水資源管理的經(jīng)濟(jì)工具：水資源稅的全球趨勢與國內(nèi)試點

征收水資源稅的理論基礎(chǔ)與實踐優(yōu)勢

水資源稅是環(huán)境稅的一種，指對使用水資源的行為征收的稅。征收水資源稅不僅旨在增加財政收入，更重要的是通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控水資源的使用和保護(hù)，推動水資源的可持續(xù)利用和發(fā)展。

征收的理論基礎(chǔ) 1．公共物品理論認(rèn)為，由于水資源具有非排他性和非競爭性的特點，傳統(tǒng)市場機(jī)制難以實現(xiàn)其有效分配。政府介入通過征稅可以防止資源的過度使用和悲劇的公地現(xiàn)象，從而實現(xiàn)水資源的社會最優(yōu)分配。

2．外部性理論認(rèn)為，水資源的使用常伴隨著外部成本，如生態(tài)系統(tǒng)破壞和水質(zhì)下降。外部性理論強(qiáng)調(diào)，市場在存在外部性時無法實現(xiàn)資源的有效配置。水資源稅能將這些外部成本內(nèi)部化，迫使使用者承擔(dān)其行為的社會成本，糾正市場失靈。

3．庇古稅理論提出，作為一種應(yīng)對負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)手段，庇古稅適用于水資源管理中的調(diào)控，通過稅收懲罰和調(diào)整那些導(dǎo)致公共資源損失或環(huán)境負(fù)擔(dān)的用水行為。

4．科斯定理： 雖然科斯定理原則上支持通過談判解決資源分配問題，但高昂的交易成本常常使得市場解決方案不可行。在這種情況下，征稅成為一種有效的政府干預(yù)手段，幫助達(dá)到資源效率和優(yōu)化配置。

實踐優(yōu)勢 雖然加大對水資源有關(guān)技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資、廣泛宣傳教育節(jié)水意識及水資源保護(hù)的重要性、實施用水配額制度等方式都有助于保護(hù)水資源，但在眾多保護(hù)水資源的途徑中，征收水資源稅的方式對于促進(jìn)水資源保護(hù)亦有其不可取代的優(yōu)勢。

1．彌補(bǔ)市場失靈，更具靈活性。水資源作為典型的公共物品，無法通過市場機(jī)制有效分配水資源，征收水資源稅可以調(diào)控個體對公共物品的使用，從而解決由于市場失靈導(dǎo)致的過度消耗問題。此外，政府可以根據(jù)水資源狀況和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，動態(tài)調(diào)整稅率和征稅方式，使政策保持適時和有效。

2．經(jīng)濟(jì)效益高。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)提出，環(huán)境問題本質(zhì)上是資源配置問題，環(huán)境破壞往往是因為環(huán)境成本沒有被市場正確反映。水資源稅通過對水資源的使用進(jìn)行定價，通過征稅方式，增加使用水資源的直接成本，進(jìn)而影響所有用水者的行為。隨著企業(yè)和消費(fèi)者面臨更高的用水成本，他們會重新評估水資源的使用效率，進(jìn)而采取減少用水量、提高用水效率、投資水資源回收技術(shù)等措施。長期實施，可促進(jìn)個體的用水行為發(fā)生根本性改變，形成節(jié)約用水的習(xí)慣和文化。

3．影響范圍廣，資源配置效率高。水資源稅適用于所有水資源用戶，從而會在全社會范圍內(nèi)產(chǎn)生節(jié)水的推動力。通過設(shè)置不同的稅率，可以鼓勵用水者在水資源使用上做出更優(yōu)化的選擇，引導(dǎo)資源向更有效的用途轉(zhuǎn)移，從而提高整個社會的水資源配置效率。

4．可增加財政收入。征收水資源稅可以為政府提供穩(wěn)定的收入來源，這些資金可以進(jìn)一步用于水資源保護(hù)和管理的相關(guān)項目，如水質(zhì)改善、水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公眾教育等，形成財政收入再利用的良性循環(huán)，推動缺水地區(qū)水資源狀況改善。

中國水資源稅試點現(xiàn)狀

水資源稅試點效果 根據(jù)最新實證研究結(jié)果，水資源稅改革可以提高水資源使用效率并促進(jìn)企業(yè)研發(fā)投入，實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的雙重紅利效應(yīng)。不僅有助于增加地方稅收收入，也在引導(dǎo)用水行為的改變、促進(jìn)節(jié)水、改良稅收征管制度等方面取得良好效果。

從稅收角度看，河北省自2016年7月試點開始到2018年，水資源稅累計征收額超過36.8億元，月均征收額約為1.6億元。這一數(shù)據(jù)與水資源費(fèi)時期相比，增長了超過128%。

在節(jié)水效果方面，山東缺水地區(qū)企業(yè)通過改變用水結(jié)構(gòu)和采取節(jié)水措施，減少地下水用量。煙臺市的萬華集團(tuán)投資建設(shè)了再生水利用項目，通過這一項目，該公司的地下水用水量在2018年比改革前減少了超過556萬立方米，降幅達(dá)到61%。

試點省份還加強(qiáng)了水量計量和監(jiān)管，河北省和山東省都通過安裝在線監(jiān)控計量設(shè)施，實現(xiàn)了水量數(shù)據(jù)的實時監(jiān)控。這不僅提高了稅收的準(zhǔn)確性，也增強(qiáng)了稅收征收的透明度和公平性。

水資源稅推廣面臨的困境 但是在試點中，仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)在征收管理、計量管理、協(xié)調(diào)性及社會接受度等方面：

1．征收管理復(fù)雜，這要體現(xiàn)在計量管理薄弱和跨部門協(xié)調(diào)不足。一方面，水資源稅的核心在于按量征收，這就要求有精確的水量計量系統(tǒng)?，F(xiàn)有的水量計量設(shè)施尚未完全覆蓋，特別是在一些偏遠(yuǎn)和農(nóng)村地區(qū)。很多水用量難以準(zhǔn)確核定，這直接影響到稅收的公正性和效率。另一方面，水資源稅的征收管理涉及多個政府部門，包括稅務(wù)、水利和地方政府等，水利部門負(fù)責(zé)水量的核定和許可，而稅務(wù)部門負(fù)責(zé)稅收的征收和管理。不一致的信息系統(tǒng)和工作機(jī)制常常導(dǎo)致信息不對稱，影響稅收的準(zhǔn)確性和及時性，這使得稅收管理過程復(fù)雜化。此外，由于涉及多個部門，各部門在職責(zé)、權(quán)限、資源配置上的差異可能導(dǎo)致執(zhí)行中的摩擦和效率問題。

2．稅率設(shè)計難以同經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相協(xié)調(diào)，不征稅情形設(shè)置不全面。稅率調(diào)整通常會影響到企業(yè)的長期投資和運(yùn)營決策，水資源稅的稅率設(shè)計不僅需要考慮水資源的稀缺性、用水行為的環(huán)境影響，還應(yīng)當(dāng)兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。稅率差異化設(shè)計可能帶來的負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響主要表現(xiàn)在某些特定行業(yè)的企業(yè)上，如高爾夫球場和大型洗浴中心。由于高耗水企業(yè)日常運(yùn)營需水量大，征收水資源稅會使其面臨的稅負(fù)顯著增加，導(dǎo)致其運(yùn)營成本上升，這在一定程度上抑制了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，目前的水資源稅中，不征稅的情形設(shè)定相對較窄，缺少針對性的減免措施，例如對農(nóng)業(yè)抗旱和維護(hù)生態(tài)環(huán)境必須的臨時應(yīng)急取水的減免不夠完善。

3．社會接受度有待提高。水資源稅雖然從政策角度上旨在促進(jìn)資源的合理利用和環(huán)境保護(hù)，但在具體實施中可能會引發(fā)公眾的不滿或抵觸，特別是在稅率顯著提高的情況下。在河北省，由于水資源稅導(dǎo)致一些企業(yè)和農(nóng)業(yè)用戶的用水成本增加，引起了部分社會成員的關(guān)注和不滿。這種社會反響需要政府通過有效的溝通和政策解釋來進(jìn)行管理，確保稅收改革能夠得到廣泛的理解和支持。

水資源稅的全球發(fā)展趨勢與中國改革方向

全球發(fā)展趨勢 1972年的聯(lián)合國人類環(huán)境會議的召開標(biāo)志著國際社會對環(huán)境問題的正式關(guān)注，各國政府考慮采用包括稅收在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)工具來解決環(huán)境問題，水資源稅亦興起于這個時期。歐洲是實行水資源稅的先行者，德國和荷蘭是最先開始的國家之一。

德國的水資源稅制相對分散，由各聯(lián)邦州根據(jù)地區(qū)具體情況自行立法，賦予地方政府更多關(guān)于水資源稅率設(shè)定和收入使用的權(quán)力，征收稅收重點不僅在于財政收入，而且在于補(bǔ)償因水資源管理政策受影響的群體，如限制化肥使用的農(nóng)民，強(qiáng)調(diào)稅收的專款專用性。荷蘭早在1970年代就引入了水污染稅，1981年為補(bǔ)足財政缺口進(jìn)一步引入了地下水稅，抑制過度開采地下水。由于稅收實施的行政成本較高，在改善地下水狀況方面未能達(dá)到預(yù)期效果，最終，在2011年終止了地下水稅。當(dāng)前德國與荷蘭正致力于整合水資源管理，強(qiáng)調(diào)將水資源稅納入更廣泛的水管理政策中，這些政策包括污染控制、洪水管理和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，力求創(chuàng)建一種全面的可持續(xù)水資源使用方法。

相比之，俄羅斯實行綜合的水資源稅制，涵蓋了水資源的使用和污染兩個方面。水資源稅政策包括對用戶根據(jù)水量征稅及對水污染行為征費(fèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況的變化和水資源價值的實時情況調(diào)整水資源稅率，以此促進(jìn)水資源的合理使用和環(huán)境保護(hù)。

由此可見，三個國家水資源稅制均在改革中不斷發(fā)展，但都強(qiáng)調(diào)環(huán)保和資源保護(hù)的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性和靈活性，稅收收入最終都用于環(huán)境保護(hù)項目及水資源的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護(hù)。改革突出動態(tài)稅率、法律嚴(yán)謹(jǐn)性和稅收收入專用，使經(jīng)濟(jì)激勵與環(huán)境目標(biāo)保持一致。

中國水資源稅的改革方向 結(jié)合全球趨勢和學(xué)者研究成果，中國未來水資源稅改革可以分為兩個方面：稅制設(shè)計和征管改進(jìn)。

稅制設(shè)計方面，學(xué)者們建議從全要素方法界定水資源稅納稅人、統(tǒng)一劃分取用水類型，以及增加和完善不征收水資源稅的情形，確保稅法中納稅人界定的明確性和征稅的公平性。此外，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)需要優(yōu)化資源稅的稅目設(shè)置，擴(kuò)大征稅范圍，完善減免稅優(yōu)惠，并加強(qiáng)稅源管理，以充分發(fā)揮資源稅在節(jié)約資源和環(huán)境保護(hù)方面的作用。

征管改進(jìn)方面，張寶建議通過明確的激勵和約束機(jī)制、確保水資源稅收入?？顚Ｓ?、合理分配稅收收入、以及在保障基本水需求與稅收調(diào)節(jié)之間找到平衡，來完善水資源稅制度。王曉潔認(rèn)為還需增加對水資源計量基礎(chǔ)設(shè)施的投入，建立保障民生行業(yè)的稅負(fù)補(bǔ)償機(jī)制。倪娟建議進(jìn)一步完善疏干排水的計量方法、保障基層水利部門經(jīng)費(fèi)，以及加強(qiáng)稅務(wù)與其他部門的協(xié)調(diào)合作，以確保水資源稅制的全面推廣和實施效果。

中國幅員遼闊，地理氣候差異大，未來推廣征收水資源稅尤其需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況和水資源狀況，因地制宜。在水資源稅收稅款管理和使用方面可以借鑒國外經(jīng)驗，賦予地方更多財政自治權(quán)，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)稅款專用，以發(fā)揮水資源稅的作用。

（作者單位：北京科技大學(xué)文法學(xué)院）