評(píng)估規(guī)范》，加強(qiáng)與衛(wèi)健、醫(yī)保、殘聯(lián)等部門(mén)協(xié)同，推動(dòng)評(píng)估結(jié)果全國(guó)范圍內(nèi)互認(rèn)、各部門(mén)按需使用，真正讓廣大老年人省事、省心。

（2）定期復(fù)審現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)體系內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)，定期復(fù)審，更新標(biāo)準(zhǔn)版本，修訂滯后標(biāo)準(zhǔn)，制定缺失標(biāo)準(zhǔn)。

（3）不斷完善標(biāo)準(zhǔn)體系，根據(jù)行業(yè)發(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際應(yīng)用情況，不斷補(bǔ)充、調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)體系，形成標(biāo)準(zhǔn)體系的PDCA循環(huán)，在不斷實(shí)施、持續(xù)改進(jìn)中優(yōu)化提升。

4.3 強(qiáng)化宣貫，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)落地

標(biāo)準(zhǔn)體系和新標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布后要加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，從操作層面給出工作指引，推動(dòng)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施應(yīng)用，如：將標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用在失能老年人護(hù)理補(bǔ)貼發(fā)放、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)差異化運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、政府購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目、老年人照護(hù)服務(wù)計(jì)劃制定等方面，做到精準(zhǔn)服務(wù)、有效保障。同時(shí)做好實(shí)時(shí)考核，幫助行業(yè)從業(yè)人員加深對(duì)標(biāo)準(zhǔn)體系和標(biāo)準(zhǔn)的理解，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施落地，提升服務(wù)質(zhì)量。最后推動(dòng)從業(yè)人員實(shí)質(zhì)參與標(biāo)準(zhǔn)研制，使得標(biāo)準(zhǔn)“來(lái)源于實(shí)際，服務(wù)于實(shí)際”。

4.4 龍頭引領(lǐng)，推廣先進(jìn)模式

要發(fā)揮龍頭企業(yè)示范帶動(dòng)和行業(yè)協(xié)會(huì)引領(lǐng)作用，開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)示范工作，將標(biāo)準(zhǔn)體系的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用于政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)中，發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動(dòng)作用，形成可復(fù)制、可推廣的模式，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

本文結(jié)合政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐，構(gòu)建了政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，但標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是長(zhǎng)期持續(xù)性工作，需要根據(jù)行業(yè)的新形勢(shì)、新要求和新問(wèn)題，不斷優(yōu)化、完善，既要實(shí)施現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)、制定急需標(biāo)準(zhǔn)，也要試點(diǎn)推進(jìn)、示范引領(lǐng)。同時(shí)，為充分發(fā)揮政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系作用，還需加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化人才培養(yǎng)，提升標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)體系落地見(jiàn)效、良性運(yùn)轉(zhuǎn)，從而支撐政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化、持續(xù)化發(fā)展。