城市社區(qū)韌性及其提升路徑

摘要：社區(qū)作為社會治理的“最后一公里”，城市社區(qū)的韌性，在現(xiàn)代城市治理中具有重要意義。韌性社區(qū)的建設，可以從組織韌性、空間韌性、制度韌性、文化韌性四個維度加以考量。通過加強黨建引領、夯實物質基礎、理順應急制度、提升文化認同等方式進一步提升社區(qū)應急反應能力，為韌性城市建設提供助力。

關鍵詞：社區(qū)治理；韌性社區(qū)；應急管理

黨的二十大報告強調：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。”城市作為人口的主要聚居地，也是中國式現(xiàn)代化的重要陣地，建設韌性城市，提升城市的風險預防能力、風險抵抗能力與風險過后的恢復能力，關系著國家安全與發(fā)展的全局。城市社區(qū)是城市治理的基石，城市社區(qū)的韌性，是衡量一個城市韌性的重要指標，在現(xiàn)代城市治理中具有重要意義。

一、韌性社區(qū)的概念

（一）韌性城市

韌性通常用于描述物體柔軟堅實、不易折斷破裂的性質。2002年，倡導地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國際理事會（ICLEI）在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展全球峰會上將“韌性”概念引入城市建設與防災減災領域，同時將其定義為能憑自身的能力抵御災害沖擊、減輕災害損失并合理調配資源以從災害中快速恢復的城市形態(tài)。這為城市發(fā)展提出了新的要求。

2020年4月10日，習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上指出：“城市發(fā)展不能只考慮規(guī)模經濟效益，必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置”，要“打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)?！币源藶闃酥荆g性城市作為現(xiàn)代城市發(fā)展的重要理念，在我國從學術層面的討論正式上升為國家戰(zhàn)略。韌性城市建設也成為國土空間、防災減災、安全生產、應急管理等城市規(guī)劃的重要內容。為進一步統(tǒng)籌發(fā)展與安全，加快推動中國式現(xiàn)代化提供了新的城市發(fā)展模式。

（二）韌性社區(qū)

社區(qū)既是居民日常生活的重要場所，也是城市社會治理的基本單元。從全周期應急管理體系建設角度來看，韌性社區(qū)需要具備三種能力：一是風險防范能力。在社區(qū)日常管理中，了解社區(qū)內潛在風險并定期檢查、整改；制定具備可操作性的應急預案并開展演練；有計劃地儲備應急物資、培訓應急人員等。二是風險應對能力。當危機發(fā)生時，一方面，社區(qū)基礎設施能夠經受住考驗，社區(qū)自身管理系統(tǒng)能夠維持運行。另一方面，能夠組織與協(xié)調人員、資源、信息等來對抗風險，減少損失。三是善后恢復能力。在危機解除后，能夠在較短時間內適應現(xiàn)有狀況并有針對性地進行修繕，使社區(qū)運轉回歸正常。能對風險應對的過程進行反思，不斷提升社區(qū)的應急管理能力。

總的來說，韌性社區(qū)是指以社區(qū)共同行動為基礎，能夠整合社區(qū)內外資源、有效應對突發(fā)事件帶來的風險災難，并從負面影響中恢復、再生、保持彈性的，形成可持續(xù)發(fā)展的能動社區(qū)。

二、韌性社區(qū)建設的維度

（一）組織韌性

社區(qū)作為基層治理的“最后一公里”，既承擔著自上而下的管理職能，也承擔著自下而上的服務職能。但目前的社區(qū)組織建設卻面臨著諸多難題。一方面是社區(qū)組織定位尷尬。社區(qū)組織由于受到人員配置、資金支持和政策指導等方面的限制，其實際能夠行使的權力往往十分有限。話語權的缺失使社區(qū)在很多關鍵領域難以做到兼顧，常常陷入重應付輕治理、重經驗輕標準、重形式輕效能的困境。另一方面，社區(qū)組織在社區(qū)治理上沒有與轄區(qū)內其他治理主體形成合力，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調的聯(lián)動機制，各主體協(xié)同不足。居委會、業(yè)主委員會等居民自治組織缺位或賦能不足，不能有效行使權力，未形成有效的居民參與機制。物業(yè)工作人員沒有與社區(qū)形成良性互動，居民志愿者、市場等其他主體未被有效整合進社區(qū)治理體系，不能有效緩解社區(qū)組織人員不足、專業(yè)化不足的壓力。

（二）空間韌性

社區(qū)公共空間既是社區(qū)居民日常生活的場所，也是社區(qū)應對風險的緩沖空間。我國人口規(guī)模巨大而土地資源相對有限，城市社區(qū)空間布局與基礎設施建設的沖突難以回避。一是新建社區(qū)設計存在缺陷。目前我國城市新建社區(qū)以商品房小區(qū)為主，設計規(guī)劃往往重視空間利用率與外觀而忽視防災基礎設施。普遍存在重視硬件建設，忽視生活氛圍營造的現(xiàn)象。二是老舊小區(qū)設施陳舊。一方面因為建設年代早，規(guī)劃設計不適應社區(qū)發(fā)展需要，普遍存在空間道路狹窄、公共設施不完善、缺少防災避難場所等問題。另一方面，由于使用時間長，存在基礎設施老化的問題，既影響居民生活，也存在安全隱患。三是社區(qū)公共空間私人化現(xiàn)象明顯。公共空間經常被人為分割或占據，形變成碎片化的私人空間。不僅削弱了基礎設施原本的韌性，甚至造成新的安全隱患。

（三）制度韌性

制度在面對突發(fā)事件時所表現(xiàn)出的靈活性和適應性，直接影響著韌性社區(qū)的風險處置能力與風險應對效果。然而，城市社區(qū)制度建設并非盡善盡美。一是制度可操作性不足。隨著韌性城市建設上升為國家戰(zhàn)略，各地政府先后出臺了一系列相關政策。但這些政策缺乏法律法規(guī)層面的有力支撐，在實際工作中難以得到有效執(zhí)行，同時這些制度中，尤其在應急制度方面，沒有與本地實際相結合，忽視了城市發(fā)展的獨特性。二是社區(qū)本身缺乏行之有效的應急管理制度。一方面，社區(qū)在應急管理中仍然存在明顯的“重處置、輕預防”傾向，缺乏風險隱患的排查整治、風險評估預警等相關制度條例；另一方面是缺少符合社區(qū)實際的應急管理預案，應急預案同質化嚴重，不能結合實際，缺少日常演練，或日常演練流于形式。

（四）文化韌性

社區(qū)文化是社區(qū)凝聚力與社區(qū)居民身份認同的基礎，是社區(qū)韌性的根基所在。社區(qū)文化的形成是不能一蹴而就的，需要長時間的浸潤。尤其是一些新建的商品房小區(qū)，鄰里關系淡漠，更難以形成具有向心力的社區(qū)文化。就應急管理文化韌性本身而言，一方面，居民自我服務意識不強。在社區(qū)的日常治理中，依賴街道與社區(qū)，“等”“靠”“要”的思想依舊突出，主動性不足，缺乏具有領導力與影響力的自治組織與社區(qū)組織者，擁有的自救及他救技能也相對薄弱。另一方面，“韌性城市”的概念缺乏大眾語境下的普及和宣傳，城市精神文明建設之中尚未明確“韌性”文化。居民對于不熟悉的概念，難以形成共識。這種共識的缺乏，使得社區(qū)在推動韌性文化建設時面臨著相當大的困難。

三、城市社區(qū)韌性的提升路徑

（一）加強黨建引領，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》中強調，要加強黨的基層組織建設，健全基層治理黨的領導體制。一是要發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘的作用。充分發(fā)揮基層黨組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢，發(fā)揮黨組織在社區(qū)治理中的領導作用。構建多方參與的社區(qū)應急管理體系。二是要發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。社區(qū)黨組織應調動社區(qū)黨員，再通過社區(qū)黨員將居民充分帶動起來。在突發(fā)事件預防、應對、善后等工作中率先垂范，讓社區(qū)黨員成為居民的“主心骨”。三是建立統(tǒng)一指揮的應急管理隊伍。在吸納人才的同時，對現(xiàn)有人員展開培訓，提升應急管理的科學素養(yǎng)與專業(yè)能力。同時，要轉變思維，重視風險預防工作?；鶎痈刹吭趹惫芾碇幸冀K保持主動性、自覺性、警惕性。

（二）夯實物質基礎，打造一刻鐘生活圈

為了有效應對風險，需要儲備必要的醫(yī)療、食品、救援等應急資源，維持社區(qū)的通訊、能源、交通運輸等的基本運營，這就要求社區(qū)擁有足夠的、功能多樣的公共空間。2021年，國家印發(fā)了《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術指南》，提出“保障社區(qū)生活圈健康有序運行的主要功能”，具體包括了社區(qū)服務、就業(yè)引導、住房改善、日常出行、生態(tài)休閑、公共安全等六方面內容。然而，我國人口眾多，社區(qū)也往往有著明確的界線劃分，一個社區(qū)很難依靠自身力量擁有足夠的應急公共空間。將社區(qū)生活圈建設納入社區(qū)應急管理體系中來，在帶動社區(qū)周邊經濟發(fā)展，滿足居民生活需求，提升幸福感的同時，創(chuàng)新了社區(qū)的應急服務能力，提供了更多物理空間與物質資源的支持，增加了應急管理的緩沖空間，大大提升了社區(qū)的空間韌性。

（三）加強制度建設，理順應急程序

制度具有指導性與規(guī)范性，以制度為支撐，規(guī)范社區(qū)應急管理的工作流程，明細權責關系，確保社區(qū)應急管理成體系、可持續(xù)。一是加強社區(qū)應急管理制度建設。根據自身實際，制定多樣化、個性化的社區(qū)應急預案，避免預案同質化。開展針對性應急演練，爭取做到多方聯(lián)動。增強社區(qū)應急制度與城市應急制度的銜接，確保在應急狀態(tài)下社區(qū)與城市能夠權責明晰地進行協(xié)同作戰(zhàn)。二是樹立全周期管理意識，打造應急管理風險閉環(huán)。在提升風險應對能力的同時，矯正“重應對輕預防”的傳統(tǒng)觀念，提高社區(qū)的風險預警能力，做到關口前移。三是促進風險多元治理。廣泛聯(lián)合物業(yè)、轄區(qū)內商戶、醫(yī)療機構、教育機構等主體，要使這些主體“像毛細血管一樣延伸到社會各領域”，打造綜合性應急管理網絡，構建風險共擔的社區(qū)應急體系。

（四）提升文化認同，挖掘居民自主能力

文化的認同可以提升社區(qū)居民的凝聚力，面對突發(fā)事件時，向心力較強的社區(qū)更容易形成互助關系，齊心協(xié)力抵御災害。一是要提升社區(qū)的文化認同，一方面要提煉社區(qū)特色文化，在此基礎上打造社區(qū)行為規(guī)范，進而形成社區(qū)價值觀。規(guī)范居民行為，增強社區(qū)居民黏性，提升社區(qū)向心力；另一方面要豐富韌性文化的宣傳形式，建立常態(tài)化應急宣傳機制。強化社區(qū)工作人員、社區(qū)居民及轄區(qū)內其他社會組織的應急意識，增強這些主體面對風險時的主觀能動性。二是要完善居民自治，一方面要提高居民的風險救護能力。增強居民風險意識，加強居民風險應對能力培訓，普及應急救援知識，提升居民應對風險的能力。另一方面推動居民自治組織建設。鼓勵居民成立居委會、業(yè)主委員會等居民自治組織，提高居民風險應對的參與度，推動社區(qū)應急管理從單向管理轉向多方互動。

習近平總書記強調，“備豫不虞，為國常道”。要充分認識到社區(qū)在韌性城市建設中的重要性，要把更多資源下沉到社區(qū)來，進一步提升社區(qū)應急反應能力，發(fā)揮居民的主觀能動性，全面營造“人人懂安全，個個會應急”的社會氛圍，為社會公共安全和韌性城市建設提供助力。

參考文獻

[1]鐘開斌.推進韌性城市建設的重大意義和重點任務[J].中國應急管理科學，2023，（02）：1-12.

[2]蔣明遠.城市社區(qū)韌性及其提升策略研究[J].領導科學論壇，2023，（07）：125-129.

[3]吳曉林.建設“韌性社區(qū)”補齊社會治理短板[N].光明日報，2020-03-25 （002）.DOI：10.28273/n.cnki.ngmrb.2020.001607

[4]許峰，陳其榮.系統(tǒng)復雜性下城市社區(qū)韌性建設的現(xiàn)狀、問題及策略研究[J].云南社會科學，2023，（02）：161-168.

[5]譚日輝，郝佳潔.風險社會視域下的韌性城市建設研究[J].新視野，2023，（04）：73-79.

本文得到以下項目支持：2024年度沈陽市全市黨校系統(tǒng)立項課題“防范化解安全風險，推動韌性社區(qū)建設研究”（項目編號：SYDXKT24-30）。

（作者系中共沈陽市委黨校公共管理教研部助教）