國家公園和諧社區(qū)建設(shè)路徑

DOI： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2024.07.005

自黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制以來，我國國家公園建設(shè)發(fā)展穩(wěn)步推進、成效顯著。通過組織試點、總結(jié)經(jīng)驗、加強頂層設(shè)計、整合優(yōu)化和制定相關(guān)標準，到目前為止，基本上形成了符合中國國情的國家公園體制機制，初步構(gòu)建了以國家公園為主體的自然保護地體系。我國國家公園建設(shè)具有起點高、后發(fā)優(yōu)勢明顯、建設(shè)規(guī)模和難度大等特點，大量社區(qū)廣泛分布在國家公園內(nèi)部及周邊，社區(qū)人地關(guān)系成為其治理過程中不可回避的問題之一。從國家公園的建設(shè)需要看，當前研究從不同角度探討的社區(qū)治理、社區(qū)參與、社區(qū)發(fā)展、和諧社區(qū)、社區(qū)協(xié)調(diào)、共建共享等措施或途徑都是國家公園建設(shè)目標中不可或缺的重要組成部分；而從國家公園社區(qū)發(fā)展的自身需要看，在新型保護政策下，其發(fā)展面臨著轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，需要從整體性的視角出發(fā)，在兼顧生態(tài)保護的同時重視對社區(qū)自身價值和作用的完整認知2。為此，需要遵循和諧發(fā)展理念，以建設(shè)國家公園和諧社區(qū)為目標，從社區(qū)共建入手，探索社區(qū)治理和社區(qū)參與的協(xié)調(diào)機制，在完善生態(tài)保護補償制度的基礎(chǔ)上，尋求國家公園社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效路徑，最終為國家公園的健康發(fā)展服務(wù)。在當前形勢下，如何實現(xiàn)社區(qū)與國家公園的協(xié)調(diào)發(fā)展是中國國家公園發(fā)展建設(shè)的重點和難點。

一、國家公園社區(qū)的基本特征

國家公園社區(qū)是指受國家公園發(fā)展建設(shè)所涉及或影響的社區(qū)，包括內(nèi)部社區(qū)、入口社區(qū)以及周邊相關(guān)社區(qū)，分為自然村落、行政村、建制鎮(zhèn)等，地域范圍廣闊，與國家公園構(gòu)成緊密關(guān)聯(lián)的動態(tài)發(fā)展關(guān)系。國家公園社區(qū)具有如下基本特征。1）具有一定的地域性。依托國家公園這一特定生態(tài)空間，無論是在文化積淀、地方性知識傳承和表達還是國家公園品牌塑造等方面，國家公園社區(qū)都扮演著重要角色，具有很強的地域性。2）社區(qū)生計具有很強的依賴性。國家公園社區(qū)居民多數(shù)還延續(xù)著傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，生計來源與土地利用密切關(guān)聯(lián)，對當?shù)刭Y源和原有社區(qū)各種產(chǎn)業(yè)有很強的依賴性。3）社區(qū)背景具有復(fù)雜性。國家公園社區(qū)背景復(fù)雜，表現(xiàn)在人口基數(shù)大、土地權(quán)屬復(fù)雜、原有社區(qū)產(chǎn)業(yè)類型單一以及保護地整合優(yōu)化后遺留問題多等特點。4）國家公園社區(qū)是利益相關(guān)者中地位顯著的核心主體。國家公園管理機構(gòu)、國家公園社區(qū)、地方政府、特許經(jīng)營者、訪客群體以及非政府組織等構(gòu)成了國家公園利益相關(guān)者體系，社區(qū)是實現(xiàn)多元利益相關(guān)者緊密協(xié)作的核心主體。5）國家公園社區(qū)發(fā)展具有一定的韌性特征。國家公園社區(qū)是一個復(fù)雜的社會-生態(tài)系統(tǒng)，會對國家公園建設(shè)帶來的外在擾動產(chǎn)生一系列的應(yīng)激反應(yīng)，從而恢復(fù)或改變原有的社會-生態(tài)系統(tǒng)，做出動態(tài)、綜合的自適應(yīng)調(diào)整。因此，韌性機制的形成是國家公園社區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件1。

二、國家公園社區(qū)發(fā)展面臨的主要問題

國家公園社區(qū)屬于國家公園治理主體的核心構(gòu)成者，其存在價值不容忽視。實踐過程中，國家公園社區(qū)發(fā)展還面臨著以下3個主要問題。1）國家公園治理過程中社區(qū)居民參與程度不高。由于相應(yīng)的法律法規(guī)和行政管理體系等保障機制有待健全和完善，加之對參與治理能力的培育不足，因而社區(qū)居民參與國家公園治理的成效尚未得到顯著體現(xiàn)。客觀原因是國家公園社區(qū)與國家公園在行政上分屬不同的管理體系，涉及國家公園建設(shè)的相關(guān)事宜需要在兩個不同管理體系之間協(xié)商加以解決。雖然最終管理目標一致，但在具體管理環(huán)節(jié)上兩者之間仍存在差異，因而有時在管理細節(jié)上產(chǎn)生些許摩擦甚至相互掣肘也屬正常2。2）國家公園社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨嚴格的生態(tài)管控措施限制。由于國家公園社區(qū)在地理空間上與國家公園密切關(guān)聯(lián)，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然會受到相關(guān)法律法規(guī)的制約。國家公園建設(shè)的總體目標是堅持生態(tài)保護第一，社區(qū)居民可能會因為國家公園的建設(shè)需要部分喪失自然資源的使用機會和權(quán)利，其中造成的損失除了接受相應(yīng)的生態(tài)保護補償之外，還需要通過其他途徑尋求替代生計，為順應(yīng)國家公園管理要求，其傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式也可能會發(fā)生改變。3）國家公園社區(qū)發(fā)展機會存在不均等。如前所述，國家公園社區(qū)分為內(nèi)部社區(qū)、入口社區(qū)和周邊相關(guān)社區(qū)，由于空間區(qū)位和重要性有著很大不同，因此各個社區(qū)的發(fā)展方向也存在著較大的差異。比如位于核心保護區(qū)的內(nèi)部社區(qū)，就需要采取園區(qū)外安置的調(diào)控方式，在加大生態(tài)保護補償力度的同時，有序引導(dǎo)社區(qū)和產(chǎn)業(yè)遷出園區(qū)；處于一般控制區(qū)的內(nèi)部社區(qū)則與其形成鮮明對照，社區(qū)居民可在不違背國家公園管控要求的前提下從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或開展游憩利用活動。

三、建立國家公園體制對社區(qū)發(fā)展的影響

國家公園體制的建立對社區(qū)發(fā)展的影響是一把雙刃劍，既有促成正面推進的利好，也有限制其發(fā)展的弊端，主要包括以下3個方面。第一，經(jīng)濟影響。就有益方面而言，國家公園的設(shè)立可以帶動社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。國家公園的設(shè)立為社區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展提供了良好的生態(tài)環(huán)境保障，在一定的政策和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)下，部分社區(qū)的經(jīng)濟來源會向生態(tài)產(chǎn)業(yè)方向轉(zhuǎn)移，使相關(guān)社區(qū)在經(jīng)濟上受益。例如，青海省玉樹藏族自治州雜多縣昂賽鄉(xiāng)是三江源國家公園內(nèi)首個在生態(tài)旅游特許經(jīng)營活動的開展中受益的地區(qū)，當?shù)啬翍敉ㄟ^參與雪豹尋蹤、徒步、漂流等特許經(jīng)營增加了收入來源，提高了自身的生活水平3。就負面影響而言，國家公園的設(shè)立往往會對社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行嚴格限制。國家公園設(shè)立前，種植業(yè)、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、采礦業(yè)、伐木業(yè)、水電風電等傳統(tǒng)第一和第二產(chǎn)業(yè)往往是當?shù)厣鐓^(qū)居民的主要經(jīng)濟來源；國家公園設(shè)立后，會對區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)活動進行嚴格調(diào)控，社區(qū)居民的生計來源也會因此受到不同程度的影響。第二，生態(tài)影響。國家公園對于生態(tài)保護的嚴格管控能夠使社區(qū)居民的生活環(huán)境更加優(yōu)美宜居，但往往又會對林地、草地、耕地以及水域等居民賴以生存的生產(chǎn)性生態(tài)資源的供給進行極大限制，并對社區(qū)的生存及發(fā)展方式造成直接影響。為此，社區(qū)需要尋求其他途徑，由高度依賴自然資源的現(xiàn)狀過渡到適應(yīng)新的生計模式。此外，國家公園的設(shè)立還會對社區(qū)空間開發(fā)規(guī)模和強度實施嚴格控制，例如，土地管控政策導(dǎo)致社區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間不足、建設(shè)用地緊張、服務(wù)設(shè)施滯后、耕地資源稀缺等問題，具體表現(xiàn)在社區(qū)民房和農(nóng)牧產(chǎn)品加工場地難以擴建、集體土地和自留地用途皆受限、農(nóng)牧業(yè)條件不便、醫(yī)療保障不完善等方面。除了對生態(tài)資源供給和空間開發(fā)的限制以外，國家公園帶來的生態(tài)管控政策還會在一定程度上導(dǎo)致受保護的野生動物干擾社區(qū)居民的正常生活，且社區(qū)距離核心保護區(qū)越近，人與野生動物的沖突相對越明顯。例如，在武夷山國家公園，社區(qū)居民進行茶葉、水稻等作物種植時面臨著較為嚴重的野豬拱田、猴子毀壞毛竹等危害。第三，社會影響。由于國家公園通常設(shè)立于人為干擾較少、生態(tài)過程完整性更高的地方，加之其不便的交通條件，當?shù)厣鐓^(qū)往往表現(xiàn)出明顯的“共同體”特征，能夠更好地保留和傳承傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的運作模式。但在新形勢下，國家公園社區(qū)運行的邏輯很大程度上開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，即在保護和發(fā)展政策的影響下，由于微觀個體更追求經(jīng)濟理性，社區(qū)特征逐漸呈現(xiàn)出由集體運作邏輯到家庭乃至個體邏輯的轉(zhuǎn)變。

四、理想的國家公園社區(qū)發(fā)展模式——和諧社區(qū)建設(shè)

理想的國家公園社區(qū)發(fā)展模式就是和諧社區(qū)建設(shè)。和諧社區(qū)的內(nèi)涵主要體現(xiàn)為社區(qū)與國家公園的關(guān)系和諧順暢，即二者做到互為條件、相互依存、協(xié)同發(fā)展，社區(qū)和諧的景象便可能由此產(chǎn)生。其和諧性主要體現(xiàn)在以下3種關(guān)系上。1）互為條件的關(guān)系。國家公園社區(qū)與國家公園的功能、定位以及發(fā)展訴求不同，在空間分配、資源獲取和利用方式等方面不可避免會產(chǎn)生一定程度的沖突。國家公園需堅持生態(tài)保護第一、國家代表性和全民公益性的理念，因而在開展生態(tài)體驗和自然教育等活動時，會受到生態(tài)保護政策的嚴格要求，適宜承載訪客體驗活動的區(qū)域有限。因此，當國家公園范圍內(nèi)無法提供足夠的設(shè)施和服務(wù)時，需要國家公園入口或周邊社區(qū)協(xié)助提供一部分的服務(wù)資源或場所，緩解國家公園內(nèi)的接待壓力。反觀位于國家公園臨近區(qū)域的鄉(xiāng)村社區(qū)，如果自然資源豐富、文化底蘊深厚、地域特色鮮明，便有條件作為入口社區(qū)或周邊社區(qū)進行重點打造。因此，兩者互為條件，彼此支撐。2）相互依存的關(guān)系1。國家公園社區(qū)與國家公園在地理空間上緊密依靠，社區(qū)居民的生產(chǎn)生活無法與國家公園割裂，會對國家公園的生態(tài)系統(tǒng)、資源環(huán)境等產(chǎn)生影響，而國家公園的生態(tài)保護、文化價值實現(xiàn)也離不開社區(qū)的努力。國家公園設(shè)立后，社區(qū)的生計方式會向游憩服務(wù)業(yè)、特色文化產(chǎn)業(yè)等方向轉(zhuǎn)移，粗放式、低效率的經(jīng)營方式將逐漸退出，兩者相互依存，彼此成就。3）和諧發(fā)展的關(guān)系。追求社區(qū)與國家公園的和諧發(fā)展才是核心目的，能夠?qū)ΡＷo國家公園生態(tài)資源、發(fā)揮國家公園自然教育和生態(tài)體驗等功能，以及推動社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起到關(guān)鍵性作用。對此，應(yīng)當建立起協(xié)調(diào)多方利益相關(guān)者的社區(qū)共管機制，化解矛盾沖突，提高國家公園的保護管理成效，使得兩者相互合作，協(xié)同發(fā)展。

五、基于社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國家公園和諧社區(qū)建設(shè)路徑

為營造良好的社區(qū)關(guān)系，必須優(yōu)先發(fā)展社區(qū)產(chǎn)業(yè)，以激發(fā)國家公園和諧社區(qū)建設(shè)的內(nèi)生動力，為此需探索國家公園社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制。

首先，明確社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)主體。當?shù)卣谝龑?dǎo)社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中應(yīng)當占據(jù)主導(dǎo)地位，但政府作為單一主體進行產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)無法適應(yīng)國家公園社區(qū)日益發(fā)展的現(xiàn)實情況，而由政府組織建立多元引導(dǎo)主體可以在更多維度上促成社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，達到引導(dǎo)、教育、組織社區(qū)適應(yīng)新的產(chǎn)業(yè)運作模式的目的。一些已有的社區(qū)內(nèi)部組織（如村委會）應(yīng)當起到帶頭引領(lǐng)作用，組織起面向公眾的橋梁平臺，提供協(xié)商交流、合作共享的渠道；政府還可引導(dǎo)社區(qū)居民成立產(chǎn)業(yè)協(xié)會、合作社，開展產(chǎn)業(yè)促進活動；社區(qū)精英及人才需充分發(fā)揮帶頭作用，利用自身的技能閱歷及影響力，起到引領(lǐng)、指導(dǎo)和調(diào)節(jié)等作用，為社區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作出積極貢獻；對于外部機構(gòu)來說，同樣可以發(fā)揮協(xié)助作用，例如，專門的審核機構(gòu)應(yīng)負責引導(dǎo)社區(qū)與外部企業(yè)進行合作洽談、合同簽訂等工作，高校、科研院所等專業(yè)組織則能夠給予社區(qū)技術(shù)知識上的指導(dǎo)；還可以鼓勵、培育本土非政府組織參與社區(qū)公共事務(wù)，在國家公園管理局審批通過的情況下帶領(lǐng)社區(qū)居民開展符合國家公園發(fā)展目標的項目；在國際層面，為了探索社區(qū)生計方式的更多可能性，可考慮與國際非政府組織建立聯(lián)系和合作關(guān)系，實現(xiàn)更大范圍的公眾參與社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之中。

其次，發(fā)展合適的國家公園社區(qū)產(chǎn)業(yè)。1）發(fā)展生態(tài)農(nóng)、林、牧業(yè)。組織高校、科研院所等的研究人員從事農(nóng)、林、牧業(yè)的相關(guān)研究，探索研發(fā)產(chǎn)量更高、質(zhì)量更好的產(chǎn)品，并通過課程培訓(xùn)教育、政府收購農(nóng)副產(chǎn)品、股權(quán)分紅等途徑為居民正確參與生態(tài)農(nóng)、林、牧產(chǎn)業(yè)提供支持。2）開展生態(tài)體驗和自然教育。自然、人文條件適宜的國家公園社區(qū)應(yīng)根據(jù)自身情況開展具有差異性的生態(tài)體驗活動，融入當?shù)靥厣Y源，提供科考、探險、觀景、運動等類別的服務(wù)項目，提高國家公園社區(qū)的接待服務(wù)水平。政府還應(yīng)當推動企業(yè)、非政府組織等多方利益相關(guān)者共同參與到生態(tài)體驗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展當中，增加資金來源渠道，提高接待設(shè)施條件和服務(wù)水平。3）培育地方文化產(chǎn)業(yè)。國家公園社區(qū)可基于自身地域文化特色打造“民俗文化+手工藝品+地方美食+生態(tài)旅游”的產(chǎn)業(yè)模式，并引進文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)人才幫助地方文化的挖掘、修復(fù)和展示，配合建設(shè)文化體驗館等產(chǎn)業(yè)設(shè)施，引導(dǎo)社區(qū)開發(fā)具有當?shù)仫L貌的文化體驗項目和研學(xué)旅游產(chǎn)品。4）提供生態(tài)管護崗位?？茖W(xué)設(shè)立管護員（野外巡護、森林撫育）、講解員（自然解說）等公益崗位，讓社區(qū)居民可直接從事與公園相關(guān)的生態(tài)保護、監(jiān)測及宣傳等工作，培養(yǎng)其生態(tài)管護意識和環(huán)境保護技能。

（第一作者系該院教授、研究中心主任，第二作者系該院博士研究生，第三作者系該院碩士研究生；收稿日期：2024-05-05）