地方政府財政治理能力提升困境與改革策略研究

地方政府財政治理能力是影響地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會公平和國家安全的關(guān)鍵因素。自黨的十八大三中全會以來，財政職能有了全新的定位，其不僅是以經(jīng)濟為主體，還延伸到社會、政治等方面，逐漸成為地方治理的基礎(chǔ)和重要支柱，但這種改革，也對財政治理體系提出了更高的要求，若不進(jìn)行根本性改革，則對完善財政改革和明確現(xiàn)代財政治理方向產(chǎn)生重要影響?；诖?，本文以我國地方政府為研究對象，深入剖析當(dāng)前地方政府財政治理能力提升所面臨的困境，從多角度提出改革策略，以期為地方政府財政治理能力提升提供有效路徑。

近年來，我國經(jīng)濟步入新常態(tài)，地方政府承擔(dān)著推動區(qū)域經(jīng)濟增長、改善民生、促進(jìn)社會公平等多重職責(zé)。隨著地方政府職能的轉(zhuǎn)變和財政收支壓力的不斷加大，財政治理能力顯得尤為關(guān)鍵。目前，傳統(tǒng)單一維度下的政府管理已無法滿足社會發(fā)展需求，治理能力有待提升。而在這一過程中，財政治理能力成為地方政府有效履行職責(zé)的核心要素。因此，相關(guān)財政工作人員需要深入理解地方政府財政治理能力的內(nèi)涵和外延，明確其在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位，充分理解市場和社會的需求，不斷創(chuàng)新思維，積極探索，確保改革舉措的有效性和可行性。地方政府應(yīng)根據(jù)國家政策，結(jié)合本地實際，制定切實可行的財政政策，如優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)、提高財政收入質(zhì)量以及合理安排財政支出等，將財政投資方向重點投向民生、基礎(chǔ)設(shè)施、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域。其次，地方政府還應(yīng)積極參與財政體制改革，推動財政資源配置權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管嚴(yán)格、有序競爭的格局，在財政收入、支出、調(diào)控等方面不斷進(jìn)行改革和創(chuàng)新，從而適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需求，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，確保產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

地方政府財政治理能力提升存在的困境

地方政府財政分權(quán)不足，轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范 地方政府的收入渠道主要有三個方面：財政轉(zhuǎn)移支付、地方稅收和非稅收入。然而，在這三個方面，地方政府存在著嚴(yán)重的分權(quán)不足問題。通常情況下，財政轉(zhuǎn)移支付占比過大，而地方稅收和非稅收入相對不足，這種現(xiàn)象導(dǎo)致地方政府在財政管理上面臨著一系列挑戰(zhàn)和困境。

當(dāng)前，我國地方政府在財政轉(zhuǎn)移支付方面面臨著一定的困境。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，中央資金轉(zhuǎn)移多以專項為主，而由于資金下達(dá)直接對準(zhǔn)項目，為迎合專項資金的要求，不得不實施一些不符合地方發(fā)展需求的項目，這不僅影響了地方政府的財政負(fù)擔(dān)，還可能導(dǎo)致項目實施過程中的各種問題。政府一方面需要滿足中央政府的考核要求，另一方面又要承擔(dān)地方發(fā)展的責(zé)任，導(dǎo)致在追求專項資金的同時，很難兼顧地方實際需求。另外，由于專項轉(zhuǎn)移支付的資金使用具有較強的限制性，地方政府在資金使用方面的自主權(quán)受限，不利于地方財政的靈活調(diào)整，這對財政宏觀調(diào)控以及財政資金的使用效益產(chǎn)生重大影響。

其次，地方政府在收支問題上也存在較大隱患。地方政府通過融資公司、信托、理財、基金等多種方式進(jìn)行融資，以期加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大型公益項目的進(jìn)程。這些融資方式雖然可以為地方政府實施眾多民生工程，但隨著債務(wù)的累積，地方政府債務(wù)的負(fù)擔(dān)日益加重，不僅可能影響到地方經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，還會對國家金融安全產(chǎn)生潛在威脅。一旦出現(xiàn)償債危機，不僅會嚴(yán)重削弱地方政府的公信力度，還可能對整個社會經(jīng)濟的穩(wěn)定產(chǎn)生影響。

另外，由于地方稅收體系不完善，部分地方政府過度依賴土地出讓收入和建筑業(yè)稅收，導(dǎo)致稅收來源單一，容易受到經(jīng)濟波動的影響，一旦經(jīng)濟下滑，地方稅收減少，地方政府收支失衡的問題將更加突出。同時，從稅收方面來看，非稅收入主要包括行政事業(yè)性收費、國有資本經(jīng)營收入、罰款等，而部分地方政府為彌補財政缺口，過度依賴非稅收入，導(dǎo)致非稅收入項目繁多、標(biāo)準(zhǔn)不一，這不僅加重了企業(yè)和民眾的負(fù)擔(dān)，還容易滋生腐敗現(xiàn)象。

此外，地方政府間的財政競爭也加劇了分權(quán)不足的問題。在現(xiàn)行體制下，地方政府間的財政競爭往往導(dǎo)致資源配置不合理、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重等問題。為了在競爭中脫穎而出，地方政府不得不以各種手段爭取上級政府的資金支持，從而使得財政轉(zhuǎn)移支付占比進(jìn)一步擴大，加劇了地方稅收和非稅收入的不足。

地方政府稅制結(jié)構(gòu)不合理，財政支出難以控制 我國自1994年開始稅制制度改革對中央與地方財政關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，這一變革在短期內(nèi)確實緩解了“五五分成”的財政壓力，但未能從根本上解決問題，仍會出現(xiàn)中央與地方財政的責(zé)權(quán)界限模糊，現(xiàn)行制度與現(xiàn)實需求不匹配現(xiàn)象。

地方政府財政支出主要集中在基礎(chǔ)建設(shè)投資和社會保障支出等方面，其中基礎(chǔ)建設(shè)投資是其財政支出的重要部分。然而，一些地方政府在推進(jìn)項目建設(shè)過程中，具有嚴(yán)重的過度投資現(xiàn)象，導(dǎo)致財政支出難以控制。這無疑會增加地方政府的財政壓力，導(dǎo)致地方政府無法真正走出經(jīng)濟怪圈，財政運行向不健康方向發(fā)展。同時也會導(dǎo)致上級財政的資金增長速度高于地方財政，從而削弱地方政府的治理能力，嚴(yán)重威脅著地區(qū)財政的長期發(fā)展。

地方政府財政收支能力和治理能力存在缺陷 近年來，我國地方財政收支能力尚未能跟上時代發(fā)展的步伐，其財政治理能力顯得尤為薄弱。這主要源于兩方面的原因：一是全球經(jīng)濟復(fù)蘇階段對地方財政收入造成了一定壓力。在過去的金融風(fēng)暴中，許多企業(yè)尤其是中小企業(yè)受到嚴(yán)重影響，導(dǎo)致地方財政收入減少，盡管近年來全球經(jīng)濟逐漸復(fù)蘇，但經(jīng)濟增長仍然不穩(wěn)定，這就導(dǎo)致了地方財政收入增長乏力，財政收支矛盾愈發(fā)尖銳。二是我國經(jīng)濟增長梯隊尚在發(fā)展完善階段，未能有效帶動地方財政收入增長。在當(dāng)前階段，我國經(jīng)濟正面臨轉(zhuǎn)型升級，原有的經(jīng)濟增長模式已不再適應(yīng)新的發(fā)展需求，一些地方財政收入主要依賴于中小企業(yè)和土地出讓，而這兩方面都受到了經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)型的影響，導(dǎo)致中小企業(yè)發(fā)展困難，地方財政收入減少；土地出讓收入波動較大，地方財政穩(wěn)定收入難以保證的局面。

提升地方財政治理能力的改革策略

樹立地方財政善治理念，健全財稅體制 善治不僅是地方治理的核心，也是財政管理的一種高級形態(tài)，其旨在實現(xiàn)政府、市場與社會之間的和諧共生。為實現(xiàn)財政善治，地方政府需要將傳統(tǒng)與現(xiàn)代理念相融合，治理主體從單一的政府管制轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑹袌龊蜕鐣嘣献鞴仓?，通過還政于民、引導(dǎo)公眾參與地方財政治理，從而使財政收支更加合理、透明、責(zé)任和有效。這種轉(zhuǎn)變不僅可以提高治理效率，還有助于構(gòu)建更加公平、公正的社會環(huán)境。在我國積極推進(jìn)善治的過程中，地方政府需要不斷探索和創(chuàng)新，實現(xiàn)政府、市場以及社會的共同發(fā)展。

當(dāng)前，我國正面臨社會經(jīng)濟變革的關(guān)鍵階段。政府職能的快速擴張導(dǎo)致財政赤字逐年增長，地方財政壓力日益加大。盡管各地政府在地方財政治理方面進(jìn)行了一些有益的探索，但與財政善治的要求相比，仍存在財政稅制不合理、支出難以控制等問題。為實現(xiàn)財政善治，地方政府應(yīng)牢固樹立財政善治理念，將財政管理從傳統(tǒng)的政府壟斷轉(zhuǎn)向政府、企事業(yè)單位、社團(tuán)組織和社會公眾多元參與的治理體系，這樣不僅可以提高財政資金分配和使用的透明度，還能確保財政資源配置的合理性。通過這種改革，我國地方政府將能夠更好地應(yīng)對社會經(jīng)濟變革帶來的挑戰(zhàn)，實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展。

財政善治不僅是地方政府的一項重要任務(wù)，更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。地方政府應(yīng)充分認(rèn)識財政善治的重要性，牢固樹立財政善治理念，通過改革和創(chuàng)新，不斷提高財政治理能力，為實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展和社會公平正義作出貢獻(xiàn)。

促進(jìn)地方財政治理法治化，控制投資規(guī)模 為提升地方財政治理能力，地方政府需要在促進(jìn)地方財政治理法治化和控制投資規(guī)模兩個方面下功夫。

首先，在促進(jìn)地方財政治理法治化方面，地方政府要完善財政法規(guī)體系。以法律法規(guī)的形式明確地方財政收支管理、地方政府債務(wù)管理、財政預(yù)算編制和執(zhí)行等方面的規(guī)定，確保地方政府在財政管理方面的行為合法合規(guī)。同時加大對財政法律法規(guī)的執(zhí)法檢查力度，對違反法規(guī)的行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處，提高法律法規(guī)的執(zhí)行效力。其次，加強地方政府債務(wù)管理。地方政府債務(wù)是影響地方財政穩(wěn)定和經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵因素，因此地方政府要建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，對債務(wù)水平進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，確保地方政府債務(wù)在可控范圍內(nèi)；規(guī)范地方政府舉債渠道，杜絕違法違規(guī)融資行為，降低融資成本。另外，地方政府還應(yīng)提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，強化預(yù)算執(zhí)行的剛性，確保財政資金合理使用。加強對預(yù)算調(diào)整、預(yù)算追加等行為的監(jiān)管，防止預(yù)算資金被擠占、挪用。

其次，在控制投資規(guī)模方面，地方政府在投資決策時要充分考慮地方經(jīng)濟發(fā)展實際，避免盲目追求投資規(guī)模，對于產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象，要加大調(diào)控力度，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)；同時加強對投資項目的監(jiān)管，確保項目實施質(zhì)量。同時，政府要加強稅收征管能力建設(shè)，完善地方稅收體系，合理劃分中央與地方稅收權(quán)限，增強地方稅收征管能力。加強對稅收優(yōu)惠政策的管理，防止稅收優(yōu)惠政策過度疊加，影響財政收入。

改善財務(wù)管理，構(gòu)建財政治理評估體系 一個科學(xué)的地方財政管理能力評估體系有助于地方財政治理能力和效率進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，促進(jìn)現(xiàn)代財政制度的建設(shè)。因此，想要提升地方財政治理能力，關(guān)鍵在于改善財務(wù)管理和構(gòu)建財政治理評估體系。然而，當(dāng)前地方政府財政治理在理論和實踐上都處于起步階段，缺乏一套實用性的評估體系。因此，我們需要參考國內(nèi)相關(guān)學(xué)者的研究成果，結(jié)合財政理論和現(xiàn)實國情，選擇一系列能綜合體現(xiàn)地方財政治理能力的指標(biāo)。主要包括以下三個方面：（1）財政收入能力指標(biāo)：如稅收收入占GDP比重、人均稅收收入、稅收增長率等，這些指標(biāo)有助于衡量地方財政收入能力的高低，以及各產(chǎn)業(yè)對財政收入的貢獻(xiàn)程度。地方政府可以通過指標(biāo)制定，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，強化稅收征管，提高財政收入水平。（2）財政支出能力指標(biāo)：如財政總支出、財政支出占GDP比重、經(jīng)濟建設(shè)類支出、人均財政支出、財政支出增長率等，這些指標(biāo)有助于了解地方財政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及各領(lǐng)域的支出比重，從而判斷地方財政支出能力的強弱。通過指標(biāo)，政府可以加強財政支出管理，按照預(yù)算法規(guī)定，規(guī)范預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督，確保財政支出合理、有效。（3）財政調(diào)控能力指標(biāo)：如恩格爾系數(shù)、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、財政赤字率、財政政策響應(yīng)速度、財政風(fēng)險，這些指標(biāo)有助于評估地方財政在調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展、保障民生、應(yīng)對風(fēng)險等方面的能力。通過這些指標(biāo)，政府可以根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展需要，靈活運用財政政策手段，實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)運行。

在具體的評估過程中，地方政府還應(yīng)綜合考慮各指標(biāo)的重要性、關(guān)聯(lián)性以及數(shù)據(jù)的可獲得性等因素，確保評估的科學(xué)性、客觀性和中立性。具體的評估方法應(yīng)根據(jù)實際情況選擇，如定量分析法、定性分析法、綜合評分法等。為確保評估結(jié)果的準(zhǔn)確性，地方政府還應(yīng)積極參與評估過程，提供相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，將評估結(jié)果作為地方政府改進(jìn)財政治理、提高財政管理水平的重要依據(jù)，并將評估結(jié)果向社會公開，接受社會各界的監(jiān)督，從而提高財政管理的透明度。

總之，如果沒有地方財政的現(xiàn)代化建設(shè)，國家財政體系的現(xiàn)代化建設(shè)就會成為空中樓閣。因此，地方政府充分認(rèn)識到地方財政現(xiàn)代化建設(shè)與國家財政體系現(xiàn)代化建設(shè)之間的密切關(guān)系，樹立大局意識，通過樹立地方財政善治理念、促進(jìn)地方財政治理法治化、建立科學(xué)的地方財政治理評估體系等措施，不斷提升地方財政治理能力，為地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善提供有力支持，進(jìn)而推動國家財政體系現(xiàn)代化建設(shè)。

（作者單位：安徽金泉會計師事務(wù)所）