網(wǎng)絡(luò)治理視角下普惠托育服務(wù)供給主要影響因素分析

摘要：托育服務(wù)具有較強(qiáng)的公共屬性，聚焦“方便可及、質(zhì)量有保障、價格可承受”，普惠托育服務(wù)成為我國社會福利體系的重要組成部分之一。本文選取L市B區(qū)普惠托育服務(wù)體系建設(shè)作為案例，從網(wǎng)絡(luò)治理視角出發(fā)，在多元行動主體結(jié)成的網(wǎng)絡(luò)場域下探究普惠托育服務(wù)供給主要影響因素有管理能力、制度環(huán)境、協(xié)調(diào)機(jī)制，以期為不斷滿足公民多層次、多元化、多樣化普惠托育服務(wù)需求提供參考。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)；網(wǎng)絡(luò)治理；普惠托育服務(wù)

黨的二十大報告提出，優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，建立生育支持政策體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本。2021年8月，《人口與計劃生育法》將“推動建立普惠托育服務(wù)體系”納入新修訂的內(nèi)容，要求縣級以上各級人民政府綜合采取規(guī)劃、土地、住房、財政、金融、人才等措施，提高嬰幼兒家庭獲得服務(wù)的可及性和公平性。根據(jù)全國政協(xié)的調(diào)研綜述，2022年我國3歲以下嬰幼兒約3727萬，其中超過35%的嬰幼兒家庭有入托意愿，但實(shí)際入托率僅為7%左右。托育服務(wù)具有較強(qiáng)的公共屬性，聚焦“方便可及、質(zhì)量有保障、價格可承受”，普惠托育服務(wù)成為我國社會福利體系的重要組成部分之一。本文選取L市B區(qū)普惠托育服務(wù)體系建設(shè)作為案例，從網(wǎng)絡(luò)治理視角出發(fā)，在多元行動主體形成的網(wǎng)絡(luò)場域下探究普惠托育服務(wù)供給主要影響因素有管理能力、制度環(huán)境、協(xié)調(diào)機(jī)制，以期為不斷滿足公民多層次、多元化、多樣化普惠托育服務(wù)需求提供參考。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）普惠托育服務(wù)

根據(jù)學(xué)界普遍定義，托育服務(wù)是指當(dāng)家庭照顧功能無法正常發(fā)揮時，由他人或機(jī)構(gòu)對3歲以下嬰幼兒童提供補(bǔ)充性照顧的服務(wù)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，把托育服務(wù)納入基本公共服務(wù)已經(jīng)逐漸成為越來越多國家的政策選擇。近年來我國學(xué)者從不同視角對托育服務(wù)開展了大量的學(xué)術(shù)研究，如楊菊華（2018）強(qiáng)調(diào)政府在托育服務(wù)體系中主要起主導(dǎo)性、引導(dǎo)性和示范性作用，統(tǒng)籌多個服務(wù)主體協(xié)同發(fā)展。洪秀敏、趙思婕、朱文婷（2021）從福利混合經(jīng)濟(jì)理論視角，提出我國托育服務(wù)“適度普惠”供給模式和建設(shè)路徑。劉天子、楊立華、曾曉東（2022）引用協(xié)同治理相關(guān)理論，從政府元治、社會共治、市場自治三個角度提出治理托育服務(wù)市場信息不對稱問題。劉中一（2022）在托育服務(wù)概念的基礎(chǔ)上進(jìn)一步闡釋了普惠托育服務(wù)的內(nèi)涵，界定普惠托育服務(wù)是以公益性和公平性為其內(nèi)在基本特征（內(nèi)涵）的、以“有質(zhì)量”為其外在價值追求（外延）的、“面向大眾”“收費(fèi)較低”“有質(zhì)量”的托育服務(wù)。

（二）網(wǎng)絡(luò)治理理論

20世紀(jì)末，公共服務(wù)提供的主體日益多元，新公共治理理論在此背景下興起，以制度和網(wǎng)絡(luò)理論為基礎(chǔ)發(fā)展出了網(wǎng)絡(luò)治理理論分支。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)治理理論，“網(wǎng)絡(luò)”是指以網(wǎng)絡(luò)成員之間的信任為基礎(chǔ)，公共部門、私人部門、第三部門等組織之間相互依存、資源交換、互相博弈、共同協(xié)商而達(dá)成的結(jié)構(gòu)。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D.埃格斯在《網(wǎng)絡(luò)治理： 公共部門的新形態(tài)》提出網(wǎng)絡(luò)治理需要政府徹底轉(zhuǎn)變角色，重視公共部門與私人部門合作，將營利、非營利等組織廣泛納入公共服務(wù)供給。結(jié)合中國治理實(shí)踐和情境，我國學(xué)者進(jìn)一步豐富網(wǎng)絡(luò)治理理論的內(nèi)涵，如譚莉莉（2006）認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理是在信任和合作框架內(nèi)，各級政府之間以及政府與企事業(yè)組織、社會團(tuán)體之間構(gòu)建新型合作關(guān)系，形成合作互動的網(wǎng)絡(luò)，以更好地管理公共事務(wù)。鄞益奮（2007）認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理需要培育信任機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，從價值協(xié)同、信息共享以及誘導(dǎo)與動員等方面建立起良好協(xié)調(diào)機(jī)制，從而培育起成員間的信任關(guān)系以及成員與集體之間的信任關(guān)系， 最終達(dá)成社會善治。

綜上所述，網(wǎng)絡(luò)治理理論內(nèi)核聚焦于公共部門和非公共部門等多元行動主體參與形成的網(wǎng)絡(luò)，目前我國普惠托育服務(wù)已基本形成多元化供給的網(wǎng)絡(luò)場域，因此，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)治理理論探析普惠托育服務(wù)供給主要影響因素，理論契合且具有較強(qiáng)的實(shí)踐意義。

二、案例呈現(xiàn)

2021年8月，L市被確認(rèn)為全省普惠托育試點(diǎn)市。2023年底，該市被選為全國15個普惠托育服務(wù)建設(shè)試點(diǎn)城市之一，B區(qū)是該市中心城區(qū)，其普惠托育服務(wù)建設(shè)推進(jìn)中的經(jīng)驗(yàn)與困境具有典型性和借鑒意義。為深入貫徹落實(shí)上級有關(guān)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展系列文件精神，B區(qū)全力加快普惠托育服務(wù)體系建設(shè)。截至2024年1月，B區(qū)現(xiàn)有托育機(jī)構(gòu)51家，托位3087個，在托嬰幼兒1180人，每千人口托位數(shù)為4.04個，托育從業(yè)人員638人，托育水平位居全市前列。其中普惠托育機(jī)構(gòu)40家，普惠托位2393個，占托位總數(shù)的77.52%，在托嬰幼兒864人。

（一）發(fā)展階段

第一階段：快速啟動（2021年8月～2022年12月）

B區(qū)快速啟動普惠托育服務(wù)供給，區(qū)財政局設(shè)立普惠托育專項資金300萬元，對符合條件的托育機(jī)構(gòu)落實(shí)一次性建設(shè)補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼等政策。區(qū)衛(wèi)健局利用現(xiàn)有公辦幼兒園體系開拓普惠托育班，云峰路幼兒園是B區(qū)首個公辦幼兒園開設(shè)普惠托育班，在普惠性公辦托育服務(wù)道路上跨出重要的一步。

第二階段：搭建體系（2023年1月～2023年8月）

區(qū)衛(wèi)健局、區(qū)發(fā)改局、區(qū)財政局、區(qū)教育和體育局聯(lián)合制定配套政策，園區(qū)、社區(qū)等行動主體加入普惠托育供給網(wǎng)絡(luò)，屬地街鎮(zhèn)開展安全隱患排查，專家、行業(yè)協(xié)會開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)，網(wǎng)絡(luò)場域內(nèi)各類行動主體逐漸多元。

第三階段：多元格局（2023年9月～至今）

B區(qū)形成區(qū)衛(wèi)健局、區(qū)教育和體育局等24個區(qū)級部門政策支持和行動協(xié)同，配套政策涵蓋土地保障、一次性建設(shè)補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、租金減免、價格優(yōu)惠、用水、用電、用氣等方面。行業(yè)協(xié)會、專家、區(qū)級優(yōu)生優(yōu)育托育指導(dǎo)中心、區(qū)屬婦幼保健院、基層衛(wèi)生服務(wù)中心、職業(yè)技術(shù)學(xué)校等全方位人才支撐，社會資本大量涌入托育行業(yè)，形成了多元化行動主體結(jié)成的網(wǎng)絡(luò)場域。

形成了5種普惠辦托模式：幼兒園延伸辦托，已有城西云峰路幼兒園、銅店街幼兒園、張壩幼兒園等3個公辦幼兒園和鄰玉先鋒幼兒園、佳樂幼兒園等20個民辦幼兒園開設(shè)普惠托班。社區(qū)嵌入式辦托，充分利用社區(qū)空余場所資源設(shè)置托育機(jī)構(gòu)，已有鄰府、城垣2個社區(qū)提供靈活多樣的普惠托育服務(wù)。企事業(yè)單位福利化辦托，采取公辦公營、公辦民營等方式舉辦普惠性托育機(jī)構(gòu)，城投公司開設(shè)保蓓家南濱、天驕森林托育中心等3家普惠托育服務(wù)機(jī)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套辦托，酒業(yè)園區(qū)開辦天驕托育園，為園區(qū)內(nèi)職工提供普惠托育服務(wù)，實(shí)現(xiàn)上班帶娃兩不誤。社會力量普惠辦托，鼓勵民營托育機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，目前已有青禾托育園、萌初托育園等11家民辦普惠托育機(jī)構(gòu)。

（二）面臨困境

1.普惠托育擴(kuò)面難

從B區(qū)家長托育意愿來看，家長顧慮價格高“托不起”，顧慮質(zhì)量無保障“不敢托”，顧慮距離遠(yuǎn)“不便托”，有33.63%的家長有托育服務(wù)需求。家長普遍認(rèn)為社區(qū)托育更能滿足嬰幼兒家庭就近、方便、快捷的服務(wù)需求，但社區(qū)開辦托育服務(wù)，建筑面積、綠化光照及功能用房，都難以達(dá)到相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。同時，部分街鎮(zhèn)、企事業(yè)單位等都因?yàn)閳龅孛娣e等所限，影響申辦積極性。從服務(wù)供給現(xiàn)狀來看，B區(qū)存在公辦托育“一位難求”和個別民辦托育“門可羅雀”的情況，家庭對普惠托育服務(wù)需求旺盛與普惠性托育供給不足的結(jié)構(gòu)性失衡。

2.民辦托育生存難

投入成本高和運(yùn)營壓力大是企業(yè)辦托面臨的主要挑戰(zhàn)。據(jù)區(qū)衛(wèi)健局測算，按現(xiàn)有場地基礎(chǔ)上改建托育機(jī)構(gòu)，每個托位的建設(shè)成本約為28000元。如果新建托育機(jī)構(gòu)，建設(shè)成本更高。政府對托育機(jī)構(gòu)建設(shè)成本一次性補(bǔ)助5000元/托位。政府運(yùn)營補(bǔ)助分別為乳兒班500元/月/人、托小大班300元/月/人。機(jī)構(gòu)建成申領(lǐng)補(bǔ)助后預(yù)計5年后才有可能實(shí)現(xiàn)盈利。政府財政補(bǔ)貼激勵作用不足，企業(yè)尚未感受到政策紅利。面對嬰幼兒出生人口逐年下降的現(xiàn)實(shí)問題，企業(yè)辦托生源能否充足，能否實(shí)現(xiàn)收支平衡，也是辦托企業(yè)未來需要面臨的風(fēng)險。目前，B區(qū)11家民辦普惠托育機(jī)構(gòu)，僅有4家機(jī)構(gòu)進(jìn)入良性運(yùn)營狀態(tài)，其余機(jī)構(gòu)舉步維艱。

3.托育服務(wù)質(zhì)量提升難

一方面，專業(yè)人才保障不充分，L市部分中、高職院校雖然設(shè)有“幼兒保育”“護(hù)理”等專業(yè)，但面臨師資不足、課程標(biāo)準(zhǔn)缺乏等困難，難以滿足嬰幼兒的精細(xì)化、優(yōu)質(zhì)化、專業(yè)化服務(wù)需要。另一方面，尚未對辦托條件、保育照護(hù)、衛(wèi)生保健、安全保障、機(jī)構(gòu)管理、質(zhì)量評估等系列標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化規(guī)范，常態(tài)化開展托育質(zhì)量評估、星級認(rèn)定和學(xué)術(shù)交流較少，離實(shí)現(xiàn)群眾“托得好”的愿景還有一定的差距。

三、主要影響因素分析

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中供給的兩個基本條件：生產(chǎn)者必須有生產(chǎn)和出售的愿望和有供應(yīng)能力，從網(wǎng)絡(luò)治理理論視角出發(fā)，提煉出以下普惠托育服務(wù)供給主要影響因素。

1.管理能力：優(yōu)化資源配置

網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為在治理過程中地方政府是眾多參與的行動主體之一，是網(wǎng)絡(luò)場域中關(guān)鍵的行動者，承擔(dān)著管理者的角色，對公共部門、私人部門、第三部門等多元行動主體進(jìn)行關(guān)系協(xié)調(diào)和行動指導(dǎo)。 B區(qū)普惠托育網(wǎng)絡(luò)場域從第一階段單一行動主體到第三階段多元行動主體的網(wǎng)絡(luò)場域變化，各行動主體具有較強(qiáng)的異質(zhì)性，對政府的管理能力要求越來越高。因此，地方政府既要保持對政府組織內(nèi)部進(jìn)行有效治理，完善政策體系和監(jiān)管服務(wù)體系，加強(qiáng)對主管部門、屬地街鎮(zhèn)等管理與約束；又要對普惠托育服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)場域中各行動主體間的關(guān)系、互動、行動等進(jìn)行協(xié)調(diào)，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展；還要根據(jù)家庭需求調(diào)整資源配置，增加社區(qū)、公辦或民辦公助、企事業(yè)單位等普惠托育多元化供給。

2.制度環(huán)境：刺激供給愿望

網(wǎng)絡(luò)治理是一個長期的過程，網(wǎng)絡(luò)中各行動主體都必須經(jīng)歷一個曲線形學(xué)習(xí)的過程，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的制度化學(xué)習(xí)有利于公共價值的實(shí)現(xiàn)。普惠托育網(wǎng)絡(luò)場域下的制度不僅包括地方政府制定的一系列普惠托育支持政策、規(guī)則、機(jī)制、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等，還包括幼兒園、社區(qū)、企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、園區(qū)等各行動主體根據(jù)自身的認(rèn)知及利益出發(fā)形成的特定行為規(guī)范。從B區(qū)制度環(huán)境來看，需要進(jìn)一步調(diào)整支持政策，采取更加有力的財政激勵措施和專業(yè)人才培育措施，引導(dǎo)動員各行動主體為公益貢獻(xiàn)力量；健全行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，完善托育服務(wù)質(zhì)量評估，塑造各行動主體的行為與觀念，為網(wǎng)絡(luò)治理提供驅(qū)動力，從而提升托育機(jī)構(gòu)供給愿望。

3.協(xié)調(diào)機(jī)制：促進(jìn)共同生產(chǎn)

網(wǎng)絡(luò)治理理論提出要建立良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，解決各行動主體之間價值沖突，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)自我協(xié)調(diào)、互動、談判的自治狀態(tài)。從B區(qū)案例來看，企事業(yè)單位辦托要滿足職工福利的需求，民營企業(yè)辦托目的是企業(yè)盈利，廣大家長有“安全托育”“就近托育”的要求等，各類行動主體利益訴求和價值理念不同，往往網(wǎng)絡(luò)場域內(nèi)會形成各種沖突，例如“公辦”與“民辦”之間，家長與托育機(jī)構(gòu)之間，政府與托育機(jī)構(gòu)之間，政府與家長之間等。建立良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，需要培育信任關(guān)系，政府優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)管理，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和聯(lián)結(jié)度；需要培養(yǎng)價值協(xié)同，開展公辦公營、公辦民營、民辦公助等多樣化運(yùn)營方式，促進(jìn)合作生產(chǎn)；需要實(shí)現(xiàn)信息分享，充分利用行業(yè)協(xié)會、專家、區(qū)級優(yōu)生優(yōu)育托育指導(dǎo)中心等行業(yè)指導(dǎo)，規(guī)范行業(yè)發(fā)展；需要人才支撐，加強(qiáng)中、高職院?！坝變罕Ｓ薄白o(hù)理”專業(yè)建設(shè)，逐步提升服務(wù)供給質(zhì)量。

四、結(jié)束語

本文采取單一案例分析所做出的建議有待進(jìn)一步完善，其影響因素的相關(guān)性、效力和程度還需要依托更豐富的案例和數(shù)據(jù)予以驗(yàn)證。綜上所述，隨著普惠托育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)場域邊界不斷擴(kuò)大，為進(jìn)一步提升托育服務(wù)質(zhì)量和渠道，需要地方政府提高網(wǎng)絡(luò)化管理能力，以群眾需求為導(dǎo)向，完善工作機(jī)制和制度建設(shè)，引導(dǎo)社會力量參與普惠托育服務(wù)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各行動主體的信任與合作，構(gòu)建普惠托育服務(wù)有效供給的網(wǎng)絡(luò)命運(yùn)共同體，從而有效實(shí)現(xiàn)群眾“托得好”的愿景。

參考文獻(xiàn)

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[6]鄞益奮.網(wǎng)絡(luò)治理：公共管理的新框架[J].公共管理學(xué)報，2007，（01）：89-96+126.

（作者：馬玉梅，西南醫(yī)科大學(xué)公共管理專業(yè)碩士研究生；婁坤，西南醫(yī)科大學(xué)副教授、博士）