基于S-CAD方法的縣域農村宅基地制度改革試點評估

摘要：宅基地制度改革是推動鄉(xiāng)村振興和建設農業(yè)強國的重要抓手和引擎，科學、系統(tǒng)地評估宅基地改革試點成效，對于優(yōu)化完善政策、深入推進改革具有重要意義。以江蘇省昆山市為例，在實地獲取各類宅基地改革資料、多層次開展半結構訪談的基礎上，選擇S-CAD方法評估宅基地改革試點成效，基于政府視角，對宅基地改革政策的受眾、工具、邏輯、因果開展一致性、充要性、依賴性分析。結果表明，昆山市宅基地改革工作邏輯思維清晰，改革舉措和預期目標一致性較強；設計科學合理，每項改革舉措均發(fā)揮支撐作用；匯聚改革合力，并形成各方利益主體共同推動改革的良好局面，取得了預期成效，并形成了宅基地改革的“昆山樣本”。根據評估結果，凝練出宅基地改革中找準改革方向、堅持因地制宜、尊重農戶意愿、強化風險管控、發(fā)揮協同效應等經驗啟示，以期為其他內類地區(qū)開展宅基地改革提供借鑒。

關鍵詞：宅基地；改革；S-CAD；評估；經濟發(fā)達地區(qū)；經驗啟示；昆山

中圖分類號：F321.1文獻標志碼：A

文章編號：1002-1302（2024）11-0273-05

理順農村土地關系，是促進鄉(xiāng)村高質量發(fā)展的重要抓手［1］；盤活農村閑置宅基地，是推動鄉(xiāng)村振興的重要引擎［2］。一方面，許多農村居民進城買房或向集中安置小區(qū)動遷，農村出現較多閑置農房和閑置宅基地［3］；另一方面，發(fā)展農業(yè)產業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、文化康養(yǎng)等新產業(yè)，緊缺配套建設用地，兩者矛盾非常突出。目前，我國城鎮(zhèn)化率突破65%，且仍在不斷推進，農村常住人口逐年減少，但宅基地用地規(guī)模居高不下，土地利用粗放浪費。農村宅基地制度是我國特殊國情下的一項獨有制度設計［4］。近年來，中央農村會議、中央一號文件等重要文件和會議均強調推進農村宅基地改革，并特別突出宅基地“三權分置”、自愿有償退出、有償使用、改革試點、確權登記等工作。社會各界對農村宅基地制度改革關注更加強烈，研究也更深入，思路也更加開放［5-7］。近十幾年以來，我國各地區(qū)從未停止過探索宅基地改革，紛紛選擇多個試點探索宅基地制度改革的有效實現路徑，形成了各具特色的做法和經驗［8］。科學系統(tǒng)地評估宅基地改革試點成效，對于優(yōu)化完善政策、深入推進改革具有重要意義。盡管眾多學者在農村宅基地研究領域取得了豐碩的研究成果，但由于宅基地制度改革是深化農村改革的一個深水區(qū)，因此仍然存在相對涉足較少的研究地帶。如現有研究中較少見到對宅基地改革試點成效開展評估的研究，在一些有限的相關研究中，側重于簡單的宏觀比較或具體的案例分析，僅有個別學者基于科學系統(tǒng)的政策評估工具開展宅基地改革成效評估研究［9-10］，并進行開拓性探索，宅基地改革成效評估相關研究尚需要進一步引向深入。我國幅員遼闊，不同經濟發(fā)展水平地區(qū)的農業(yè)農村發(fā)展情況迥異。在經濟發(fā)達地區(qū)，城鄉(xiāng)建設用地資源更加緊缺，農村人口就業(yè)具有本地化、非農化特征，宅基地的財產屬性逐漸占據主導地位［11］，農民更有意愿盤活閑置宅基地進而獲得資產性收入［12］。如何有效利用經濟發(fā)達地區(qū)的條件優(yōu)勢，破解農村土地資源利用不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等難題，非常值得研究與思考。本研究基于對江蘇省昆山市的調研，引入S-CAD方法作為政策評估工具，開展宅基地改革成效評估研究，凝練改革探索的經驗啟示，旨在為激活鄉(xiāng)村資源要素、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供借鑒。

1 方法選擇與數據來源

1.1 方法選擇

目前主流的政策評估方法分為兩大學派，分別是漸進派和理性派。S-CAD方法最早是由梁鶴年提出的［13］一種政策效果評估方法，該方法吸收上述兩大學派的優(yōu)點，為政策評估工作建立邏輯體系和思維框架，并得到迅速推廣應用［9］。目前，S-CAD方法已被應用于信息管理、土地管理、PPP模式、農村改革等政策評估［10］。因此，本研究選擇S-CAD方法評估宅基地制度改革試點成效。

S-CAD方法站在主導主體的立場，對政策的受眾、工具、邏輯、因果開展一致性、充要性、依賴性分析。第一，農村改革涉及政府部門、村集體、農戶等多方主體利益，每個主體的關注視角和立場存在分歧，因此首先須要確定主導觀點方，即從哪一方的立場出發(fā)進行評估。第二，從主導觀點方的視角提煉開展改革試點工作的立場、目標、策略、預期等政策要素。第三，開展政策實施前的一階段評估，分析其一致性、充要性、依賴性。第四，開展政策實施后的二階段評估，根據改革試點實施后的調研資料分析改革成效。第五，對比改革試點前后的評估結果，總結出改革的經驗啟示。

1.2 研究區(qū)域概況

江蘇省不僅是經濟強省，還是農業(yè)大?。?4］，近年來農村改革工作十分活躍。昆山市位于江蘇省東南部，是我國最富庶的地區(qū)之一，連續(xù)18年經濟總量位于全國百強縣之首，2022年國內生產總值（GDP）突破5 000億元。工業(yè)增加值占GDP的52.2%，已發(fā)展到工業(yè)化中后期階段。一般公共預算收入430億元，位居全省第一。居民人均可支配收入70 269元，位居全省縣級市第二。農村居民人均可支配收入44 583元，位居全省縣級市第二，高出全省平均水平56.5%、全國平均水平121.4%，城鄉(xiāng)居民收入比為1.80 ∶1，是全國城鄉(xiāng)居民收入差距最小、農民收入最高的城市之一。2019年以來，昆山市分別入選國家級和江蘇省宅基地改革試點［15］。與欠發(fā)達地區(qū)相比，昆山市宅基地改革形成的機制、制度、模式、經驗可為經濟發(fā)達地區(qū)土地改革提供參考借鑒，相關做法可先行在我國東部經濟發(fā)達地區(qū)推廣復制，繼而在更大范圍內推廣應用。

1.3 數據來源

筆者所在課題組先后多次前往昆山市調研宅基地改革試驗相關的政策文件、實施方案、工作總結、宣傳報道等資料，對政府部門管理人員、村干部、農戶進行半結構訪談和座談會交流。

2 應用S-CAD方法評估昆山市宅基地改革成效

2.1 提煉政策要素

本研究以昆山市宅基地制度改革試點為評估對象，相關改革試點政策由昆山市自主探索制定實施，因此將主導觀點方設定為昆山市政府。

根據S-CAD方法的邏輯框架，提煉出昆山市宅基地改革的立場、目的、措施、預期結果等政策要素（圖1）。在昆山市政府的主導觀點下，基于保障和維護農民宅基地權益（V1）、加強農村土地資源節(jié)約集約利用（V2）的立場，以實現宅基地“三權分置”（G1、G2、G3）為目標，通過認定宅基地資格權（S1）、構建宅基地使用權流轉體系（S2）、完善宅基地所有權行使機制（S3）、多元化盤活利用（S4）、賦予金融功能（S5）、宅基地退出（S6）、改革利益共享（S7）等措施，旨在為鄉(xiāng)村振興提供新動能（ER1）、形成可推廣復制的改革成果（ER2）。

以昆山市為例，圍繞宅基地改革重點開展7個方面的改革探索。一是探尋保障農戶宅基地資格權的路徑。推進宅基地資格認定標準制定工作，以戶為單位認定宅基地資格權。通過支持農民房屋翻建、規(guī)劃建設農民公寓和集中住宅小區(qū)、貨幣安置補償等多種方式，保障農民住房需求。二是構建宅基地使用權流轉體系。將宅基地使用權流轉方式細分為出租、入股聯營、繼承、互換、轉讓等，確定各類轉讓方式的條件和程序，拓展江蘇省農村產權交易信息服務平臺農村宅基地流轉交易功能，提升宅基地使用權流轉的規(guī)范性和合法性。三是完善宅基地所有權行使機制。將宅基地所有權確權到農村集體經濟組織［16］，由農村集體經濟組織代表集體行使宅基地所有權。由農村集體經濟組織成立宅基地議事會，在村級宅基地管理工作中行使研究討論、調解矛盾等功能。四是探索宅基地盤活利用機制。以推進昆山市錦淀周一體化和“兩湖兩線”跨域示范區(qū)建設為契機，依托閑置宅基地資源和鄉(xiāng)村獨特的自然和人文環(huán)境，發(fā)展“吃、游、住、娛、購、健”功能于一體的鄉(xiāng)村特色綜合體，積極發(fā)展其他新產業(yè)新業(yè)態(tài)。五是拓展宅基地使用權的金融功能。通過對宅基地使用權流轉發(fā)放交易鑒證書，引導金融部門開發(fā)宅基地信貸業(yè)務，拓寬宅基地的融資通道。探索宅基地抵押物處置機制，建立宅基地抵押融資風險補償基金，降低抵押風險。六是摸索宅基地退出的有效路徑。在實行分區(qū)最低定價機制的基礎上，在各方自愿的前提下，農村集體經濟組織依法、有償收儲農民閑置宅基地，相關利益方共同討論商定宅基地退出條件。探索多元化的宅基地退出補償方式，如資金、城市或農村住房、股份、社保、就業(yè)安置等。七是探索宅基地盤活利用的利益聯結機制。探索宅基地有償使用，將宅基地及農房使用權流轉收益分為農房使用權流轉收益和宅基地使用權流轉收益，前者歸農戶所有，后者由集體經濟組織成員共同享有，由村集體經濟組織和農戶共同分配，重點用于宅基地退出、閑置宅基地盤活利用、農村公共設施和公益事業(yè)發(fā)展等。

2.2 一階段評估

2.2.1 一致性分析

在昆山市宅基地改革工作中，各政策要素之間有較強的邏輯關系。通過宅基地資格權認定，有助于保障宅基地農戶資格權，從而保障和維護農民宅基地權益，形成能推廣、可復制的改革成果。通過構建宅基地使用權流轉體系，可以促進放活宅基地使用權，保障和維護農民宅基地權益、加強農村土地資源節(jié)約集約利用，為鄉(xiāng)村振興提供新動能。通過完善宅基地所有權行使機制，強化農民維護宅基地權益的組織保障，進而直接顯化村集體的宅基地所有權，形成改革成果。探索宅基地盤活利用機制，可以促進農村土地的高效利用，放活經營主體的宅基地使用權，為鄉(xiāng)村振興提供土地資源支撐。拓展宅基地使用權的金融功能，有助于維護農民土地權益和土地集約化利用，豐富宅基地使用權的利用方式，推動鄉(xiāng)村振興并形成改革成果。摸索宅基地退出的有效路徑，可以使農民實現宅基地的財產權益，為農村土地高效利用提供契機，農戶宅基地資格權未受到影響、使用權得以放活，與鄉(xiāng)村振興和改革成果有一致性關系。探索宅基地盤活利用的利益聯結機制，是維護農民和村集體宅基地權益的落腳點，是宅基地“三權”（G1、G2、G3）共同作用下的成果，是鄉(xiāng)村振興和改革成果的一致目標。

2.2.2 充要性分析

昆山市宅基地改革過程中選擇各政策要素的理由均是充分必要的，任意刪除其中之一均不能順利實現改革目標。在改革立場方面，保障和維護農民宅基地權益（V1）和加強農村土地節(jié)約集約利用（V2）是宅基地改革的基本出發(fā)點，是昆山市政府作為政策主導方行使管理職責的落腳點，宅基地改革涉及多方主體利益，V1主要考慮作為宅基地資格權方農民的立場，V2則兼顧作為宅基地所有權方（村集體）、使用權方（經營者）、管理者（政府）的立場。在改革目的方面，宅基地“三權分置”是國家農村“三塊地”改革的另一重大制度創(chuàng)新，落實所有權、保障資格權、放活使用權是宅基地改革探索的頂層政策設計目標，其中G1是宅基地制度的基礎和前提，G2是宅基地改革的關鍵點和難點，關乎農戶的切身利益，G3是宅基地改革的突破口和抓手，三者有機聯系、缺一不可。在改革舉措方面，S1～S7是為了實現改革目標的細化手段，每項改革舉措均具有精準和具體的改革目標指向，對實現改革目標有不可或缺的支撐作用，以宅基地退出為例，如果不采取改革措施，就會導致一部分宅基地仍然延續(xù)無序、閑置狀態(tài)，農村土地得不到節(jié)約集約利用，農民宅基地財產權益無法實現，進而無法促進鄉(xiāng)村振興并取得改革成果。在預期結果方面，ER1體現了宅基地改革的現實作用，可以提供鄉(xiāng)村發(fā)展動能、推動鄉(xiāng)村振興；ER2體現了宅基地改革的示范作用，可以形成制度性成果，更大范圍地推廣應用。

2.2.3 依賴性分析

宅基地改革工作依賴于政府部門、村集體、農戶、社會資本等各方利益群體的共同推動。其中，上級政府部門是昆山市宅基地改革的監(jiān)督管理方和政策指導方，近年來中央一號文件和江蘇省委一號文件均多次鼓勵推動宅基地改革探索，昆山市相關改革在未突破宅基地管理“底線”和“紅線”的情況下，得到了上級政府部門的支持和肯定。昆山市政府是此項改革的主導方，昆山市具有很好的經濟社會發(fā)展基礎，迫切期望通過宅基地改革盤活農村閑置土地，進而推動城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興。農戶、村集體分別作為宅基地的資格權方和所有權方，通過宅基地改革獲得宅基地盤活利用的自主經營收益、入股分紅收益、集體經濟發(fā)展紅利、村莊美化提升等利益，具有支持宅基地改革的內在驅動力。社會資本被引入成為盤活閑置宅基地的使用權方，將資本、建設、經營、人才等優(yōu)勢與宅基地改革相融合，獲得宅基地的經營收益，是推動宅基地改革的外部力量。各級政府部門、村集體、農戶、社會資本等多方主體形成利益共同體，合力推動宅基地改革探索。

2.3 二階段評估

2.3.1 激活了沉睡資源

改革試驗以來，昆山市盤活利用閑置宅基地和農房1 300余宗，其中第三方開發(fā)民宿、農家樂等經營利用260余宗，2022年以來退出宅基地645宗，并通過置換商品房或給予貨幣補償等方式保障了退出農民的居住權益。探索完成了全國首筆“區(qū)塊鏈+閑置住宅”交易，并試點開展宅基地互換、宅基地轉讓，進一步放活了宅基地權能，釋放了宅基地財產紅利。積極盤活鄉(xiāng)村閑置宅基地，涌現出金華村菁華民宿、祁浜村“年代秀”、淀山湖鎮(zhèn)“拾柒·隱”等一批精品民宿，打造出周莊鎮(zhèn)和尚明甸村鄉(xiāng)村特色綜合體。通過宅基地制度改革，使農村閑置宅基地及農房活起來、流起來、順起來，鄉(xiāng)村資源變資產、資產變資金有了穩(wěn)定的通道。

2.3.2 實現了利益共享

農村集體經濟組織作為此項改革的重要利益方，按一定標準收取宅基地管理費用，由集體經濟組織成員共同享有宅基地增值收益。按照“取之于民，用之于民”的原則，收取的費用重點用于宅基地退出、閑置宅基地盤活利用、農村公共設施和公益事業(yè)發(fā)展等，進而保障農戶利益。

2.3.3 創(chuàng)新了盤活模式

依托各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的實際情況，探索不同路徑的宅基地盤活模式，形成了農宅合作社、村集體主導開發(fā)、村企合作聯建、以房解困、鄉(xiāng)村特色綜合體等一批宅基地盤活利用模式，為全面盤活利用農村閑置宅基地資源打好樣板。

2.3.4 構建了制度體系

構建宅基地改革“1+9+X”的政策體系。強化對改革各項環(huán)節(jié)的指導，并保障各項改革工作規(guī)范推進，進而有效實現改革在基層的可操作、可推廣、可持續(xù)。

2.3.5 形成了“昆山樣本”

昆山市在多個村開展閑置宅基地盤活利用試點并取得經驗的基礎上，在全市層面上開展改革成果推廣應用工作，產生一批典型模式、典型經驗和特色亮點，形成閑置宅基地和農房盤活利用的“昆山樣本”，并成功入選2022年全國農村宅基地改革與管理優(yōu)秀典型案例。

2.4 評估結論

本研究利用S-CAD方法對昆山市宅基地改革試點進行評估，發(fā)現昆山市宅基地改革試點工作邏輯思維清晰，改革舉措和預期目標任務具有較強的一致性；設計科學合理，每項改革舉措都能發(fā)揮不可或缺的支撐作用；匯聚改革合力，形成了上級政府部門、昆山市政府、村集體、農戶等各方利益主體共同驅動改革的良好局面；取得預期成效，激活了閑置宅基地“沉睡資源”，并形成宅基地改革的“昆山樣本”。

然而，囿于國家對于宅基地管理的法律法規(guī)限制，因設置了極為嚴格的“底線”和“紅線”，昆山市宅基地改革在一定程度上是在法律法規(guī)框架下推進的相對保守型改革，想要取得更具突破性的改革成果，還需要取得上級政府部門的進一步改革授權。

3 昆山市宅基地改革的經驗啟示

3.1 找準改革方向

解決宅基地閑置問題的根本途徑和最終方向是宅基地流轉的市場化、自由化，但囿于我國的特殊國情和激進改革蘊藏的風險，仍應采取分階段、分層次、分區(qū)域的方式推進改革。在經濟發(fā)達地區(qū)，現階段農村宅基地治理體系改革和創(chuàng)新的重點和突破口包括4點：一是探索放活農戶宅基地使用權，使閑置宅基地得到有效盤活利用，同時保障農戶資格權；二是宅基地有償退出，使宅基地合理開發(fā)配置；三是宅基地有償使用，使宅基地供給與需求更加合理匹配；四是宅基地權能拓展，適度打破宅基地管理的封閉性。

3.2 堅持因地制宜

在宅基地改革工作中，不能拘泥于統(tǒng)一形式，要因地制宜、立足優(yōu)勢，探索出多元化的宅基地及農房盤活路徑。例如，在尚明甸村的宅基地盤活案例中，該村依托豐富的閑置集體建設用地資源和優(yōu)越的交通區(qū)位條件，借助昆山市打造國家科創(chuàng)中心的契機，引入高端企業(yè)下鄉(xiāng)發(fā)展科創(chuàng)經濟，繼而盤活更多的閑置宅基地和農房發(fā)展科創(chuàng)產業(yè)配套業(yè)態(tài)，打造鄉(xiāng)村特色綜合體，走出一條“鄉(xiāng)村+科創(chuàng)”“創(chuàng)業(yè)+生活”的鄉(xiāng)村振興新路徑。再如在紅星村案例中，該村緊鄰上海市，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，具有開發(fā)樂營國際營地、紅星黃桃基地等農文旅項目的基礎，因此選擇利用閑置宅基地發(fā)展“拾柒·隱”精品民宿，契合經濟發(fā)達地區(qū)輕奢度假的消費理念，進而推進農文旅融合發(fā)展。

3.3 尊重農戶意愿

宅基地改革中的資格權實現、盤活利用方式、產業(yè)選擇、收益分配等環(huán)節(jié)，都與農戶的切身利益息息相關，因此改革涉及利益調整問題，必然會面臨巨大的阻力。妥善解決好這些問題的辦法就是將問題交給農戶，讓農戶在政策框架內協商解決。昆山市在宅基地改革過程中，注重樹立農戶在宅基地管理過程中的主體意識，建立政府監(jiān)管和村民自治相結合的宅基地管理體系，賦予農村集體經濟組織充分行使宅基地所有權的運行機制，將宅基地管理納入村規(guī)民約，實現農村宅基地管理與農戶普遍利益相協調，激發(fā)農戶參與改革的內生動力。

3.4 強化風險管控

農戶因失去宅基地的風險而對宅基地改革有所顧慮，但因循守舊則會使宅基地閑置浪費等問題持續(xù)深化，因此風險防控與深化改革需要協同推進。昆山市宅基地改革主要采取以下風險防控措施：一是建立全市農村宅基地改革和管理聯席會議制度，明確重大政策需經過“三征詢三審議”流程，經全面討論后方可出臺；二是邀請第三方對宅基地資格認定等具有重大社會影響的政策開展社會穩(wěn)定風險評估，梳理政策風險點，減少可能引發(fā)的社會矛盾；三是化解歷史遺留問題，妥善處理好宅基地信訪工作，積極做好政策解釋，解決宅基地管理中存在的難點問題。

3.5 發(fā)揮協同效應

宅基地改革政策性強、涉及面廣，必須運用系統(tǒng)工程思維、整合各方資源，突破既有的體制機制障礙。昆山市在制定宅基地改革政策時“瞻前顧后”，做到了“三個結合”，形成政策集成效應，從而確保改革順利推進。一是與人居環(huán)境整治、宜居鄉(xiāng)村建設相結合，實現農業(yè)農村農戶全面發(fā)展。二是與打造昆山市兩岸產業(yè)合作示范區(qū)相結合，創(chuàng)造便利條件，支持鼓勵臺灣地區(qū)投資者參與農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。三是與長三角地區(qū)一體化戰(zhàn)略相結合，發(fā)揮臨滬區(qū)位優(yōu)勢，對接服務上海市，打造優(yōu)質農旅結合項目，全面激發(fā)宅基地改革的整體效應。

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