核心保護(hù)區(qū)適度分類開展自然旅游的學(xué)理與法理

DOI： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2024.07.003

國家公園，顧名思義就是面向全體國民（及海外訪客）的公共園區(qū)。作為公共物業(yè)，如果有某個(gè)部門宣布其中核心保護(hù)區(qū)“原則上禁止人為活動(dòng)”，是不是欠考慮？這種規(guī)定符合科學(xué)原理嗎？符合中國歷史文化傳統(tǒng)嗎？會(huì)得到保護(hù)地當(dāng)?shù)卣彤?dāng)?shù)鼐用竦闹С謫?？出現(xiàn)違反這一規(guī)定的“不法”行為會(huì)得到有效的依“法”處置嗎？

比如，“自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)”，就是有關(guān)部門提出的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》中的要求。國家林業(yè)和草原局發(fā)布的《國家公園管理暫行辦法》第十七條也規(guī)定：“國家公園核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)”。這些規(guī)定沒有注意到被保護(hù)對象之間存在的自然地理、生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)形態(tài)的區(qū)域差異、季節(jié)差異，也沒有關(guān)注使用方式、環(huán)境容量和管理措施的因地制宜的細(xì)節(jié)，一刀切關(guān)起門來便于免責(zé)，方便了一家，困擾了大家。根據(jù)“兩山”理論和習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明的主張，生態(tài)保護(hù)與生態(tài)旅游相得益彰；在資源保護(hù)的前提下，適度分類發(fā)展自然旅游，為國民福祉提供空間，保護(hù)、利用和社區(qū)收益三大目標(biāo)全面平衡。換言之，自然保護(hù)地除了肩負(fù)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護(hù)功能外，因其獨(dú)特的自然環(huán)境特征和資源基礎(chǔ)，同時(shí)也肩負(fù)著為國民提供生態(tài)教育、自然游憩與旅游療愈的非物質(zhì)生態(tài)服務(wù)重任。因此，絕非簡單宣布“禁止人為活動(dòng)”就能實(shí)現(xiàn)“兩山”理論與三大目標(biāo)的要求。

一、核心保護(hù)區(qū)適度分類開展自然旅游的學(xué)理

從地理學(xué)原理出發(fā)，保護(hù)地的邊界劃定及其后續(xù)管理需要充分認(rèn)識和深刻理解區(qū)域差異性及季節(jié)差異性。地理科學(xué)認(rèn)為，生態(tài)系統(tǒng)的類型與它對人類活動(dòng)的耐受度有關(guān)，不同區(qū)域存在巨大差異，這也是為什么很多國家采取一園一法（為每一個(gè)國家公園單獨(dú)立法）的基本原因[1]。我國自然保護(hù)地的種類有十多種，且數(shù)量龐大。這些保護(hù)地存在不同季節(jié)野生動(dòng)物對人類活動(dòng)的敏感程度、不同的自然地理?xiàng)l件、不同生態(tài)足跡的人類行為。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定和治理，需要制定不同的方案。

邊界識別與劃定不是單一的自然科學(xué)問題，也是個(gè)多目標(biāo)管理問題。如果僅從單一學(xué)科，僅憑單一目標(biāo)去理解、制定和實(shí)施生態(tài)管理，難以達(dá)到多利益主體的目標(biāo)一致，且制策之后難以實(shí)施。也就是說，劃定保護(hù)邊界、實(shí)施動(dòng)態(tài)紅線管理，絕不是一個(gè)簡單的科學(xué)問題，更不是一個(gè)獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)就能控制的問題，是權(quán)衡多方價(jià)值觀和利益鏈之后，基于科學(xué)原理尋求達(dá)到的一種動(dòng)態(tài)平衡。針對長期形成的中國國情，絕大多數(shù)自然保護(hù)地內(nèi)居住的大量居民、自然保護(hù)與資源利用勢將長期共存1。從生態(tài)學(xué)角度來說，自然保護(hù)區(qū)和國家公園本身就是一個(gè)動(dòng)態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)，人是其中一個(gè)重要組成部分。移走保護(hù)區(qū)居民或完全禁止游客進(jìn)入的做法，既不符合生態(tài)學(xué)原理，也不利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)。著名生態(tài)學(xué)家埃德華·威爾遜（E.O. Wilson）指出，“人類在生態(tài)系統(tǒng)中的作用是多樣且復(fù)雜的，與自然環(huán)境的互動(dòng)不可忽視”2。例如，北美黃石國家公園（Yellowstone National Park）的管理經(jīng)驗(yàn)表明，人類的適當(dāng)參與和活動(dòng)對保護(hù)區(qū)的生態(tài)平衡有積極影響。在黃石，游客的適度進(jìn)入不僅增加了公眾對生態(tài)保護(hù)的意識，還通過旅游收入支持了生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目。同樣，非洲的馬賽馬拉國家保護(hù)區(qū)（Maasai Mara National Reserve）通過與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)合作，實(shí)現(xiàn)了野生動(dòng)物保護(hù)和社區(qū)發(fā)展的雙贏局面。中國秦嶺深處的國家一級保護(hù)動(dòng)物朱鹮和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民水稻耕作共存，形成的生態(tài)系統(tǒng)也是中國人與自然和諧共生的生態(tài)智慧體現(xiàn)。中國是一個(gè)“舊大陸”國家，千萬年來人類已經(jīng)遍布幾乎所有可以居住的地域，并長期持有“天人合一”的人地關(guān)系價(jià)值體系。這些案例表明，將居民移走或完全禁止游客進(jìn)入的政策，忽視了人類在生態(tài)系統(tǒng)中的重要作用，是一種片面的、缺乏科學(xué)依據(jù)的管理方式。有效的生態(tài)保護(hù)應(yīng)綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡和人類活動(dòng)的合理性，采取多目標(biāo)管理的策略，確保生態(tài)系統(tǒng)的健康與可持續(xù)性。

無論從哪一個(gè)學(xué)科的學(xué)理看，把自然保護(hù)區(qū)和國家公園的核心保護(hù)區(qū)一刀切地視為不讓人類進(jìn)入的區(qū)域，都是不科學(xué)、沒必要和不可行的政策選擇。地理學(xué)和生態(tài)學(xué)理論均強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡與人類活動(dòng)的相互作用。例如，景觀生態(tài)學(xué)家理查德·福爾曼（Richard T. T. Forman）提出，生態(tài)系統(tǒng)的健康和穩(wěn)定性依賴多樣化的土地利用和人類活動(dòng)的協(xié)調(diào)1。此外，國際經(jīng)驗(yàn)如加拿大班夫國家公園（Banff National Park）和澳大利亞的大堡礁海洋公園（Great Barrier Reef Marine Park）都表明，通過科學(xué)管理和公眾參與，可以在保護(hù)自然資源的同時(shí)促進(jìn)生態(tài)旅游和社區(qū)發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，建議采取以下策略。1）實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)特征的分區(qū)管理：科學(xué)劃定生態(tài)紅線，生態(tài)紅線并不應(yīng)該是一條靜態(tài)的物理空間劃線，應(yīng)該是生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)管控的基線，核心保護(hù)區(qū)通過動(dòng)態(tài)生態(tài)紅線劃定，適度允許開展自然旅游，以確保生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和多樣性。2）增強(qiáng)公眾對生態(tài)保護(hù)的意識：通過環(huán)境教育和社區(qū)參與，提高公眾對生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)重要性的認(rèn)識，并鼓勵(lì)他們參與保護(hù)區(qū)的管理和維護(hù)。這樣不僅能增強(qiáng)保護(hù)效果，還能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧。3）建立嚴(yán)格的游客容量控制和生態(tài)監(jiān)測機(jī)制：借鑒“生態(tài)系統(tǒng)可接受的改變極限”（limit of acceptable change，LAC）理論，綜合考慮自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素，制定游客容量和活動(dòng)限制①。通過持續(xù)監(jiān)測生態(tài)系統(tǒng)狀態(tài)和游客活動(dòng)，及時(shí)調(diào)整管理措施，確保人類活動(dòng)不超過生態(tài)系統(tǒng)的承載能力，而非禁止游客進(jìn)入。這些策略不僅有助于維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，也能促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。

二、核心保護(hù)區(qū)適度分類開展自然旅游的法理

劃定生態(tài)保護(hù)紅線是一項(xiàng)法定要求，也是各地各行業(yè)都要遵循的可持續(xù)發(fā)展路徑，這是討論該議題的基本立足點(diǎn)。從法理上來說，一刀切式的生態(tài)環(huán)保行動(dòng)存在極大隱患。近期，一些部門和地方在開展環(huán)境保護(hù)和土地督查時(shí)，不講科學(xué)依據(jù)，決策草率粗暴，懲罰力度過猛，究其原因是規(guī)避管理責(zé)任的心理作祟。實(shí)際上，所謂禁止開發(fā)區(qū)是指在生態(tài)敏感區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)，而非禁止自然游憩和生態(tài)旅游這方面的使用，一刀切地將旅游設(shè)施粗暴地關(guān)停拆除，形象地說就是“把孩子和洗腳水一塊兒倒掉”，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定都有一定的不利影響。特別是在新冠疫情發(fā)生以來，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)走低，經(jīng)濟(jì)增長乏力，居民消費(fèi)信心不足，失業(yè)壓力傳遞到社會(huì)各個(gè)階層，任性粗暴地推行一刀切式關(guān)停旅游業(yè)，其負(fù)面影響及嚴(yán)重后果不可低估。任何一個(gè)自然保護(hù)區(qū)和國家公園，在空間上都不是勻質(zhì)的，其科學(xué)價(jià)值、美學(xué)價(jià)值、生態(tài)敏感性、經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值等都會(huì)表現(xiàn)出各自的區(qū)劃特點(diǎn)；一刀切式的區(qū)劃理論和武斷治理模式都難以獲得廣泛理解和真正的執(zhí)行。

景區(qū)治理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“法不溯及既往”的基本原則。對之前經(jīng)過正常審批程序、合法建設(shè)的項(xiàng)目，特別是那些建設(shè)前就獲得了政府部門規(guī)劃、發(fā)改委立項(xiàng)審批，有些還可能是響應(yīng)國家號召的扶貧項(xiàng)目，不應(yīng)該不分青紅皂白一體拆除，政令前后矛盾會(huì)影響官方公信力。在環(huán)保行動(dòng)中強(qiáng)制拆除原本扶持的項(xiàng)目，也將導(dǎo)致投資主體投資損失和審計(jì)追責(zé)，政府惠民政策難以為繼，波及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定，政府可能面臨行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)。一刀切式環(huán)保行動(dòng)對地方政府、資本市場和部分從業(yè)者造成威壓，消磨生態(tài)產(chǎn)業(yè)熱度和創(chuàng)業(yè)積極性，影響地方依靠生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。對此，要認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明的主張，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造更好條件，科學(xué)界定、正確認(rèn)識“什么是生態(tài)紅線”，合理合法制策施政。

我國擁有涵蓋多種生態(tài)系統(tǒng)類型、自然資源豐富的廣闊的自然保護(hù)區(qū)域和數(shù)量龐大的自然保護(hù)地，為自然旅游的發(fā)展提供了優(yōu)越條件。從立法層面遵循科學(xué)原理，在保護(hù)地內(nèi)設(shè)立動(dòng)態(tài)紅線、理順生態(tài)保護(hù)紅線與自然旅游發(fā)展的關(guān)系，將有助于協(xié)調(diào)自然保護(hù)地保護(hù)與開發(fā)的沖突，實(shí)現(xiàn)國家公園為代表的自然保護(hù)地“生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、改善民生”三效合一的目標(biāo)。只有從立法（法理）和技術(shù)（學(xué)理）兩個(gè)層面系統(tǒng)設(shè)計(jì)政策框架，才能實(shí)現(xiàn)國家公園生態(tài)紅線的科學(xué)劃定及后續(xù)基于紅線的科學(xué)管理。在此之前，首先要根據(jù)不同保護(hù)地的生態(tài)系統(tǒng)特征，以及對生態(tài)系統(tǒng)的連續(xù)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，對國家公園、自然保護(hù)地的核心區(qū)、一般控制區(qū)進(jìn)行因地制宜的科學(xué)劃定（而非直接沿用舊的分區(qū)劃線），對不同區(qū)域可以提供游憩機(jī)會(huì)的類型進(jìn)行確認(rèn)，之后需要對所有類型自然保護(hù)地應(yīng)用LAC思想和工具，設(shè)立不同管控區(qū)域內(nèi)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測指標(biāo)，并進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)測，因地施策，因時(shí)制宜，動(dòng)態(tài)管理，健康發(fā)展。

（第一作者系該院教授，第二作者系該系副教授；收稿日期：2024-05-05）