我國數(shù)字金融的法律問題及其規(guī)制建議

摘" "要：在技術的快速更迭與創(chuàng)新、市場需求的增多與變化以及政策法規(guī)調(diào)整等背景下，信息技術與傳統(tǒng)金融服務的融合應用，形成了新一代數(shù)字金融。在數(shù)字經(jīng)濟時代下，新質(zhì)生產(chǎn)力作為重大工作任務之一，離不開金融的支撐，金融也離不開新質(zhì)生產(chǎn)力的驅(qū)動。目前，學術界關于數(shù)字金融的研究主要是在監(jiān)管方面，且趨向于行政主體的監(jiān)管，而在法律規(guī)制方面的研究不多，關于數(shù)字金融的法律規(guī)范不多。通過以法經(jīng)濟學理論為依據(jù)進行探尋研究，數(shù)字金融活動存在著缺乏明確的數(shù)字金融法律規(guī)范、數(shù)字金融的消費者主體權益易受侵害，以及難以防范應用場景“多而復雜”的法律風險等問題。鑒于此，提出數(shù)字金融法律問題的規(guī)制建議，以期為數(shù)字金融發(fā)展提供法律保障。

關鍵詞：數(shù)字金融；法律問題；規(guī)制建議

中圖分類號：D912.29" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）20-0146-04

一、研究背景

黨的二十大報告強調(diào)“加快數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟深度融合?！盵1]2023年2月27日，中共中央、國務院印發(fā)關于《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》的文件，其中指出要全面賦能經(jīng)濟社會發(fā)展，做大做強做優(yōu)數(shù)字經(jīng)濟，促進數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟的深度融合發(fā)展，以數(shù)字化驅(qū)動生產(chǎn)生活和治理方式變革，文件將數(shù)字經(jīng)濟作為數(shù)字中國建設整體布局的規(guī)劃之一，強調(diào)了數(shù)字經(jīng)濟在數(shù)字中國建設中的重要角色和位置。

在數(shù)字經(jīng)濟時代背景下，新質(zhì)生產(chǎn)力作為重大工作任務之一，成為當前熱門研究論題之一。新質(zhì)生產(chǎn)力離不開金融的支撐，金融也離不開新質(zhì)生產(chǎn)力的驅(qū)動。2023年9月，習近平總書記在黑龍江考察時首次提出了“新質(zhì)生產(chǎn)力”的重要概念。2024年1月31日，習近平總書記在中共中央政治局第十一次集體學習時強調(diào)，要加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，扎實推進高質(zhì)量發(fā)展。2024年3月5日，“新質(zhì)生產(chǎn)力”這一概念在十四屆全國人大工作會議中，被寫入《政府工作報告》，成為2024年十大工作任務之首。建設數(shù)字中國，須不斷推進新質(zhì)生產(chǎn)力對數(shù)字金融的作用。2023年10月30—31日，在北京召開的中央金融工作會議上，習近平總書記強調(diào)以法治化推進金融創(chuàng)新發(fā)展，將數(shù)字金融作為中央金融工作會議的“五篇大文章”內(nèi)容之一。中央金融工作會議強調(diào)了金融服務的數(shù)字化和法治化水平，凸顯了數(shù)字金融需要在法治的軌道上逐步發(fā)展和應用。

當前，在技術的快速更迭與創(chuàng)新、市場需求的增多與變化以及政策法規(guī)調(diào)整等背景下，信息技術與傳統(tǒng)金融服務的融合應用，形成了新一代數(shù)字金融。數(shù)字金融的發(fā)展面臨著機遇和挑戰(zhàn)。數(shù)字金融的發(fā)展在應用時促進了資源配置的優(yōu)化，提升了生產(chǎn)效率和降低了交易成本。以2023年為例，數(shù)字經(jīng)濟加快建設，5G用戶普及率超過50％。中國數(shù)字金融用戶規(guī)模達到9.6億人，占總人口的68.6％。中國數(shù)字金融市場規(guī)模達到41.7萬億元人民幣，占全球數(shù)字金融市場規(guī)模的15.6％[2]，更多的主體參與數(shù)字金融活動中，《數(shù)字金融藍皮書：中國數(shù)字金融創(chuàng)新發(fā)展報告（2023）》指出我國數(shù)字金融發(fā)展呈現(xiàn)融合化、場景化、智能化、綠色化、規(guī)范化發(fā)展的特點。該技術經(jīng)濟領域的發(fā)展帶來了諸多的不確定性。數(shù)字金融產(chǎn)生的風險也呈現(xiàn)出迅速、隱蔽、多元等特征，不可避免地給我國針對數(shù)字金融行業(yè)的法律監(jiān)管工作帶來了挑戰(zhàn)。隨著數(shù)字金融應用場景的不斷出新，以及金融法律法規(guī)自身相較于數(shù)字金融活動產(chǎn)生的法律問題存在一定的滯后性，使得既有金融法律規(guī)范較難進行準確法律界定和有效的規(guī)范和調(diào)整，應根據(jù)新問題、新趨勢，建立和完善與數(shù)字金融活動相適應的法律規(guī)制。

二、數(shù)字金融的法律問題

數(shù)字金融這一新型金融服務模型，具有著數(shù)字和金融的雙重屬性，其中展現(xiàn)了資金、市場、技術、信息、數(shù)據(jù)等要素[3]，以及涉及消費者權益、數(shù)字金融應用場景等外延。因此，關注這些要素的法律問題并進行及時規(guī)制，能夠在一定程度上保障這些要素和外延的自由合理流通和有效配置。數(shù)字金融的法律問題主要是缺乏明確的數(shù)字金融法律規(guī)范、數(shù)字金融的消費者主體權益易受侵害以及難以防范應用場景“多而復雜”的法律風險。

（一）缺乏明確的數(shù)字金融法律規(guī)范

目前，對于數(shù)字金融的文件，大多是在國家政策的指導下，以“規(guī)劃”“指導意見”以及“通知”等形式出現(xiàn)。而目前，在我國現(xiàn)行法律體系中，數(shù)字金融的專門性立法規(guī)范較少[4]。立法對于傳統(tǒng)金融與現(xiàn)代化數(shù)字金融的規(guī)定沒有較為清晰地區(qū)分開來，導致在一些內(nèi)容上出現(xiàn)重復，一些關于數(shù)字金融的內(nèi)容出現(xiàn)空白，金融領域的法律規(guī)則難以適用于數(shù)字金融領域中，導致立法資源的浪費以及法律更加延緩和滯后。在這個數(shù)字金融時代，沒有專門性的立法規(guī)范，難以規(guī)范龐大金融行業(yè)中參與者的行為、金融平臺的管理經(jīng)營行為以及監(jiān)管主體的權利義務和責任范圍。主體的權責分配、權利義務內(nèi)容不明，已經(jīng)產(chǎn)生的法律風險難以應對和防范。

數(shù)字金融在法律實踐中，主要以金融監(jiān)管部門以及司法機關來發(fā)揮著重要職能，為數(shù)字金融的法律風險防范和治理發(fā)揮了積極作用。然而金融監(jiān)管部門和司法機關之間的步調(diào)并不一致，存在著不協(xié)調(diào)和沖突之處，其中的問題較為繁雜和復雜。為了鼓勵數(shù)字金融行業(yè)的發(fā)展，金融監(jiān)管部門的治理、監(jiān)管和防范多以寬松、包容的態(tài)度，大多是以民法、行政法類的金融法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件的監(jiān)管規(guī)則進行適用[4]。而司法機關代表著嚴厲且權威的司法態(tài)度，需要嚴格按照法律的規(guī)定進行規(guī)制。在一定條件下，寬嚴相濟的配合應是合理且有效的。在數(shù)字金融沒有專門、統(tǒng)一、系統(tǒng)、明確具體的立法規(guī)范下，這樣一寬一嚴的規(guī)制方式難免會造成沖突，在一定程度上致使數(shù)字金融的主體因不知具體法律規(guī)定的情況下，或是大膽嘗試各種風險行為或是畏首畏尾不敢進行數(shù)字金融的創(chuàng)新，影響了數(shù)字金融的進一步創(chuàng)新和發(fā)展。

（二）數(shù)字金融的消費者主體權益易受侵害

在數(shù)字金融活動中存在著消費者主體權益受損的情形，主要是消費者的知情權和信息安全權。具體內(nèi)容如下：

一是數(shù)字金融領域的消費者知情權。數(shù)字金融與傳統(tǒng)的實體金融，最大的區(qū)別在于數(shù)據(jù)的產(chǎn)生和流轉(zhuǎn)。數(shù)字金融中的數(shù)據(jù)質(zhì)量保障數(shù)據(jù)的生命延續(xù)，金融數(shù)據(jù)科技難以說明數(shù)據(jù)來源以及流轉(zhuǎn)的具體邏輯。數(shù)據(jù)來源和流轉(zhuǎn)的專業(yè)術語說明使得消費者晦澀難懂，對于消費者的知情權造成一定的損害。數(shù)字金融的快速發(fā)展，使得金融數(shù)據(jù)資源呈現(xiàn)爆發(fā)式增長態(tài)勢，加劇了消費者與數(shù)字金融的管理人群之間所處位置的不平衡，使得消費者處于一定的劣勢地位，造成消費者的知情權難以得到充分的保護和保障。雖然我國在消費者知情權的保護方面的制度有：《中華人民共和國證券法》規(guī)定了證券行業(yè)信息披露的內(nèi)容、方式及標準；《中華人民共和國保險法》規(guī)定了說明義務和信息披露；銀行業(yè)通過多部部門規(guī)章和規(guī)范性法律文件，對有關信息披露[5]、說明義務、風險提示的規(guī)則做出規(guī)定；《中華人民共和國消費者權益保護法》強化了金融業(yè)經(jīng)營者的告知義務和責任，以及應當強制披露的相關事項；《合同編》規(guī)定了對于格式條款的提示和解釋義務，以及不同階段的通知義務；《中華人民共和國廣告法》規(guī)定了涉及金融類產(chǎn)品或服務廣告的風險警示。但對于金融消費者的法律界定，基本法并未對其正式確認。同時，缺乏金融消費者知情權保護的具體法律條文，針對金融機構違規(guī)情節(jié)的判定標準、具體如何賠償以及救濟途徑等尚未做出明確規(guī)定。

二是數(shù)字金融中的消費者信息安全。隨著互聯(lián)網(wǎng)的逐漸壯大，數(shù)字金融活動的客戶信息也會變得冗雜，容易被竊取和被非法利用，例如電信詐騙、盜刷卡、廣告推銷等事件。消費者的信息安全問題成為長期待解決以及難解決的困境。消費者的信息不能夠及時且有保障地進行保護，會造成其被泄露和利用的風險，從而威脅消費者的信息安全、網(wǎng)絡安全、社會安全、人身安全、財產(chǎn)安全等方面。

研究數(shù)字金融的安全問題，中國金融認證中心發(fā)布《2023中國數(shù)字金融調(diào)查報告》，其中關于數(shù)字金融安全問題以銀行領域為例，手機銀行、網(wǎng)上銀行在2023年系統(tǒng)安全性仍是用戶最關注的因素，尤其是交易安全。《報告》認為，目前，從用戶交易安全認證方式上看，以傳統(tǒng)交易安全認證方式為主，其次是未來生物識別技術，未來生物識別技術或?qū)⒊蔀橹髁鹘灰装踩J證方式。企業(yè)用戶認為企業(yè)網(wǎng)銀應重點提升資費優(yōu)惠和安全性、企業(yè)手機銀行應重點提升安全性和信息及時提醒。

數(shù)字金融在各場景應用時，安全性始終是用戶的重要顧慮。數(shù)字金融活動中用戶信息的安全性隨著金融科技產(chǎn)業(yè)的出新，將會是一個長期待解決的問題。因此，用戶信息安全的困境具有研究的必要性。

（三）難以防范應用場景“多而復雜”的法律風險

隨著金融行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深入和科技的迅猛發(fā)展，從整體上來看數(shù)字金融體系的發(fā)展和受關注度與日俱增，金融機構不斷拓展智能化應用服務場景。例如，網(wǎng)商銀行構建數(shù)字產(chǎn)業(yè)鏈金融模式、全場景數(shù)字金融生態(tài)、AI大模型、用戶畫像應用于銀行電銷理財、數(shù)字人民幣、金融工程等應用場景，都是在數(shù)字金融方向的技術創(chuàng)新應用。然而，大量高技術的應用場景對于數(shù)字金融既是機遇也是挑戰(zhàn)，由于其“多而雜”以及高科技自身的特點產(chǎn)生出一些潛在的法律風險。例如，金融基礎設施不健全會造成網(wǎng)絡攻擊、數(shù)據(jù)丟失、系統(tǒng)故障等法律風險；網(wǎng)絡系統(tǒng)遭受攻擊、破壞或泄露可能導致金融服務中斷、資金損失、客戶信息泄露等網(wǎng)絡安全法律風險；信息披露不充分、信息真實性難以核實、信息過載等影響價格形成機制、擾亂市場競爭規(guī)則、造成不公平交易和操縱市場的法律風險；新興的數(shù)字金融產(chǎn)品可能存在流動性不足、信息不透明等問題；缺乏有效的監(jiān)管和協(xié)調(diào)機制可能導致數(shù)字金融主體和業(yè)務存在違法違規(guī)或逃避監(jiān)管的監(jiān)管滯后風險；金融消費者權益受損等。因此，需要關注應用場景“多而復雜”的法律風險。

三、數(shù)字金融法律問題的規(guī)制建議

僅僅是通過創(chuàng)新探索更多數(shù)字科技應用場景以提供更強的數(shù)字安全風險的把控能力，始終不是一個長久之計。在前文分析數(shù)字金融活動存在的法律問題的基礎上，本文將會針對數(shù)字金融的法律問題，提出一些規(guī)制建議，以期數(shù)字金融的法律問題在一定程度能夠得到完善。

（一）規(guī)范數(shù)字金融的原則性內(nèi)容

加快構建數(shù)字金融專項立法體系。立法機關對于傳統(tǒng)金融與現(xiàn)代化數(shù)字金融的規(guī)定沒有較為清晰地區(qū)分開來，專門性立法規(guī)范較少，金融領域的法律規(guī)則難以適用于數(shù)字金融領域中。因此，難以規(guī)范龐大金融行業(yè)中參與者的行為、金融平臺的管理經(jīng)營行為以及監(jiān)管主體的權利義務和責任范圍。主體的權責分配、權利義務內(nèi)容不明，對已經(jīng)產(chǎn)生或待出現(xiàn)的法律風險難以應對和防范。因此，需要在數(shù)字金融的立法工作任務中，明確數(shù)字金融的定義、范圍、主體、責任、義務以及消費者的救濟途徑等，規(guī)范數(shù)字金融活動中的市場行為和風險管理，保護數(shù)字金融的合法權益，維護公共秩序。

（二）具體構建數(shù)字金融諸多應用場景的上位法律規(guī)范

數(shù)字金融應用于諸多場景，存在的法律問題屬于各種應用場景的具體方面。網(wǎng)商銀行構建數(shù)字產(chǎn)業(yè)鏈金融模式、全場景數(shù)字金融生態(tài)、AI大模型、用戶畫像應用于銀行電銷理財、數(shù)字人民幣、金融工程的應用等應用場景，在數(shù)字金融的應用時會出現(xiàn)具有各自應用場景的法律風險問題。需要規(guī)范因新興數(shù)字金融技術產(chǎn)生的金融基礎設施不健全、金融服務中斷、資金損失、客戶信息泄露、信息披露不充分、信息真實性難以核實、信息過載、缺乏有效的監(jiān)管和協(xié)調(diào)機制、金融消費者權益受損等，這些法律問題可以出現(xiàn)在各種應用場景中。這些具體方面的法律問題可以通過整體聯(lián)系局部，找到其上位的、概括的完善規(guī)則規(guī)范，進行歸納整合形成一個能夠應用于多場景的法律規(guī)范，可以將“監(jiān)管沙盒”機制的具體內(nèi)容寫入多應用場景的上位規(guī)范中的一部分。

（三）構建和加強數(shù)字金融活動的法律監(jiān)管規(guī)范

在數(shù)字金融的法律監(jiān)管規(guī)范部分，需要加快構建數(shù)字金融基礎設施管理平臺規(guī)則、保障數(shù)字金融法律監(jiān)管機制、金融監(jiān)管部門和司法機關的協(xié)同機制三個方面的內(nèi)容。

一是構建數(shù)字金融基礎設施管理平臺規(guī)則。我國數(shù)字金融行業(yè)的發(fā)展受到廣泛關注，而在該行業(yè)的道德體系卻難以與其相適應，出現(xiàn)多種基礎設施管理平臺不規(guī)范[6]，嚴重損害消費者合法權益等行為。數(shù)字金融基礎設施管理平臺是數(shù)字金融能否發(fā)展的重要前提，其管理經(jīng)營以及受監(jiān)管程度將會是構建數(shù)字金融法律規(guī)范的重要組成部分。因此，需要在數(shù)字金融法律規(guī)范中，明確規(guī)定數(shù)字金融基礎設施平臺的運行模式、信息披露、說明義務、風險提示、違法違規(guī)情形及其責任劃分、法律風險的救濟途徑，以及對其監(jiān)管的操作、檢測、評估、預防風險方式等內(nèi)容。

二是構建保障數(shù)字金融法律監(jiān)管機制。防范數(shù)字金融的法律風險需要各類活動主體的參與和協(xié)同配合。無論是國家層面，還是市場環(huán)境層面；無論是法律規(guī)范層面，還是法律意識宣傳層面，都需要為數(shù)字金融做好防范工作和義務內(nèi)容。實證分析并整合現(xiàn)行的數(shù)字金融法律規(guī)范，以此為參考分析樣本制定相關的監(jiān)管法律規(guī)則，明確數(shù)字金融活動中各類監(jiān)管的主體、部門、企業(yè)、平臺的權利與義務，在適合的時間點推動制定數(shù)字金融監(jiān)管相應的專項立法。美國數(shù)字金融監(jiān)管政策是從自由發(fā)展到嚴格監(jiān)管，2010年的《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》立法宗旨具有圍繞系統(tǒng)性風險的宏觀審慎管理特點，保護消費者的合法權益，禁止風險的跨市場轉(zhuǎn)移，對數(shù)字金融的監(jiān)管采取“歸口監(jiān)管”方式，即將數(shù)字金融業(yè)務按照一定標準進行分類，歸入現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架內(nèi)進行統(tǒng)一管理[7]。

三是構建金融監(jiān)管部門和司法機關的協(xié)同機制。金融監(jiān)管部門和司法機關之間的步調(diào)并不一致，存在著不協(xié)調(diào)和沖突之處，其中的問題較為繁雜和復雜。應該構建數(shù)字金融專門、統(tǒng)一、系統(tǒng)、明確具體的立法規(guī)范，形成一個步調(diào)一致的規(guī)制模式，使數(shù)字金融的主體在知悉具體法律規(guī)定的情況下，進行數(shù)字金融活動與創(chuàng)新，促進數(shù)字金融的進一步創(chuàng)新和發(fā)展。金融監(jiān)管機構是數(shù)字金融監(jiān)管的前沿陣地，司法制度是數(shù)字金融監(jiān)管建設的最后一環(huán)，也是保障金融數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關鍵部分，在持續(xù)完善金融業(yè)法律法規(guī)的同時，還應加快司法領域?qū)鹑跀?shù)字化轉(zhuǎn)型的適應與變革，探索數(shù)字社會治理金融領域的新司法模式。因此，需要構建金融監(jiān)管部門和司法機關的協(xié)同機制，尋找最大限度的規(guī)則銜接點，共同監(jiān)管和規(guī)制數(shù)字金融行業(yè)的法律風險和違法違規(guī)事件。

（四）構建保障數(shù)字金融消費者主體權益的機制

目前，消費者權益保護法律規(guī)范已經(jīng)被制定。然而，在數(shù)字金融活動領域需要進一步細化，保護數(shù)字金融消費者權益，保障消費者的合法合理權益。重點保障消費者的知情權、信息安全權，為消費者提供完善的救濟途徑。

一是建立健全數(shù)字金融規(guī)范中的消費者知情權的內(nèi)容。建立健全數(shù)字金融的基本立法，并將金融消費者的法律界定予以確認，規(guī)定金融消費者知情權保護的具體法律條文，金融機構違規(guī)情節(jié)的判定標準、具體如何賠償以及救濟途徑等。提高數(shù)字金融中信息披露的法律效力。盡最大能力消除消費者與數(shù)字金融管理經(jīng)營平臺之間的“信息壁壘”，保障消費者對于數(shù)據(jù)信息、數(shù)字金融產(chǎn)品、權利義務等方面的知情權。

二是構建保障數(shù)字金融安全機制，以保障消費者的信息安全權。目前，我國對于《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》和《中華人民共和國個人信息保護法》有了相應的政策文件、標準文件，但是尚未存在于統(tǒng)一的數(shù)字金融法律規(guī)范中，使得消費者的信息安全保護散見于各種文件中，難以操作數(shù)字金融保護消費者的規(guī)則。英國數(shù)字金融監(jiān)管政策采用“雙峰監(jiān)管”模式，將消費者權益保護從審慎監(jiān)管中分離出來，金融政策委員會（FPC）負責宏觀審慎監(jiān)管，審慎監(jiān)管局（PRA）負責微觀審慎監(jiān)管，監(jiān)管的主導機構金融行為局（FCA）負責相關業(yè)務服務的監(jiān)管[7]。對不同來源的數(shù)據(jù)進行合理分類歸檔，并在此基礎上將數(shù)據(jù)權責清單、權責監(jiān)督機制以及安全事件應對機制等以法律法規(guī)形式固定下來。需要建立健全消費者信息集中開放共享法律法規(guī)、明確消費者信息流轉(zhuǎn)實施辦法。

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[責任編輯" "興" "華]