開發(fā)區(qū)管委會制度初探

侯瑜

摘 要：開發(fā)區(qū)管委會作為社會主義市場經(jīng)濟的試驗區(qū)，對經(jīng)濟的發(fā)展有著良好的促進作用。但是，由于其行政主體地位并未在相關法律法規(guī)上規(guī)定。因此其法律地位值得探討。本文將淺談開發(fā)區(qū)管委會在實踐中面臨的困境并對開發(fā)區(qū)管委會的完善提出相關建議。

關鍵詞：開發(fā)區(qū)管委會；行政主體資格；面臨困境；制度建議

一、我國開發(fā)區(qū)管委會所面臨的困境分析

（一）管委會行政主體資格不明確。管委會在開發(fā)區(qū)運行發(fā)展中地位不可或缺，但是，我國法律到目前為止都沒有對開發(fā)區(qū)管委會的地位、權限、職責做出具體規(guī)定，管委會應該具有怎樣屬性，學界至今仍然爭論不斷。僅有少數(shù)界定為所在地人民政府派出機構。從一些司法實踐看，管委會因為行政主體不明確，致使在一些訴訟案件中被判其行政行為無效。

盡管有的地方作為先行者，由當?shù)亓⒎C關制定并頒布了地方性法規(guī)，在一定程度上解決了管委會的行政主體資格問題，但是，作為普遍現(xiàn)象的是，絕大多數(shù)管委會的行政主體資格仍舊霧里看花，不夠明確，這直接導致了管委會辦事效率低下，各個方面的工作都不能順利進行，無法實現(xiàn)大展拳腳、實干高效的設立初衷[1]。

（二）管委會職能權限不清。管委會作為派出組織這一屬性決定了其享有多重職權，首先在經(jīng)濟生活中發(fā)揮著不可或缺的作用，同時還兼顧轄區(qū)內行政和社會事務的職能。不過，開發(fā)區(qū)在實際的運行中，由于法律的缺失、性質的不明、職權的模糊，各地開發(fā)區(qū)的上級政府對開發(fā)區(qū)管委會開發(fā)管理運行等方面的授權存在著隨意性的特點，常常朝令夕改，缺乏科學的籌劃和長遠的考慮，關鍵的權力往往不能下放給開發(fā)區(qū)或者下發(fā)不久又因為種種原因收回。

（三）管委會權力運作缺乏監(jiān)督。事實上，造成管委會權力運作不規(guī)范，缺乏監(jiān)督制約的根本原因還是歸結到行政主體資格不明這個根本原因上來，無法在法律層面明確的界定管委會主體資格，才會導致管委會的職權和職責界限不明、模糊不清的局面。開發(fā)區(qū)所在地方人民政府總是根據(jù)政治和經(jīng)濟大氣候的變化很隨意的進行任意的收權和放權，導致開發(fā)區(qū)管委會的職權無法得到清晰界定并保持穩(wěn)定性，這種收放權行為一般是隨意而又無長遠規(guī)劃的，往往導致管委會享受的權力不穩(wěn)定、不長久、不成制度。與此相對應的是一般開發(fā)區(qū)普遍不設立人大工委，就沒有條件對管委會進行有實際效果的監(jiān)督。正是因為如此，在我國很多地方的管委會越級行政，濫用權力的事件層見疊出，管委會公權力無序膨脹和自我擴張。不難想到，這種監(jiān)管機制的缺失，僅僅依靠開發(fā)區(qū)管委會自律肯定無法真正起到作用，一定會凸顯很多弊端，成為開發(fā)區(qū)發(fā)展的掣肘。因此，在開發(fā)區(qū)設置人大工委等機構成為現(xiàn)實的必然需求，通過完善監(jiān)督機制，才能真正將防范工作落到實處。

二、關于完善開發(fā)區(qū)管委會制度以及行政主體資格確立的建議

（一）明確與完善開發(fā)區(qū)管委會的相關立法。首先應修改

《地方組織法》。《地方組織法》的條文中并沒有明確的有關開發(fā)區(qū)管委會的規(guī)定，只是對地方組織設置給出了比較模糊的原則性的描述， 《地方組織法》第六十四條規(guī)定： “地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，可設立必要的工作部門”。但是對于什么條件下可以設置、可以設置什么部門、設置的程序等具體操作并沒有做出明確規(guī)定。因此，這是完善立法的第一步驟。其次制定《開發(fā)區(qū)法》，以明確開發(fā)區(qū)的性質和地位。進而制定《國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)法》等，二者是子母法的關系。

（二）賦予開發(fā)區(qū)管委會相應的權力。各級政府要切實把開發(fā)區(qū)作為特殊的經(jīng)濟區(qū)域，實行特殊的管理模式，賦予管委會特殊的管理權限，給予重點扶持。在不違反國家法律法規(guī)的前提下，按照事權統(tǒng)一的原則，賦予管委會同級政府的經(jīng)濟管理權限和相應的行政管理職能，代表同級政府在區(qū)內行使相應權限。只有這樣，才能保證開發(fā)區(qū)更好更快地發(fā)展，為周邊及內陸地區(qū)提供改革開放的經(jīng)驗，為國家和地方作出更大的貢獻。

（三）加強對開發(fā)區(qū)管委會的監(jiān)督。權力的賦予如果不進行制約，便會滋生腐敗，正如權力的兩面性。如果監(jiān)督制約良好，將有利于制度的進一步實施。因此要將權力關進制度的籠子里。首先，所在地人民政府有責任不斷增強領導，對現(xiàn)行體系加以改進和完善，健全監(jiān)督機制，發(fā)揮上級主管單位的領導和監(jiān)督作用，切實、及時、有效加強對管委會監(jiān)督。其次，發(fā)揮地方人民代表大會對開發(fā)區(qū)管委會行政行為的監(jiān)督作用，筆者建議可以在開發(fā)區(qū)設置人大工作委員會。再次，要充分發(fā)揮內部監(jiān)督的作用，管委會在成立時一般都會設立紀檢、監(jiān)察或審計等內設機構，要最大限度的利用監(jiān)察審計部門的監(jiān)督力度。

參考文獻：

[1] 徐丹.開發(fā)區(qū)管理委員會的行政主體資格再思考[J].中共鄭州市委黨校學報，2007（4）