制造下級：村級組織行政化及其后果

［摘要］村級組織行政化是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的重要趨勢。村級組織行政化是國家權(quán)力下沉、事務(wù)下移和規(guī)則下鄉(xiāng)的實(shí)踐，具體表現(xiàn)為村干部的職業(yè)化、村級治理事務(wù)的政務(wù)化和村級治理的規(guī)范化。村級組織逐步納入行政體系中來，淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級。村級組織行政化是縣鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)深刻變革的產(chǎn)物。隨著國家治理的深入，縣鄉(xiāng)從分散化治理結(jié)構(gòu)走向集中化治理結(jié)構(gòu)。頂格化的治理要求、多中心工作的治理事務(wù)和過程管理的治理方式擠壓了縣鄉(xiāng)治理的空間，制造下級是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)失衡困境的調(diào)適機(jī)制。但進(jìn)一步擠壓村級治理空間，帶來村民自治的懸浮化、基層治理形式主義和基層治理高成本與剛性化，基層治理能力正在被削弱。解決村級組織行政化的問題，要有縣鄉(xiāng)治理的視野，縣鄉(xiāng)治理自主性是村級治理自主性的基礎(chǔ)。

［關(guān)鍵詞］村級組織；行政化；制造下級；縣鄉(xiāng)治理；集中化治理

［基金項(xiàng)目］國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新問題研究”（22amp;ZD173）。

［作者簡介］周曉蓉（1996—），女，武漢大學(xué)社會學(xué)院博士研究生（武漢430072）。

一、問題的提出

習(xí)近平總書記指出：“基層強(qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作?！痹趪抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)下，基層治理也正在發(fā)生深刻變革，在村一級表現(xiàn)為組織行政化，20世紀(jì)80年代以來基層的“鄉(xiāng)政村治”的格局發(fā)生改變

張厚安：《鄉(xiāng)政村治——中國特色的農(nóng)村政治模式》，《政策》1996年第8期。。村級組織行政化的顯著特征是科層化運(yùn)作

史明萍、魏程琳：《基層治理現(xiàn)代化視野下的村級組織行政化及其自主調(diào)適》，《原生態(tài)民族文化學(xué)刊》2023年第5期。，具體表現(xiàn)為村干部的職業(yè)化、治理事務(wù)政務(wù)化和村級治理制度化

趙曉峰、魏程琳：《行政下鄉(xiāng)與自治下沉：國家政權(quán)建設(shè)的新趨勢》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2018年第4期。。村級組織的行政化提高了村級治理規(guī)范化程度

劉麗娟：《村級治理行政化形成機(jī)制、治理績效及路徑重構(gòu)》，《湖北社會科學(xué)》2021年第7期。，也帶來消解村莊公共性和村級治理懸浮化的后果

周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學(xué)研究》2006年第3期。。

村級組織行政化是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的重要趨勢。學(xué)界關(guān)于村級組織行政化的推動機(jī)制研究頗豐，主要集中在國家政權(quán)建設(shè)視角與社會基礎(chǔ)變革驅(qū)動視角。國家政權(quán)建設(shè)的基本目標(biāo)是建立合理化的政權(quán)體系

于建嶸：《抗?fàn)幮哉巍?，北京：人民出版社?010年，第176頁。，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理邏輯遵循地方社會規(guī)范而非統(tǒng)一的國家政權(quán)，產(chǎn)生非正式治理行為橫行等諸多亂象

張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第59頁。。村民自治存在著脫離國家行政控制的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，將村級組織科層化納入正規(guī)的治理體系，打破地方社會的傳統(tǒng)利益和關(guān)系，確立現(xiàn)代化的治理規(guī)則

吳毅：《小鎮(zhèn)喧囂——一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2018年，第512頁。。另一方面，村級組織行政化和村干部職業(yè)化，并采取正規(guī)制度和各種技術(shù)手段，增強(qiáng)國家權(quán)力對基層社會的滲透力

陳家剛：《基層治理：轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯與路徑》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第2期。。從社會基礎(chǔ)變革驅(qū)動視角來看，我國鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)和文化基礎(chǔ)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，面臨著村莊空心化與老齡化

王亞華、蘇毅清：《鄉(xiāng)村振興——中國農(nóng)村發(fā)展新戰(zhàn)略》，《中央社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。、集體經(jīng)濟(jì)衰敗

張歡：《新時(shí)代提升農(nóng)民組織化路徑：煙臺再造集體例證》，《重慶社會科學(xué)》2020年第6期。、傳統(tǒng)慣習(xí)規(guī)則失效

董運(yùn)生、張立瑤：《內(nèi)生性與外生性：鄉(xiāng)村社會秩序的疏離與重構(gòu)》，《學(xué)?！?018年第4期。等諸多困境。傳統(tǒng)的半正式治理不再具有存續(xù)空間，村莊治理需要新型的村級組織形式

杜姣：《村級組織半行政化治理及其意外后果》，《西北師大學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2024年第1期。。地方政府試圖通過制度化的方式來應(yīng)對鄉(xiāng)村精英流失的困境，使村干部成為一個(gè)體面的職業(yè)，從經(jīng)濟(jì)收入和政治晉升空間角度增加村干部的職業(yè)吸引力

李卓、郭占鋒、左停：《“后鄉(xiāng)村精英”時(shí)代的鄉(xiāng)村如何治理？——對既有研究文獻(xiàn)的梳理與反思》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2017年第5期。。國家依托各類公共服務(wù)將資源大量投放到農(nóng)村，通常以項(xiàng)目的方式進(jìn)入村莊，開啟了“項(xiàng)目治國”的基層治理模式

周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問題兼論“項(xiàng)目治國”》，《社會》2012年第1期。。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，通過輸入制度來提升村級治理能力，明確辦事流程和規(guī)范。國家的制度供給將村級逐漸統(tǒng)合到制度化的治理體系中，以此來緩解社會基礎(chǔ)變革帶來的基層治理之困。

國家政權(quán)建設(shè)視角與社會基礎(chǔ)變革視角分別從宏觀層面的國家治理下鄉(xiāng)和微觀層面的社會基礎(chǔ)變革來理解村級組織行政化的推動機(jī)制。前者是國家主導(dǎo)，后者是社會需求，對村級組織行政化的理解都頗具啟發(fā)。在田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村級組織行政化是縣鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)集中化下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)適策略。因而，理解村級組織行政化可以將其放置在縣鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)變遷的視野下，村級組織行政化是當(dāng)前縣鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)深刻變革的結(jié)果。本文為當(dāng)前學(xué)界村級組織行政化的研究補(bǔ)充縣鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)變遷的中觀視角。

筆者及研究團(tuán)隊(duì)近三年來在全國多地農(nóng)村調(diào)查，包括湖北宜昌、湖北武漢、江蘇張家港、四川彭州、河南孟州、山西夏縣、安徽蕭縣、福建漳州等。對當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、村民代表、黨員、普通村民進(jìn)行深度訪談，從村莊治理、社會結(jié)構(gòu)等方面全方位進(jìn)行調(diào)查了解。本文主要從以下幾方面進(jìn)行分析：第一，村級治理行政化的實(shí)踐過程，理解村級治理行政化的基本特征；第二，在縣鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)集中化下，村級組織行政化作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理自主性的調(diào)適機(jī)制，理解村級治理行政化的內(nèi)在邏輯；第三，村級組織行政化帶來治理現(xiàn)實(shí)困境，基層治理體系走向剛性化。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)適策略：制造下級的實(shí)踐過程

黨的十八屆三中全會確定了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)?；鶎又卫硎菄抑卫眢w系的一部分，基層治理也進(jìn)入了治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)階段?；鶎又卫憩F(xiàn)代化帶來了治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，隨著治理任務(wù)增加，治理要求提高，處于科層體系底端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理壓力隨之升高。為了緩解治理壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村級組織納入科層體制中來，本文將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)試策略概括為制造下級。具體表現(xiàn)在：治理主體村干部從兼業(yè)化轉(zhuǎn)向職業(yè)化

王惠林、楊華：《村干部職業(yè)化的生成機(jī)制及路徑創(chuàng)新》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2018第4期。，治理事務(wù)由村務(wù)為主轉(zhuǎn)向政務(wù)主導(dǎo)

李梅：《新時(shí)期鄉(xiāng)村治理困境與村級治理“行政化”》，《學(xué)術(shù)界》2021年第2期。，治理規(guī)則彈性化轉(zhuǎn)向標(biāo)準(zhǔn)化與正規(guī)化

盧青青：《行政激活自治：鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型與實(shí)踐》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2021年第3期。。

（一）權(quán)力下沉：村干部職業(yè)化

村干部職業(yè)化意味著村干部從“當(dāng)家人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按砣恕?，從半正式體制外兼職村干部轉(zhuǎn)變?yōu)轶w制內(nèi)的職業(yè)村干部。村干部在選拔、管理、考核上發(fā)生了根本性變化。

從村干部的選拔來看，村干部從過去的村民直接選舉轉(zhuǎn)向類制度化的晉升路徑。在村民自治下，村干部是由村民選舉產(chǎn)生的當(dāng)家人，代表著廣大村民的利益。因而，當(dāng)選村干部不僅要個(gè)人能力突出，同時(shí)要有深厚的群眾基礎(chǔ)。當(dāng)前村莊權(quán)力分配秩序不再是村莊內(nèi)部競爭的結(jié)果，而是行政高度控制的結(jié)果。村干部選拔逐漸制度化，上級意志逐漸主導(dǎo)村干部的選舉。一方面，村干部選拔標(biāo)準(zhǔn)由上級確定。為了改善農(nóng)村村干部隊(duì)伍老齡化和學(xué)歷水平低的問題，四川彭州S村調(diào)整了村干部的選任條件，新參選村支部書記原則上“低于50歲，高中以上學(xué)歷”，一般村干部必須滿足“45歲以下、大專及以上學(xué)歷”，注重從“農(nóng)村致富能手，退伍軍人，企業(yè)經(jīng)營管理者，返鄉(xiāng)大學(xué)生，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能人，種植養(yǎng)殖能手等中選拔”。這樣的選拔標(biāo)準(zhǔn)就將很多人排除在外。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常在選舉前一年就對村干部人選進(jìn)行摸排，確定意向人選。村黨組織選舉實(shí)行“兩推一選”，但在“一推”之前基本上要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委候選人的初步設(shè)想與安排。另一方面，村干部主要從后備干部中選拔。從村委聘用人員到后備干部再到村“兩委”人員，晉升渠道層級明顯，聘用人員工作2—3年后才有機(jī)會晉升到后備干部，后備干部工作3—5年后才可能進(jìn)入到村“兩委”中去。村干部的晉升路徑也逐漸層級化，與體制內(nèi)晉升路徑相似。村干部相對扁平化，結(jié)構(gòu)逐漸層級化了。近兩三年村委工作人員的選拔與聘用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，統(tǒng)一公開招聘，組織筆試、面試。通過考核才能成為村委工作人員，不再是傳統(tǒng)意義上由村級主導(dǎo)，在熟人社會中選拔進(jìn)入村委為群眾服務(wù)。村民選舉形式化，村民選舉在村干部的任職中發(fā)揮作用很小。

從村干部的管理與考核上來看，實(shí)行坐班制和工資制，參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有明確的上下班時(shí)間和雙休日。村干部從不脫產(chǎn)的兼職村干部轉(zhuǎn)變?yōu)槟秘?cái)政工資的職業(yè)村干部。村干部要接受統(tǒng)一的制度化管理，包括對村干部的考核以及日常工作的規(guī)范化要求。

安徽蕭縣F村從2015年開始，村干部兩委由政府財(cái)政發(fā)工資，分為基本工資和績效工資，基本工資為2000—3000多元/月，村支部書記是3200元/月，其他人員是2800元/月，績效工資納入村整體千分制考核，按照書記績效工資的比例發(fā)放。2018年開始，地方政府對村社干部實(shí)行千分制考核，考核內(nèi)容主要包括共性指標(biāo)700分、特色亮點(diǎn)工作（鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持的重點(diǎn)工作）100分以及群眾滿意度測評200分，其中共性指標(biāo)為各條線部門下達(dá)的工作任務(wù)，考核總分為：共性指標(biāo)分值+特色指標(biāo)分值+滿意度測評分+加減分。根據(jù)整體考核結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子討論通過后，按照一等20%、二等65%、三等15%的比例劃分考核等次，村級群眾滿意度測評得分低于全鎮(zhèn)平均得分的不得進(jìn)入第一等次。根據(jù)等級排名，發(fā)放村支部書記績效工資，其他委員則根據(jù)書記工資系數(shù)比例發(fā)放。比如，一類村，村支部書記績效工資為1.2萬，會計(jì)、副書記就是書記工資的90%，副主任為85%，其他工作人員為80%。

總體而言，上級政府為村干部設(shè)計(jì)了一套完整的選拔、進(jìn)入、培養(yǎng)、管理、考核機(jī)制，形成了對村干部的精英化選拔、組織化培養(yǎng)、制度化管理。村級已經(jīng)成為基層行政體系的延伸。政府通過一系列的制度設(shè)計(jì)將村干部納入體制，從而實(shí)現(xiàn)自上而下的壓力傳導(dǎo)與政策任務(wù)有效執(zhí)行，村干部的“當(dāng)家人”角色逐漸消解，“代理人”角色凸顯。

（二）事務(wù)下移：治理事務(wù)政務(wù)化

基層治理事務(wù)包含村務(wù)和政務(wù)兩部分內(nèi)容，村干部以村務(wù)為主，輔助基層政府完成部分政務(wù)。但在當(dāng)前的基層治理中，政務(wù)逐漸取代村務(wù)，已然成為村干部的主要工作和常規(guī)工作。

下沉的政務(wù)通常有三類：服務(wù)型政務(wù)、發(fā)展型政務(wù)和地方中心工作。一是服務(wù)型政務(wù)，主要是面向群眾的服務(wù)性事務(wù)。在服務(wù)型政府建設(shè)的要求下，地方政府對村社基層干部提出更高的服務(wù)性要求，比如各種代辦服務(wù)，這些都是規(guī)則性、政策性比較強(qiáng)的業(yè)務(wù)性工作，對上直接與條線口對接。這部分工作下沉直接增加了村干部的工作負(fù)擔(dān)。二是鄉(xiāng)村振興等帶來的發(fā)展性事務(wù)，如各種項(xiàng)目資源落地、人居環(huán)境整治等，村莊發(fā)展意味著地方政府要投入更多資源，與之伴隨的必然是治理任務(wù)的增加。盡管這類事務(wù)要求村干部與農(nóng)民打交道，且深入村莊社會內(nèi)部，但由于這些工作都是以自上而下的政策任務(wù)的形式輸入村莊，村干部遵循任務(wù)導(dǎo)向的行動邏輯。當(dāng)然，除了這兩類政務(wù)，還有一些國家或地方政府的中心工作，如人口普查、疫情防控、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)等，所有這些工作最后都要落實(shí)到基層，村社干部不得不花大量的時(shí)間和精力來應(yīng)對。還有一些形式性的工作，如共青團(tuán)下達(dá)的任務(wù)、黨建工作等，這些工作主要是寫材料、做報(bào)表等，也要花費(fèi)村干部大量時(shí)間和精力。

在湖北宜昌L村，村“兩委”干部都有明確的條線分工，包括黨建、農(nóng)業(yè)、土地、社保等工作。各條線考核納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的考核之中，考核與工資掛鉤。每年度對各條線分工做一些調(diào)整，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核外，村級也會對各條線進(jìn)行考核。各條線不僅要完成考核，還要有較強(qiáng)創(chuàng)優(yōu)爭先的動力。條線工作是常規(guī)工作，一些中心工作如拆遷等各條線都要參與共同完成。行政體制末端延伸到村級，村級納入了行政結(jié)構(gòu)之中。

村務(wù)政務(wù)化源于自上而下的行政要求，越來越多的治理任務(wù)傳達(dá)到基層；而村務(wù)政務(wù)化得以可能的關(guān)鍵則在于前面講述的基層政府對村社干部的制度化管控，使得村社干部有壓力、有動力，積極完成上級政府布置的工作任務(wù)。村級治理的政務(wù)化，村干部被卷入各類行政事務(wù)中，工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)變。因而，村干部對于群眾工作既缺乏內(nèi)在動力，也沒有時(shí)間精力。

（三）規(guī)則下鄉(xiāng)：村級治理規(guī)范化

政府通過輸入制度規(guī)范對村干部的治理行為和治理過程進(jìn)行監(jiān)管，形塑規(guī)范化的基層治理生態(tài)。隨著鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，人口外流，村莊社會關(guān)系簡化，內(nèi)部事務(wù)減少；同時(shí)，在鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略目標(biāo)下，越來越多的項(xiàng)目資源進(jìn)村，村莊社會利益資源密集化，要求治理規(guī)范化。

一種是通過輸入制度規(guī)范重塑村級治理的公共規(guī)則，規(guī)避村級治理的隨意性和盲目性，使村級權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化。如通過“村財(cái)政管”制度約束村級財(cái)權(quán)，通過村干部職業(yè)化和治理事務(wù)條線化控制村級治權(quán)，從而使村級權(quán)力在規(guī)范化、制度化的行政軌道上運(yùn)行。

2015年開始，河南孟州Y村規(guī)范財(cái)務(wù)報(bào)賬制度。在村級財(cái)務(wù)方面實(shí)行村財(cái)鎮(zhèn)管，村集體經(jīng)濟(jì)所有資金都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站管理。1萬以上的重大資金支付需走“‘三重一大’程序”，即先召開兩委會商議通過，再召開村民代表大會?；趫?bào)賬程序的繁瑣性，村干部很多時(shí)候面對緊急特殊情況常常得自己墊錢。整體而言，村級財(cái)務(wù)的規(guī)范化管理主要表現(xiàn)為財(cái)權(quán)上收（村財(cái)政管、實(shí)行財(cái)務(wù)報(bào)賬制度）、規(guī)范資金使用方式（非現(xiàn)金開支且不同等級的開支有不同程序要求等）以及完善村級財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制（包括理財(cái)小組、村監(jiān)會等內(nèi)部監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督以及財(cái)務(wù)公開等群眾監(jiān)督），由此削弱村級財(cái)務(wù)自主權(quán)，村級財(cái)務(wù)規(guī)范化的確在很大程度上規(guī)范了村干部的行動空間，避免村干部貪污私自挪用集體資金，

另一種是通過技術(shù)治理實(shí)現(xiàn)村級治理規(guī)范化，技術(shù)下沉將基層治理事務(wù)納入技術(shù)系統(tǒng)，所有問題和工作都要通過技術(shù)化流程來解決，從而實(shí)現(xiàn)村級治理過程的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化與規(guī)范化。村干部在做工作的過程中嚴(yán)格遵循政策為底線，按規(guī)辦事，諸如違建管理、宅基地審批以及項(xiàng)目落地過程中的矛盾糾紛調(diào)解等，村干部秉持較強(qiáng)的政策原則。整體而言，當(dāng)?shù)卮寮壷卫沓尸F(xiàn)出規(guī)范化的治理樣態(tài)，而這種規(guī)范化正是行政塑造的結(jié)果，如網(wǎng)格化管理以及12345市長服務(wù)熱線等。

無論是制度下鄉(xiāng)還是技術(shù)下沉，都是通過行政力量的方式實(shí)現(xiàn)的，由此形塑一種行政統(tǒng)合型基層治理體系

原超、馬華：《黨建引領(lǐng)“三治融合”的理論邏輯》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2023年第2期。。其中，行政化的村級組織是這種行政統(tǒng)合型治理體系的核心，無論是從治理主體還是治理資源抑或是治理事務(wù)的角度來看，整個(gè)村級組織運(yùn)行呈現(xiàn)出明顯的行政化特點(diǎn)，即遵循對上負(fù)責(zé)的行動邏輯。

三、集中化治理結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任過載：制造下級的動力

鄉(xiāng)村由傳統(tǒng)的協(xié)商動員關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷录夑P(guān)系

楊華、張丹丹：《溝通式動員：縣域上下級政府間政策協(xié)商機(jī)制及其功能》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2022年第5期。。制造下級是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理自主性被壓縮下的調(diào)適策略。從層級關(guān)系上看，制造下級是變相將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的層級抬高，在壓力型體制下提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級的控制權(quán)，進(jìn)而鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以向村級轉(zhuǎn)移治理責(zé)任，分解任務(wù)和向下監(jiān)督，以緩解集中治理結(jié)構(gòu)帶來的治理壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性的壓縮是制造下級將村級行政化的直接動因，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性壓縮更多源于縣鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)的變遷，發(fā)生了從分散治理結(jié)構(gòu)向集中治理結(jié)構(gòu)的深刻變革

楊華：《多中心工作與過程管理：縣域治理結(jié)構(gòu)變革的內(nèi)在邏輯》，《政治學(xué)研究》2022年第6期。，主要表現(xiàn)在治理要求由達(dá)標(biāo)式治理向頂格化治理轉(zhuǎn)變，治理事務(wù)由單中心工作向多中心工作轉(zhuǎn)變，治理方式從結(jié)果管理向過程管理轉(zhuǎn)變。治理的集中化帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)失衡的結(jié)構(gòu)性困境，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取制造下級的調(diào)適機(jī)制。

（一）目標(biāo)過載：頂格治理下的壓力升級

在基層治理中，考核是縣級政府評價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對行政任務(wù)執(zhí)行與落實(shí)情況的一種管理方式。早期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，縣級多是達(dá)標(biāo)式考核。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的指標(biāo)主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收任務(wù)、計(jì)劃生育、社會穩(wěn)定等方面，同時(shí)過程較為簡單。除少數(shù)重點(diǎn)工作外，常規(guī)工作達(dá)標(biāo)即可。當(dāng)前，縣鄉(xiāng)考核頂格化，標(biāo)準(zhǔn)越來越高，規(guī)則越來越細(xì)?！绊敻窆芾怼本褪且磺邪凑丈舷捱M(jìn)行管理的操作模式和理念，表現(xiàn)為管理工作中的最全事項(xiàng)、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度，追求所謂的最優(yōu)化目標(biāo)

房寧：《“頂格管理”逼得基層搞形式主義》，《政工學(xué)刊》2021年第2期。。隨著治理要求的升級，基層治理工作卻面臨著治理能力與治理資源不足的問題，基層治理壓力越來越大。

頂格考核下治理壓力的傳導(dǎo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在科層體系中的結(jié)構(gòu)性位置有關(guān)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于官僚體系的最末端，必須承受來自政府自上而下、逐步增強(qiáng)的政策執(zhí)行壓力。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一線治理主體，面對著千差萬別的農(nóng)村情況。頂格管理的高標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村社會的復(fù)雜性存在著客觀矛盾，政策執(zhí)行的難度增加。壓力型體制下，頂格管理帶來自上而下的執(zhí)行壓力增加和自下而上的執(zhí)行難度增加，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級帶來持續(xù)性擠壓。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級處于科層體系末端，一是治理資源比較有限，體制內(nèi)部難以有效地化解壓力；二是頂格管理下，自上而下的行政督察日益嚴(yán)格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)策略主義的空間被大大壓縮，選擇性執(zhí)行無法實(shí)現(xiàn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理自主性被壓縮，通過再造層級，向下轉(zhuǎn)移壓力。最直接的就是將村級組織進(jìn)行行政化改造，將村一級變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級，來緩解當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為村級組織的上級，對村一級同樣進(jìn)行千分制考核，并將考核結(jié)果與村干部的工資掛鉤。

江蘇張家港T鎮(zhèn)每年對村級治理進(jìn)行一次千分制考核，考核結(jié)果直接與村支部書記的工資掛鉤，其他村干部的工資在村支部書記工資的基礎(chǔ)上確定比例。村干部工資分為六個(gè)等級：第一級是村支部書記工資在21萬—22萬；第二級是副書記，工資為書記收入的80%；第三級是主辦會計(jì)，工資為書記工資收入的75%；第四級是副主任，工資為書記收入的70%；第五級是村“兩委”其他委員，工資為書記收入的60%；第六級是聘用人員，工資在每年7萬—8萬元。

村干部是一個(gè)利益共同體，考核不是書記一個(gè)人的事，與每個(gè)人的利益息息相關(guān)。從整個(gè)治理體系來看，治理壓力并未得到釋放，而是將責(zé)任轉(zhuǎn)移到了最下級。村級成為頂格化考核的壓力最直接的承受者。

（二）事務(wù)過載：多中心工作下的任務(wù)下壓

中心工作是從一般治理事務(wù)中遴選出來的重要治理事務(wù)，具有較強(qiáng)的政治性、綜合性與權(quán)威性

狄金華：《通過運(yùn)動進(jìn)行治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的治理策略》，《社會》2010年第3期。。中心工作是重點(diǎn)工作，圍繞中心工作進(jìn)行資源配置以保證任務(wù)的完成。早期的鄉(xiāng)村治理中心工作是個(gè)別幾件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將主要精力投入少數(shù)中心工作上來，也能夠保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)治理工作的開展。毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》一文中就指出：“在任何一個(gè)地區(qū)內(nèi)，不能同時(shí)有許多中心工作，在一定時(shí)間內(nèi)只能有一個(gè)中心工作?！?/p>

毛澤東：《毛澤東選集》第三卷，北京：人民出版社，1991年，第900頁。但近年來，基層治理事務(wù)出現(xiàn)中心工作泛化的現(xiàn)象，基層治理事務(wù)從單一中心工作走向多中心工作

仇葉：《行政權(quán)集中化配置與基層治理轉(zhuǎn)型困境》，《政治學(xué)研究》2021年第1期，多種常規(guī)事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心工作，中心工作的數(shù)量不斷增加?；鶎又卫砉ぷ麟y以區(qū)分重點(diǎn)與非重點(diǎn)，“胡子眉毛一把抓”

桂華、周曉蓉：《體系動員視角下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化——基于基層“中心工作泛化”現(xiàn)象的討論》，《理論學(xué)刊》2024年第3期。。

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作的內(nèi)容和性質(zhì)發(fā)生了變化，工作數(shù)量增加。不僅是國家下達(dá)的政策如鄉(xiāng)村振興、人居環(huán)境建設(shè)等成為中心工作，而且縣級的各種條線工作也開始變成中心工作。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎與所有的縣級條線部門進(jìn)行對接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為工作落實(shí)的責(zé)任主體，縣級政府作為上級下達(dá)國家和縣級主要工作?？h級的條線部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同屬正科級，是平級單位，條線部門的工作不一定能順暢下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。當(dāng)前，條線部門下達(dá)任務(wù)的方式是牽頭成立縣級層面的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，局委辦負(fù)責(zé)人任領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任，縣級主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任工作小組組長，將部門工作變成縣級主要工作，再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)指令。通過成立縣級領(lǐng)導(dǎo)工作小組，將部門工作轉(zhuǎn)變?yōu)橹行墓ぷ?。在有些地區(qū)成立上百個(gè)縣級領(lǐng)導(dǎo)工作小組。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理事務(wù)大幅度增加，處于超負(fù)荷運(yùn)作狀態(tài)。將村級組織納入行政體系的一環(huán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作任務(wù)就能通過層級分解下放到村級。村級組織通過完善組織架構(gòu)和細(xì)化分工來應(yīng)對行政事務(wù)進(jìn)入村莊。

江蘇張家港J村設(shè)一個(gè)正職書記統(tǒng)籌全局，把握方向，設(shè)兩個(gè)副書記、一個(gè)紀(jì)委書記和三個(gè)村委副主任，分管不同條線，還設(shè)有一個(gè)主辦會計(jì)和婦女主任，以上9人均為村“兩委”班子成員；設(shè)有黨委辦公室，有專職社保員、聯(lián)防隊(duì)長、民兵營長、聯(lián)隊(duì)會計(jì)、講解員等。每位工作人員都有明確的條線分工，其組織架構(gòu)幾乎與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對應(yīng)。J村除黨委書記和一位副書記（實(shí)際代替行使村民委員會主任職責(zé)）統(tǒng)籌和把握大局，沒有明確分工外，村“兩委”工作人員都有明確的條線分工，其他工作人員是各條線工作具體執(zhí)行人員。各條線工作內(nèi)容對應(yīng)上級行政任務(wù)，專業(yè)化程度高。

（三）方式過載：過程管理下的監(jiān)督下移

長期以來，縣域治理通常是以結(jié)果管理為主。結(jié)果管理是指縣級黨委政府或部門通過設(shè)置、分解、布置目標(biāo)任務(wù)給下級單位，再以對目標(biāo)任務(wù)的實(shí)施及完成情況的檢查、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲為手段，通過下級單位自我管理、自行配置資源來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的一種治理方式

王漢生、王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯》，《社會學(xué)研究》2009年第2期。。行政包干制就是較為典型的結(jié)果管理，通過行政組織的內(nèi)部發(fā)包，賦予地方政府更多的執(zhí)行權(quán)和自由裁量權(quán)，調(diào)動地方政府的自主性和積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理任務(wù)的下達(dá)和執(zhí)行

楊華、袁松：《行政包干制：縣域治理的邏輯與機(jī)制——基于華中某省D縣的考察》，《開放時(shí)代》2017年第5期。。近年來，縣域治理從結(jié)果管理逐漸向過程管理轉(zhuǎn)變?？h級政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入細(xì)密化的考核體系之中，通過進(jìn)度管理、程序管理、指標(biāo)管理、痕跡管理將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理限定在制度框架內(nèi)，將工作過程可視化、規(guī)范化，以提高工作效率。

過程管理對政策執(zhí)行的過程進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為官僚體系的最低層級，更多是被動執(zhí)行上級工作，必須遵照制度規(guī)定按部就班地執(zhí)行。同時(shí)，政策執(zhí)行處于被全過程督查中，一旦存在違規(guī)行為將被問責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，不僅自由裁量的自主空間被大大壓縮，還很容易陷入被考核問責(zé)的境地之中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中自主性激勵(lì)弱化，負(fù)向的督查正在放大

冷波：《監(jiān)督下鄉(xiāng)：鄉(xiāng)村監(jiān)督體系重塑及其效應(yīng)》，《中國農(nóng)村觀察》2021年第4期。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成任務(wù)，將村級也納入正規(guī)化的治理中來。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)向村級輸入正規(guī)化的制度，明確辦事流程和規(guī)范。村級治理更加注重程序性和標(biāo)準(zhǔn)性，在辦事過程中盡量留痕，建立起一套現(xiàn)代化的村級事務(wù)治理機(jī)制。對村干部的過程監(jiān)控更加嚴(yán)格，促使村干部在村級治理過程中做到辦事留痕，程序規(guī)范。地方政府將其作為量化考核的依據(jù)，進(jìn)一步加強(qiáng)對村一級的控制。村級治理的主要精力和時(shí)間放在了臺賬工作上，在安徽、湖北、河南等多地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，村級通常會雇用年輕人專職做材料工作。在湖北武漢郊區(qū)調(diào)研時(shí)，Z村每年的材料臺賬費(fèi)用高達(dá)3萬，打印機(jī)都壞了幾臺?？己说募?xì)致化帶來工作的繁雜，提出了更高的要求。江蘇張家港J村將許多行政任務(wù)，如青少年工作、婦女工作、企業(yè)安全工作、宣傳工作外包給專業(yè)公司，一方面可以減輕行政任務(wù)帶來的材料負(fù)擔(dān)，另一方面，各項(xiàng)事務(wù)的專業(yè)化外包可以提升事務(wù)的專業(yè)性和創(chuàng)新性，提高完成任務(wù)的質(zhì)量。同樣將外包服務(wù)納入考核體系之中，層層考核，壓力轉(zhuǎn)移。

四、村級組織行政化的治理困境

國家權(quán)力下鄉(xiāng)改變了縣鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)。集中化的治理結(jié)構(gòu)對基層治理產(chǎn)生深刻影響。頂格化的治理要求、多中心工作的治理事務(wù)和過程管理的治理方式削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的自主性。制造下級緩解了集中治理結(jié)構(gòu)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的擠壓，將壓力轉(zhuǎn)移到村級組織上來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)適策略更多是轉(zhuǎn)移壓力，而未能真正釋放壓力。村級組織行政化帶來村民自治懸浮化、基層治理形式主義以及治理體系剛性化和高成本的后果。

（一）村民自治的懸浮化

村委會是由村民選舉產(chǎn)生的自治組織。在行政化改革下，村級組織被納入了正規(guī)的治理體系，成為行政體制的末端，村干部成為職業(yè)化的干部。首先，村民選舉不再是篩選機(jī)制而是程序確認(rèn)機(jī)制，這就會呈現(xiàn)出形式化的特點(diǎn)，對于村民來說“選誰都一樣”，村民參與淪為形式。其次，村干部的考核權(quán)歸上級政府，同樣實(shí)行“千分制”或“百分制”考核。職業(yè)化的村干部的工作動力主要來自上級的監(jiān)督考核與激勵(lì)，村級組織由對下負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷ι县?fù)責(zé)，造成村級組織與社會脫節(jié)

李元洪、桂華：《村級治理中的組織脫嵌與謀利結(jié)構(gòu)——以湖北泉村個(gè)案為例》，《東南學(xué)術(shù)》2016年第6期。。最后，村莊公共性弱化。一方面，村民參與的意愿不足。村級治理事務(wù)大多為行政事務(wù)，與村民的關(guān)聯(lián)度不大，服務(wù)型的事務(wù)更多是單向度的，村民是福利的享受者。另一方面，村干部動員意愿不足。村干部有明確的工作職責(zé)和工作范圍，按部就班、循規(guī)蹈矩完成工作是最安全的，也是最省力的，進(jìn)而不觸及基層社會、深入群眾，村莊治理的公共性不斷弱化。

村級治理與鄉(xiāng)村社會脫嵌，是單向度的行政體系

仇葉：《行政公共性：理解村級治理行政化的一個(gè)新視角》，《探索》2020年第5期。。一方面，村級組織無法回應(yīng)村民的需求。另一方面，大量的國家資源進(jìn)入村莊，效果卻大打折扣，既無法回應(yīng)農(nóng)民當(dāng)前面臨的生產(chǎn)生活問題，也無法將國家資源有效地與農(nóng)民的需求對接。國家投入的大量資源，被行政體系所消耗卻很難精準(zhǔn)對接到村莊社會，帶來體制的空轉(zhuǎn)。

（二）基層治理的形式主義

村級組織納入行政體系之中，大量的行政工作進(jìn)入村莊。尤其是程序性工作增加，村級組織按照規(guī)章流程辦事，產(chǎn)生大量文字材料性工作。在上級政府的過程性考核下辦事留痕，村級治理儀式化、數(shù)字化與文檔化

金江峰：《村級組織的“規(guī)范主義”運(yùn)作及其后果分析——基于技術(shù)治理背景下的考察》，《長白學(xué)刊》2020年第3期。。村干部卷入到日益復(fù)雜和規(guī)范化的材料與文檔工作中來，耗費(fèi)了大量的時(shí)間精力，同時(shí)也增加了村集體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在武漢郊區(qū)村莊調(diào)研時(shí)，村集體每年做材料的費(fèi)用將近4萬元，鎮(zhèn)上的打印店發(fā)展了專門為村莊做各種行政材料的業(yè)務(wù)。在安徽蕭縣F村，專門聘請了兩名年輕婦女專職做各類材料工作。這些工作大多是浮于表面的，更多是應(yīng)付上級檢查的材料，但村級治理將大量的人力物力消耗在其中，卻忽視了鄉(xiāng)村社會需要解決的關(guān)鍵問題。

村級治理以規(guī)范化的要求和制度應(yīng)對鄉(xiāng)村社會的不規(guī)則性與復(fù)雜性，解決不了實(shí)質(zhì)問題，只能停留在表面的形式主義工作，主要完成上級交代的行政任務(wù)，對上負(fù)責(zé)。同時(shí)，這些形式工作沒有觸及鄉(xiāng)村社會的痛點(diǎn)，反而耗費(fèi)著大量的人力、物力、財(cái)力。形式主義工作難以真正提高基層的治理能力。

（三）治理高成本與剛性化

長期以來，我國鄉(xiāng)村社會的矛盾也借助人情、面子、社會關(guān)系等社會內(nèi)部力量來解決。將一些小事在鄉(xiāng)村社會內(nèi)部化解，鄉(xiāng)村社會解決不了的問題才需要上報(bào)，為正式的國家治理系統(tǒng)提供了一定的篩選功能?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”“小事不出組，大事不出村，將矛盾化解在基層”就是低成本化解矛盾的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。而村級行政化下，村級組織按照規(guī)章制度辦事，一般化的原則難以應(yīng)對村莊社會的具體問題，規(guī)則的剛性使得解決問題的效力下降，與此同時(shí)帶來村干部公信力下降的問題。村莊社會發(fā)生矛盾糾紛，村民直接繞過村級組織尋求國家正式力量的幫助。村莊事務(wù)溢出村級治理體系，一旦進(jìn)入國家治理體系就要啟動相應(yīng)的程序與機(jī)制，治理成本增加。

村級治理行政化下，村級組織的治理自主性被大大壓縮，解決問題的鄉(xiāng)村內(nèi)生性資源被制度規(guī)則所取代，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部力量的低成本與彈性的優(yōu)勢正在消失。

五、總結(jié)與討論

我國基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型正在朝著基層治理的國家化方向發(fā)展。國家權(quán)力下鄉(xiāng)使縣鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深刻變革?？h鄉(xiāng)治理從分散治理走向集中治理，將鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜性壓縮進(jìn)正規(guī)化的行政體系中來

彭勃、趙吉：《折疊型治理及其展開：基層形式主義的生成邏輯》，《探索與爭鳴》2019年第11期。，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不匹配的程度加深。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了緩解自身壓力，將村級組織吸納進(jìn)科層體系成為其下級，通過轉(zhuǎn)移責(zé)任、任務(wù)分解、分散監(jiān)督緩解治理壓力。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的改革旨在提高基層的治理能力，但帶來縣鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)的集中化，進(jìn)而擠壓村級治理空間，弱化村級治理能力。村級治理懸浮于村莊社會，形式主義和治理剛性化與高成本程度不斷加深。

已有研究為村級治理行政化的問題奠定了扎實(shí)的研究基礎(chǔ)。國家政權(quán)建設(shè)視角下的村級治理行政化研究更多地著眼于基層治理變遷的結(jié)構(gòu)性背景，但對于村級組織行政化的具體形成機(jī)制探索不足。微觀視角從社會基礎(chǔ)變遷來理解村級治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需求，但村級治理并非在真空中進(jìn)行，而是在縣鄉(xiāng)治理這一具體場域中運(yùn)作，縣鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)對村級治理產(chǎn)生關(guān)鍵影響?；谝陨辖Y(jié)論，提出以下幾點(diǎn)建議

第一，國家治理深入基層治理中，必須考慮到鄉(xiāng)村社會的不規(guī)則性與復(fù)雜性。而縣鄉(xiāng)政府作為直接的治理者，其治理結(jié)構(gòu)是影響村級治理形態(tài)的決定性要素?；鶎又卫砭褪且鎸︵l(xiāng)村社會的不規(guī)則與復(fù)雜性，解決鄉(xiāng)村社會的具體問題。而縣鄉(xiāng)治理作為重要的政策轉(zhuǎn)化載體，必須有一定的自主空間，能夠根據(jù)縣鄉(xiāng)社會的實(shí)際狀況，具體問題具體分析。否則治理結(jié)構(gòu)的集中化壓縮縣鄉(xiāng)治理的自主性，必然會進(jìn)一步擠壓村級治理空間。而村級更是一線治理主體，面對著千差萬別的農(nóng)村社會，剛性化的治理結(jié)構(gòu)與復(fù)雜的村莊社會存在著客觀矛盾，難以回應(yīng)基層治理的問題，帶來干群關(guān)系疏離甚至矛盾，未能為基層治理賦能，反而激化了更多矛盾。

第二，提升村級組織的治理能力而非簡單的行政化。村級組織是連接國家與農(nóng)民的重要紐帶。在行政下沉和資源下鄉(xiāng)的背景下，國家力量與國家資源能否轉(zhuǎn)化為村莊治理效能，這與村莊的治理能力和治理水平、村級組織的角色定位關(guān)系較大。村級治理的主體性建設(shè)和村級組織自主治理空間是培育內(nèi)生的村級治理能力的基礎(chǔ)。而村級治理自主性，更多是要為縣鄉(xiāng)治理爭取自主空間，為集中化的治理結(jié)構(gòu)松綁?；鶎又卫碛行Р拍転猷l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地提供保障，才能實(shí)現(xiàn)新時(shí)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。