政府投資審計(jì)中常見的問(wèn)題及對(duì)策淺析

近幾年，國(guó)家加大了對(duì)公共服務(wù)、基建等領(lǐng)域的投資力度，許多重要的工程都是以政府為主導(dǎo)的，在政府投入不斷增加的同時(shí)，它所面臨的投資風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加，所以，在投入資金、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目管理和投資效果方面，都要更加注重標(biāo)準(zhǔn)化管理，并加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的審計(jì)，同時(shí)，在進(jìn)行政府投資審計(jì)的過(guò)程中，一直存在許多問(wèn)題尚待解決，本文就政府投資審計(jì)中的常見問(wèn)題進(jìn)行匯總、分析，并針對(duì)存在的問(wèn)題提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

政府作為關(guān)鍵性的財(cái)政管理參與部門，保障公共資金使用效益的關(guān)鍵在于強(qiáng)化政府與相關(guān)企業(yè)的合作，同時(shí)需要深入了解并評(píng)估其真實(shí)情況，所以，應(yīng)該利用政府力量推動(dòng)各行業(yè)發(fā)展，以期改善各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，避免在實(shí)施投資審計(jì)過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題。此外，為了有效改進(jìn)政府投資審計(jì)過(guò)程中的問(wèn)題，必須讓參與者深刻理解其核心作用及其潛在原因，以便迅速解決問(wèn)題。

地方政府投資概述

政府投資審計(jì)的內(nèi)容 政府投資審計(jì)作為一項(xiàng)關(guān)鍵的國(guó)家財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，其對(duì)于確保國(guó)有的金融資產(chǎn)和市場(chǎng)利益具有不可忽視的重要性，同時(shí)，這項(xiàng)措施還能夠有效地調(diào)整并優(yōu)化國(guó)家的商業(yè)活動(dòng)模式，提升決策層面的精確度。具體而言，政府投資審計(jì)的重點(diǎn)是“公有建設(shè)”，根據(jù)由中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于《全國(guó)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)管理暫行辦法的規(guī)定》，各級(jí)地方人民政府自行負(fù)責(zé)組織實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作，要對(duì)各類固定資產(chǎn)總投資超過(guò)50萬(wàn)元人民幣（或折合美元8萬(wàn)）的大型基礎(chǔ)設(shè)施、新建改擴(kuò)建和大修理改造的項(xiàng)目進(jìn)行投資審計(jì)管理工作，具體工作內(nèi)容包含以下幾個(gè)方面的工作：一是在預(yù)先確定的基礎(chǔ)上評(píng)估各種類型的基建計(jì)劃及其結(jié)果；二是以全面的方式檢查整個(gè)建筑流程中的各個(gè)環(huán)節(jié)；三則是針對(duì)所收集到的所有款額來(lái)源方式（如借款或者其他形式的社會(huì)資助 ） 的用途及相關(guān)信息開展設(shè)計(jì)工作。

政府投資審計(jì)的作用 第一，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，進(jìn)行政府投資審計(jì)，既能促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又能發(fā)現(xiàn)其存在的不足之處，保障其對(duì)經(jīng)濟(jì)缺陷的治理作用，從而實(shí)現(xiàn)政府投資主體、資金來(lái)源以及各種籌資工作的整體優(yōu)化。第二，開展政府投資審計(jì)，也可以極大地達(dá)到政府管理部門的內(nèi)部資金使用效率最大化的目的，并對(duì)行政管理部門的各種工作經(jīng)費(fèi)進(jìn)行節(jié)省，防止在具體執(zhí)行的時(shí)候，政府的各種經(jīng)濟(jì)工作都不會(huì)發(fā)生資金的浪費(fèi)。第三，在進(jìn)行各種投資工作的過(guò)程中，政府也有可能被外界的因素所影響，因此，必須要有有關(guān)的人，根據(jù)各種法規(guī)和規(guī)定，進(jìn)行政府投資的審計(jì)，從而改進(jìn)政府的投資，使其符合政府審計(jì)的需要，并且，如果有足夠的資金，就能夠確保政府機(jī)構(gòu)能夠全身心地投入到各種基礎(chǔ)工作中去，從而提升政府機(jī)構(gòu)在目前的社會(huì)發(fā)展中的地位。

地方政府投資現(xiàn)狀 在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的確立下，中國(guó)的金融生態(tài)環(huán)境也處在不斷演變之中，尤其是在眾多公共投資領(lǐng)域內(nèi)，私人和外國(guó)投資者都參與其中并且得到了廣泛認(rèn)可與支持的同時(shí)，中央及各級(jí)行政部門還采用了一種以商業(yè)模式為主導(dǎo)的方法——發(fā)行國(guó)庫(kù)證券，這作為一種新的財(cái)政手段，用于滿足當(dāng)?shù)厥姓C(jī)構(gòu)對(duì)于基礎(chǔ)服務(wù)項(xiàng)目的需求。然而，這種方式卻因監(jiān)管不善，導(dǎo)致大量\"爛尾樓\"\"貪污案\"等問(wèn)題出現(xiàn)，一些地區(qū)甚至因此背負(fù)巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)的情況，這嚴(yán)重地影響到了部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和社會(huì)穩(wěn)定情況。這不僅暴露出當(dāng)前國(guó)內(nèi)尚未形成完善高效的項(xiàng)目投資審計(jì)制度的問(wèn)題，而且也是當(dāng)前政府必須正視的重要現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)之一。 最近幾年以來(lái)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部們已經(jīng)不止一次明確提出：應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)中的政府投資審計(jì)工作力度，強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)，并在具體操作過(guò)程中嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)等措施，同時(shí)也需要我們?cè)趯?shí)踐當(dāng)中去將審計(jì)工作落實(shí)到位，如此才能夠真正發(fā)揮政府投資審計(jì)的作用，只有達(dá)到預(yù)期的效果目標(biāo)，這才能夠體現(xiàn)出政府投資審計(jì)的重大意義。

新時(shí)期地方政府投資審計(jì)的新要求

十六大之后，中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)已經(jīng)逐步形成并符合時(shí)代進(jìn)步的發(fā)展趨勢(shì)，在此基礎(chǔ)上，十九大強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)制度變革、更新生產(chǎn)模式，以便更好地發(fā)揮生產(chǎn)能力，以此解決人民群眾對(duì)于更高品質(zhì)生活的需求與現(xiàn)有生產(chǎn)力之間的差距問(wèn)題。隨著新時(shí)代的發(fā)展要求，政府必須尋求新的發(fā)展策略，因此，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，投資審計(jì)應(yīng)該積極響應(yīng)時(shí)代變化，不再僅局限于“消防員”一般的角色，而是有更高級(jí)別的規(guī)劃者角色，以此加強(qiáng)公共權(quán)力管理?；诖耍匾暼?、多元化的前后期的監(jiān)督，保證政府投資項(xiàng)目的正常運(yùn)作，與此同時(shí)，政府不僅要關(guān)注宏觀上的審計(jì)結(jié)構(gòu)，還需對(duì)市場(chǎng)的微觀活動(dòng)實(shí)施合理的規(guī)范作為，迄今為止，某些地區(qū)的投資項(xiàng)目仍然經(jīng)常出現(xiàn)負(fù)債情況，導(dǎo)致其負(fù)債遠(yuǎn)超其收益，這種嚴(yán)重的問(wèn)題令人震驚。因此，加強(qiáng)政府投資審計(jì)是一項(xiàng)十分必要的工作。對(duì)于中國(guó)而言，政府投資審計(jì)在推動(dòng)行政管理體系變革方面發(fā)揮了關(guān)鍵性的影響。因此，政府有必要針對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)重點(diǎn)與方式進(jìn)行調(diào)整，并對(duì)其審查目標(biāo)——即數(shù)據(jù)真實(shí)度、完備程度和科學(xué)性提出了更高標(biāo)準(zhǔn)。這意味著政府投資審計(jì)工作不僅僅需要檢查被審單位的財(cái)務(wù)記錄，還需深入調(diào)查其投資基金的具體使用情況，特別關(guān)注資金分配和批準(zhǔn)過(guò)程，以確保符合財(cái)務(wù)規(guī)則和審計(jì)準(zhǔn)則。

政府投資審計(jì)中的常見問(wèn)題

政府投資項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備不充分 在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中，前期工作是一個(gè)十分關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，整個(gè)項(xiàng)目的整體規(guī)劃和局部規(guī)劃是否得當(dāng)，都會(huì)影響到工程成本的水平和投資的成效。在對(duì)政府投資決算的審計(jì)中，我們可以看到，由于一些工程的前期工作沒有做好，導(dǎo)致了在施工過(guò)程中出現(xiàn)了很多的變更簽證。具體來(lái)說(shuō)，一是對(duì)地質(zhì)調(diào)查不夠準(zhǔn)確，在開挖之后，地質(zhì)勘察報(bào)告與實(shí)際地質(zhì)情況完全不符，要進(jìn)行重新設(shè)計(jì)；二是對(duì)項(xiàng)目的前期調(diào)研工作做得不夠深入，對(duì)方案的研究也不夠詳細(xì)、審核不嚴(yán)格、估算不夠細(xì)致，甚至有遺漏和誤設(shè)計(jì)的情況；三是施工企業(yè)在做決定之前，沒有進(jìn)行足夠的調(diào)查研究，沒有與工程實(shí)踐相結(jié)合，在工程建設(shè)過(guò)程中，對(duì)原來(lái)的規(guī)劃也進(jìn)行了很大的改動(dòng)，對(duì)房屋使用和裝飾標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了變更；四是在招標(biāo)過(guò)程中，有些招標(biāo)控制價(jià)的制定較為粗糙，內(nèi)容不全，存在漏算和多算的現(xiàn)象，其后果常常是造成工程成本失去控制，造成預(yù)算和決算的超預(yù)算。

工程建設(shè)單位項(xiàng)目管理尚待完善 因項(xiàng)目經(jīng)理團(tuán)隊(duì)的專業(yè)能力參差不齊且缺乏必要的技能與實(shí)踐經(jīng)歷，再加上監(jiān)管職責(zé)的不當(dāng)履行導(dǎo)致了諸多問(wèn)題：如部分文件缺漏或無(wú)從計(jì)算的內(nèi)容被簽署，遲滯或者未能在施工地點(diǎn)完成簽約手續(xù)的情況時(shí)有出現(xiàn)，一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)并未在實(shí)施之前獲得確認(rèn)，而是在之后才予以補(bǔ)充，或是直接忽略掉并草率簽訂協(xié)議書等等情況都時(shí)常可見。對(duì)于建筑原料及設(shè)施的價(jià)格確定，并沒有進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查作為依據(jù)，而是隨意設(shè)定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，并且過(guò)高報(bào)價(jià)也是常見現(xiàn)象之一，由于項(xiàng)目的進(jìn)展速度、品質(zhì)及其費(fèi)用問(wèn)題難以進(jìn)行有效掌控，就會(huì)導(dǎo)致審計(jì)工作不能夠達(dá)到預(yù)期的效果。

政府投資審計(jì)內(nèi)容不完整 目前，大多數(shù)基層政府均實(shí)行“凡投必審”，各級(jí)審計(jì)部門每年都要完成大量政府委托的重大投資項(xiàng)目，并要完成上級(jí)審計(jì)部門下達(dá)的各項(xiàng)工作。但是，由于目前我國(guó)政府投資審計(jì)人數(shù)較少、任務(wù)較重，加之“審減率”原則在我國(guó)政府投資審計(jì)工作中根深蒂固，工作仍沿用著僅注重審減金額，較少考慮到工程招投標(biāo)等各個(gè)環(huán)節(jié)以及投資績(jī)效的審計(jì)，由于審計(jì)內(nèi)容不全，造成了審計(jì)監(jiān)督功能的削弱，使投資審計(jì)工作面臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)。

審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)水平低 隨著各地區(qū)經(jīng)濟(jì)飛速提升，國(guó)家和地方對(duì)于其的支持力度也不斷加大，與此同時(shí)，政府在基礎(chǔ)建設(shè)的資金投入也在不斷增多。另外，因政府引入了如PPP和EPC等新的投資與建造管理模式，因此，現(xiàn)有的投資審計(jì)隊(duì)伍的能力仍有待提高，大部分投資審計(jì)隊(duì)伍的實(shí)力并不強(qiáng)勁，且多數(shù)投資審計(jì)員來(lái)自工程或財(cái)務(wù)領(lǐng)域，他們所掌握的專業(yè)技能相對(duì)有限，這樣的不平衡的人員配置不但無(wú)法滿足目前的監(jiān)察需求，同時(shí)也阻礙了審計(jì)工作長(zhǎng)期發(fā)展的可能。

政府投資審計(jì)體制不完善 目前，我國(guó)審計(jì)是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展審計(jì)工作，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬本級(jí)人民政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)共同管理，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)與被審單位隸屬同級(jí)機(jī)關(guān)管理的現(xiàn)象，這在一定程度上影響了政府投資審計(jì)的獨(dú)立性。同時(shí)，我國(guó)政府審計(jì)體制缺乏一套權(quán)威且詳細(xì)的法律制度。在實(shí)際工作過(guò)程中，審計(jì)人員在面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、政策執(zhí)行不力等情況時(shí)缺乏明確的法律法規(guī)作為定性和處理的依據(jù)，無(wú)法確保政策的有效落實(shí)。

政府投資審計(jì)問(wèn)題的解決對(duì)策

做好政府投資項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作 優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目決策需要對(duì)建筑計(jì)劃作出科學(xué)的選擇，并恰當(dāng)?shù)靥暨x最優(yōu)的資金策略，以便成功管理項(xiàng)目成本，所以，為了確保經(jīng)濟(jì)效益，政府必須盡早明確項(xiàng)目決策，防止任何錯(cuò)誤或遺漏。建管部門需嚴(yán)謹(jǐn)遵守基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的過(guò)程，全面展開調(diào)研和評(píng)估，包括可行性分析、地理探測(cè)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)估費(fèi)用、招標(biāo)采購(gòu)及施工等方面，都需要仔細(xì)審計(jì)，做到深度、精細(xì)度與細(xì)節(jié)無(wú)缺。同時(shí)，務(wù)必讓業(yè)主成為主要的責(zé)任方，堅(jiān)持公開性和科學(xué)性，杜絕用個(gè)人的觀點(diǎn)替代團(tuán)隊(duì)決策，也不應(yīng)該僅憑專家建議來(lái)做判斷，如果發(fā)現(xiàn)有負(fù)責(zé)人未能按照規(guī)定執(zhí)行基建過(guò)程，沒有徹底調(diào)研和評(píng)估導(dǎo)致關(guān)鍵決策出錯(cuò)，或引發(fā)了嚴(yán)重的問(wèn)題如損失和浪費(fèi)等問(wèn)題時(shí)，則應(yīng)當(dāng)追責(zé)到相關(guān)機(jī)構(gòu)。

完善工程建設(shè)單位項(xiàng)目管理工作 優(yōu)化建筑項(xiàng)目的管理流程是必要的，這需要嚴(yán)格遵守設(shè)計(jì)的指導(dǎo)方針進(jìn)行，并不能隨便更改任何內(nèi)容，同時(shí)需以“確保品質(zhì)且節(jié)省開支”為核心原則來(lái)執(zhí)行。首先，政府應(yīng)構(gòu)建一套完整的施工現(xiàn)場(chǎng)簽證管理系統(tǒng)與具體實(shí)踐方法，明晰各個(gè)參與方（如承包商、勘探者、設(shè)計(jì)師、監(jiān)管人員及施工團(tuán)隊(duì)）的責(zé)任權(quán)限和職責(zé)，標(biāo)準(zhǔn)化每個(gè)階段的現(xiàn)場(chǎng)簽證過(guò)程，創(chuàng)建出一種聯(lián)合審查機(jī)制，讓建設(shè)公司、設(shè)計(jì)師、施工隊(duì)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等多方一同評(píng)估，決定是否能夠?qū)嵭凶兏?，以此討論出最?yōu)的變革策略。對(duì)于工程變更簽證這一部分，要堅(jiān)持“一邊行動(dòng)一邊簽署，每項(xiàng)任務(wù)單獨(dú)簽署，完工后再簽署，按序號(hào)排列”的原則，避免事前未簽署的情況發(fā)生，并在施工場(chǎng)地拍攝照片，妥善保管這些變更圖片。其次，提升工地監(jiān)察人員的專業(yè)技術(shù)水平至關(guān)重要，增強(qiáng)他們的職業(yè)素質(zhì)，堅(jiān)決抵制無(wú)故簽署的行為，一旦因?yàn)樘摷倩驗(yàn)E用簽署導(dǎo)致財(cái)務(wù)上的虧損，他們應(yīng)該負(fù)全責(zé)。

實(shí)行全程跟蹤形式審計(jì) 將事前防范、事中監(jiān)管和事后監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，融入到政府投資的每一個(gè)環(huán)節(jié)，并將其貫穿于施工的全過(guò)程之中，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)處理，減少損失，從而提升審計(jì)的效率和質(zhì)量。在政府投資前，審計(jì)員應(yīng)與有關(guān)部門配合，開展有關(guān)的市場(chǎng)調(diào)研，評(píng)估投資的可行性、發(fā)展?fàn)顩r、帶來(lái)的利益等各個(gè)方面，為政策制定者提出可信的意見。在工程開工之前，把控好設(shè)計(jì)、招標(biāo)、合同這三道關(guān)卡，對(duì)建設(shè)全過(guò)程實(shí)施監(jiān)理，在工程竣工后，應(yīng)對(duì)工程的質(zhì)量、費(fèi)用和材料等進(jìn)行全面的審核，同時(shí)還要注意工程的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)保效益。

提高審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)化能力 為了加快政府的職能轉(zhuǎn)變，建立起服務(wù)型政府，就需要更多的社會(huì)投入，同時(shí)也需要更多的業(yè)務(wù)流程，這就無(wú)形中增加了審計(jì)師的工作內(nèi)容，對(duì)審計(jì)師的財(cái)務(wù)理論、審計(jì)理論和投資理論等也提出了更高的要求。要培養(yǎng)出一批審計(jì)人才，就必須要有一種觀念上的創(chuàng)新，這就需要審計(jì)師有一種服務(wù)意識(shí)，將財(cái)會(huì)審計(jì)理論和實(shí)踐工作相結(jié)合，站在專業(yè)的立場(chǎng)上，為企業(yè)化解投資項(xiàng)目中的各種風(fēng)險(xiǎn)，確保投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益得到最大程度的保障。

完善政府投資審計(jì)體制 政府投資審計(jì)應(yīng)強(qiáng)化管理服務(wù)職能和監(jiān)督職能，推動(dòng)政府投資領(lǐng)域管理效益的提升。一方面，積極發(fā)揮政府投資審計(jì)的管理服務(wù)職能，使政府投資審計(jì)服務(wù)于管理需求。政府投資審計(jì)不能停留于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析而要深入業(yè)務(wù)層面，通過(guò)審計(jì)揭示項(xiàng)目管理過(guò)程中深層次的問(wèn)題，并對(duì)管理體制中存在的缺陷有針對(duì)性地提出改進(jìn)意見，健全政府投資領(lǐng)域管理制度機(jī)制，為管理提質(zhì)增效。另一方面，充分發(fā)揮政府投資審計(jì)的監(jiān)督職能，政府投資審計(jì)不能停留于表面事件的揭露而應(yīng)深入到項(xiàng)目管理層面并反映深層次的不作為、慢作為、亂作為和假作為等問(wèn)題，對(duì)投資項(xiàng)目審計(jì)過(guò)程中各利益相關(guān)方的職責(zé)履行情況進(jìn)行監(jiān)督。加大監(jiān)督查處力度，及時(shí)揭露違法違紀(jì)問(wèn)題并加大問(wèn)責(zé)、追責(zé)力度，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范配置和運(yùn)行，進(jìn)而提升管理效益和水平。

對(duì)政府投資審計(jì)而言，必須由政府部門遵循標(biāo)準(zhǔn)化流程執(zhí)行投資審計(jì)，確保審計(jì)工作能夠高質(zhì)量完成，同時(shí)，在整個(gè)政府投資審計(jì)過(guò)程中存在的所有問(wèn)題，都應(yīng)該由相關(guān)部門采取有效的措施進(jìn)行解決，再根據(jù)政府機(jī)構(gòu)建設(shè)的大局觀進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，以便讓政府投資審計(jì)的功能得以充分發(fā)揮，進(jìn)而提高政府投資設(shè)計(jì)工作的總體效率。

（作者單位：蘭州市紅古區(qū)審計(jì)局）