寧夏農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理：進展、困境與路徑

摘 要：從化肥農(nóng)藥減量增效，畜禽糞污、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)用殘膜資源化利用，水資源環(huán)境管控，以及農(nóng)村人居環(huán)境整治等多個方面，闡述了寧夏農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理進展，分析了治理過程中面臨的法律法規(guī)不健全、體制機制不完善、資金投入不足、公眾參與意識不強等困境，并提出了相應(yīng)的解決路徑，以期為推進區(qū)域農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理提供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)生態(tài)；農(nóng)村環(huán)境；治理進展；面臨困境；解決路徑

中圖分類號：F323.22 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2024）13-113-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.13.025

0 引言

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，黨的十九大把堅決打贏“污染防治攻堅戰(zhàn)”列為決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一，黨的二十大把高質(zhì)量發(fā)展明確作為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。習(xí)近平在寧夏視察時指出，寧夏作為西北地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障，承擔著維護西北乃至全國生態(tài)安全的重要使命，明確提出要建設(shè)天藍、地綠、水美的美麗寧夏，打造黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)。2022年6月召開的中國共產(chǎn)黨寧夏回族自治區(qū)第十三次代表大會提出，寧夏將以先行區(qū)建設(shè)為牽引，堅持不懈推動高質(zhì)量發(fā)展，打造綠色生態(tài)寶地，打造塞上鄉(xiāng)村樂園，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，實施農(nóng)村人居環(huán)境整治，推動農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展。農(nóng)業(yè)面源污染治理和農(nóng)村人居環(huán)境整治是農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色低碳發(fā)展的必然選擇，奮力提升以化肥農(nóng)藥減量增效，秸稈、殘膜、糞污資源化利用，水資源環(huán)境管控，以及農(nóng)村“廁所革命”、生活污水垃圾治理、村容村貌整治等為重點的農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理水平，可為寧夏加快建設(shè)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)提供有力支撐。

1 治理進展

近年來，寧夏堅持生態(tài)優(yōu)先、系統(tǒng)治理、綠色發(fā)展，深入實施“藍天、碧水、凈土”三大污染防治攻堅行動，研究出臺了《關(guān)于全區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染防治的實施意見》《關(guān)于推進農(nóng)村“廁所革命”專項行動的實施意見》《關(guān)于推進農(nóng)村生活垃圾分類治理體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于推進寧夏農(nóng)村生活污水治理工作的實施意見》等政策文件，為全面促進農(nóng)業(yè)面源污染防治和農(nóng)村人居環(huán)境整治工作指明了發(fā)展方向，規(guī)劃了技術(shù)路線，完善了推進機制，奠定了政策基礎(chǔ)。全區(qū)污染防治攻堅戰(zhàn)取得了階段性成效，生態(tài)治理和修復(fù)成效明顯，生態(tài)環(huán)境發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量整體改善，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展格局逐步形成，高質(zhì)量發(fā)展的可持續(xù)性穩(wěn)步增強。根據(jù)2020年全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理工作進展排名，在黃河流域九?。▍^(qū)）中，寧夏農(nóng)村環(huán)境整治建制村完成比例為100%，位居第1；農(nóng)村生活污水治理率為29.3%，位居第4；畜禽糞污綜合利用率為90%，位居第2；化肥利用率為39.4%，位居第2；農(nóng)藥利用率為40.2%，位居第1；農(nóng)作物秸稈綜合利用率為86%，位居第6；農(nóng)用殘膜回收率為84%，位居第4。從整體數(shù)據(jù)情況來看，寧夏農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理工作在黃河流域九?。▍^(qū)）處于中上水平。

1.1 化肥使用減量增效

寧夏各地推進測、配、產(chǎn)、供、施一體化服務(wù)，集成推廣化肥機械深施、種肥同播、水肥一體化等高效施肥技術(shù)，加大有機肥替代化肥、“規(guī)?；B(yǎng)殖+有機肥加工”利用模式推廣應(yīng)用。2018—2023年，寧夏累計減少化肥用量7.7萬t，化肥利用率由2018年的38.7%提高到2023年的41.5%。

1.2 農(nóng)藥使用減量增效

寧夏各地按照控、替、精、統(tǒng)農(nóng)藥減量增效工作要求，大力推廣綠色防控及農(nóng)藥減量控害技術(shù)，應(yīng)用高效節(jié)約型施藥機械和精準施藥技術(shù)。寧夏農(nóng)藥使用量由2018年的2 882 t下降到2023年的2 648 t，農(nóng)藥利用率由2018年的39.2%提高到2023年的41.8%。為加強農(nóng)藥包裝廢棄物回收利用，寧夏建成農(nóng)藥包裝廢棄物回收站（點）1 273個、存儲站157個，農(nóng)藥包裝廢棄物年回收量在200 t以上，全部實現(xiàn)無害化處理。

1.3 畜禽糞污資源化利用

寧夏各地圍繞“種養(yǎng)結(jié)合、生態(tài)循環(huán)”的目標，推廣種養(yǎng)結(jié)合、集中處理專業(yè)生產(chǎn)有機肥、厭氧發(fā)酵處理（沼氣工程）、清潔回用、發(fā)酵床養(yǎng)殖和好氧堆糞生產(chǎn)有機肥等6種規(guī)模養(yǎng)殖場畜禽糞污處理典型模式。2023年，寧夏畜禽糞污產(chǎn)生總量4 050萬t，資源化利用總量3 650萬t，規(guī)模養(yǎng)殖場糞污處理設(shè)施裝備配套率在95%以上，大型規(guī)模養(yǎng)殖場糞污處理設(shè)施裝備配套率達到100%。

1.4 農(nóng)作物秸稈綜合利用

寧夏各地按照“因地制宜、農(nóng)用優(yōu)先、就地就近、政府引導(dǎo)、科技支撐、市場運作”的原則，以技術(shù)創(chuàng)新為動力，以制度創(chuàng)設(shè)為保障，以產(chǎn)業(yè)提升為方向，深入實施秸稈綜合利用行動。2023年，寧夏主要農(nóng)作物秸稈產(chǎn)生量395萬t，可收集量357萬t，利用量328萬t，秸稈綜合利用率達到91.9%，秸稈綜合利用率較2018年提高近7個百分點。在秸稈“五料化”利用中，飼料化利用占比達到85%，較2018年提高了近22個百分點，寧夏秸稈飼料化利用規(guī)模進一步加大。

1.5 農(nóng)用殘膜回收利用

寧夏各地創(chuàng)新“政府引導(dǎo)、群眾參與、市場運作”工作機制，探索建立“農(nóng)戶+作業(yè)公司+回收網(wǎng)點+加工企業(yè)”利用模式，構(gòu)建“生產(chǎn)—使用—回收—加工—再利用”殘膜回收利用體系，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)使用標準地膜，提高覆膜標準和質(zhì)量，降低農(nóng)用殘膜回收難度。2023年，寧夏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中覆膜面積28.3萬hm2，地膜用量3.43萬t，回收殘膜3.04萬t，殘膜回收率達到88.6%。殘膜回收網(wǎng)點數(shù)有257個，加工利用企業(yè)有20家，基本實現(xiàn)應(yīng)收盡收和資源化再利用。

1.6 水資源環(huán)境管控

寧夏各地深入實施現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)，大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉技術(shù)，累計建成高效節(jié)水灌溉面積35萬hm2，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)在0.56以上；推進水產(chǎn)生態(tài)健康養(yǎng)殖，因地制宜推廣陸基設(shè)施養(yǎng)殖+稻漁綜合種養(yǎng)模式，示范推廣魚菜生態(tài)種養(yǎng)技術(shù)，發(fā)展設(shè)施養(yǎng)殖，實現(xiàn)了養(yǎng)殖全程不換水、不施藥、尾水零排放和“一地雙收、一水兩用”，有效降低了農(nóng)業(yè)面源污染。

1.7 農(nóng)村人居環(huán)境整治

寧夏聚焦農(nóng)村“廁所革命”、污水垃圾治理、村容村貌提升等重點任務(wù)，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動任務(wù)如期完成，五年提升行動接續(xù)推進。寧夏農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率達到67.5%，農(nóng)村生活垃圾治理率在95%以上，農(nóng)村生活污水治理率在30%以上。

2 面臨的困境

2.1 法律法規(guī)不健全

我國沒有專門針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法律，對農(nóng)村垃圾、污水的處理，畜禽糞污、化肥農(nóng)藥、秸稈殘膜等污染的防治等并沒有相關(guān)法律予以規(guī)范，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護“無法可依”的問題突出且亟待解決［1］。受上位法缺失影響，寧夏這方面的規(guī)范性文件也比較少，現(xiàn)有的《關(guān)于全區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染防治的實施意見》雖然是一項專門針對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)范性文件，但該意見內(nèi)容寬泛且籠統(tǒng)，可操作性較差，沒有法律法規(guī)和標準來支撐，不具有法律效力，約束力也不強，在實踐中更多發(fā)揮著倡導(dǎo)性、指引性作用［2］；《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》等對農(nóng)村人居環(huán)境治理提出了明確要求，但作為政策性方案，同樣不具法律效力和約束力。

2.2 體制機制不完善

寧夏農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染治理面臨部門間聯(lián)動不夠、系統(tǒng)性治理不足的問題，單體環(huán)境治理工程、單項污染防治技術(shù)示范多，支撐整個區(qū)域或流域?qū)用娴南到y(tǒng)性、集成性示范工程和有效模式少，呈現(xiàn)單體投入多、整體推進少的不利局面，缺乏產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的全程監(jiān)管和污染防治的有效運行機制，缺乏行之有效的經(jīng)濟與政策機制來激勵不同利益群體參與污染治理的積極性［3］。值得關(guān)注的是，寧夏目前負責農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護的機構(gòu)只有自治區(qū)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護監(jiān)測站，縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門沒有對應(yīng)的農(nóng)業(yè)環(huán)保機構(gòu)和專業(yè)工作人員，農(nóng)業(yè)環(huán)保的職責也不明確，開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染專業(yè)化治理的力量薄弱，農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理推進難度較大。

2.3 資金投入不足

多年來，我國環(huán)境保護一直堅持“誰污染誰治理”的原則［4］。鑒于我國農(nóng)村基本情況，農(nóng)民是環(huán)境污染的主體、環(huán)保投入的主體，但讓農(nóng)民除了生產(chǎn)投入之外，繼續(xù)為污染防治投入較為困難，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染治理的投入主體依然是政府。農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理需要長期持續(xù)地投入人力、物力、財力，但寧夏地方經(jīng)濟發(fā)展相對落后，特別是縣級財政比較緊張，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)保投入相對較少，而且延續(xù)性不夠。例如，2022年中央財政投入40億元全力推進農(nóng)作物秸稈綜合利用行動，而寧夏由于地方財政資金限制取消了對該項目的繼續(xù)支持；對漁業(yè)尾水處理，寧夏按照國家相關(guān)要求出臺了諸多文件，但沒有專項資金予以支持；隨著畜牧業(yè)的快速發(fā)展，寧夏畜禽糞污處理投入嚴重不足，特別是農(nóng)村散戶養(yǎng)殖糞污治理缺乏專項資金支持。

2.4 公眾參與意識不強

我國更多關(guān)注對工業(yè)污染和城市污染的防治，各地政府大多尚未認識到農(nóng)業(yè)面源污染的嚴重性、緊迫性，未將農(nóng)業(yè)面源污染治理納入全年工作任務(wù)中，造成下屬部門及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體未能清晰認識到農(nóng)業(yè)面源污染的重大危害，對農(nóng)業(yè)污染防控意識淡薄，對開展農(nóng)業(yè)面源污染防控治理的積極性、主動性及參與度嚴重不足。另外，受環(huán)保知識匱乏及傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)戶在不同程度上尚未改變原有的隨意丟棄農(nóng)業(yè)廢棄物和生活垃圾的習(xí)慣，實踐中也存在為了經(jīng)濟利益而無視環(huán)境污染的行為，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染治理政策和措施落地面臨巨大困難［2］。

3 解決路徑

3.1 完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染防控法律法規(guī)體系

一是完善頂層設(shè)計，修正《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》中不合理的部分。從國家層面建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染防治方面的法律法規(guī)，明確指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標和污染防控主要任務(wù)。二是適時評估并完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染防治與監(jiān)督、監(jiān)測相關(guān)標準。引導(dǎo)各地因地制宜、因場施策，制定適合地方種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)村環(huán)境污染治理的標準規(guī)范，以此來促進化肥農(nóng)藥減量化，畜禽糞污、秸稈、殘膜、農(nóng)藥包裝廢棄物、農(nóng)村垃圾污水等資源化利用，建立健全寧夏農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染治理標準體系，不斷強化環(huán)境監(jiān)督與管理。三是在貫徹落實國家農(nóng)業(yè)生態(tài)保護補償法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，加快制定符合寧夏實際狀況的農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)補償法規(guī)，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)補償范圍、補償主體、補償項目等；明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)補償?shù)呢?、?quán)、利，進一步創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)長效補償機制，加大生態(tài)補償資金的投入，從而促進經(jīng)濟效益與環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3.2 創(chuàng)新多方位農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境防控機制

一是構(gòu)建農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展制度體系。認真貫徹落實《關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，建立農(nóng)業(yè)投入品減量化、畜禽糞污資源化、農(nóng)村垃圾無害化等防控制度，落實綠色補償激勵政策，全面支持和鼓勵農(nóng)戶采用環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。就寧夏而言，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活每年產(chǎn)生的大量秸稈、殘膜、畜禽糞污和生活垃圾等，都可以通過現(xiàn)代新技術(shù)和工藝轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)的商品有機肥，建議通過財政補貼、技術(shù)引進、農(nóng)民培訓(xùn)等激勵手段和政府行為，鼓勵群眾將廢棄物資源化利用，這樣在減少環(huán)境污染的同時還能間接增加農(nóng)民收入。二是構(gòu)建需求激勵制度。隨著健康理念的發(fā)展，消費者對有機、綠色健康食品的需求逐漸增加。這種需求有力地激發(fā)了農(nóng)民自發(fā)生產(chǎn)有機綠色農(nóng)產(chǎn)品的動力，也在一定程度上減少了農(nóng)藥、化肥的肆意亂用，對農(nóng)村環(huán)境保護和污染防控工作起到關(guān)鍵作用。三是構(gòu)建多元環(huán)保投入機制。加大農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補貼，推動財政資金向環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域傾斜，引導(dǎo)社會力量參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理，鼓勵農(nóng)民通過投工投勞等方式參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染治理，不斷輻射帶動全民參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染防控。

3.3 堅持全過程綜合治理與循環(huán)利用

一是源頭控制。農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染的主體是農(nóng)民，污染的特點是污染物進入水體和大氣，具有傳播性、隱蔽性和治理困難性，因此進行源頭減量是最有效的治理方式，包括生產(chǎn)方式的綠色轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)資料的減量增效、污染責任主體的明確等。二是過程攔截。經(jīng)過源頭減量后，還有部分污染物隨地表徑流向下游遷移匯聚，需要通過攔截壩、生態(tài)溝、池塘濕地等工程措施，攔截并消納水流遷移過程中攜帶的污染物，盡可能減少氮、磷污染物向下游遷移。三是末端消納治理。在地表徑流進入湖泊水庫前，將其導(dǎo)流至天然濕地或人工濕地，經(jīng)過一級或多級濕地進一步凈化消納后再排入目標水域，濕地中應(yīng)種植具有水體凈化功能的水生植物。四是資源循環(huán)利用。目前的資源化利用技術(shù)雖然在理論上可行，但部分技術(shù)因經(jīng)濟效益低或勞動成本高，難以得到有效推廣（如植物生物質(zhì)的肥料化利用等技術(shù)），需要進一步研發(fā)切實可行的農(nóng)業(yè)廢棄物高效資源化利用技術(shù)。

3.4 加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防控投入力度

一是加大基礎(chǔ)性研究投入。農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理具有典型的公共物品屬性，面臨著技術(shù)研發(fā)周期長、風(fēng)險高、回報率低等問題，各級財政應(yīng)把農(nóng)業(yè)面源污染防控和農(nóng)村環(huán)境保護研究擺在國家戰(zhàn)略位置，從產(chǎn)權(quán)激勵、市場激勵和政府激勵3個方面共同發(fā)力，推進農(nóng)業(yè)污染防控朝著更好的方向發(fā)展。二是加強與高校、科研院所合作?？蒲兄黧w的參與有助于農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染治理技術(shù)的研發(fā)與示范推廣。政府部門應(yīng)整合科技資源，加快以農(nóng)業(yè)面源污染防治和農(nóng)村人居環(huán)境整治為重點的科技攻關(guān)。三是鼓勵與社會資本合作。環(huán)保社會組織參與農(nóng)村環(huán)境保護的目標就是要形成“共建共治共享”的社會治理格局，地方政府應(yīng)進一步明確環(huán)保社會組織的環(huán)境權(quán)利，從而引導(dǎo)社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。

3.5 加強農(nóng)民環(huán)保意識宣傳教育

一是組織多樣化的宣傳教育活動。農(nóng)民在判斷對環(huán)境污染是否應(yīng)采取相應(yīng)預(yù)防或治理措施時，通常會出于利益的考量，傾向于不采取任何污染防治措施。政府部門要從農(nóng)村、農(nóng)民的實際情況出發(fā)，充分利用廣播、報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等各種載體對農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染存在的緊要問題及其危害進行宣傳和普及，讓農(nóng)民認識到農(nóng)業(yè)環(huán)境污染防控工作的重要性、緊迫性。二是開展針對性的宣傳教育培訓(xùn)。農(nóng)村生產(chǎn)力水平低、農(nóng)民受教育程度低，導(dǎo)致農(nóng)民在生產(chǎn)生活實踐中缺乏必要的環(huán)保技能。政府部門要圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村常見的生態(tài)環(huán)境問題，開展化肥、農(nóng)藥減量增效技術(shù)培訓(xùn)，推廣秸稈、殘膜、糞污資源化利用技術(shù)模式，宣講農(nóng)村生活垃圾、生活污水集中處理政策要求，告知農(nóng)民農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染的防治措施，引導(dǎo)他們積極參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染治理。

參考文獻：

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基金項目：寧夏回族自治區(qū)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境監(jiān)測與保護項目（2130135）。

作者簡介：李世忠（1981—），男，碩士，高級農(nóng)業(yè)工程師，研究方向：農(nóng)業(yè)資源調(diào)查與評價及生態(tài)環(huán)境保護。

通信作者：徐坤（1979—），女，博士，副研究員，研究方向：農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。