論我國(guó)公共數(shù)據(jù)信托的法律權(quán)能

摘 要：公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用是為從商業(yè)利用中釋放公共價(jià)值。隨著我國(guó)公共數(shù)據(jù)規(guī)模的累積和數(shù)據(jù)處理要求的提高，需要進(jìn)一步區(qū)分公共數(shù)據(jù)資源的價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制，明確公共數(shù)據(jù)權(quán)屬有助于確保公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放、共享和有效利用。在數(shù)據(jù)治理中引入信托制度，根據(jù)數(shù)據(jù)主體構(gòu)建數(shù)據(jù)分類分級(jí)確權(quán)授權(quán)使用模式，能夠在保障數(shù)據(jù)安全的前提下提升公共數(shù)據(jù)利用效能。公共數(shù)據(jù)信托基于所有權(quán)與控制權(quán)的分離，通過(guò)利用獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)改變數(shù)據(jù)控制者與數(shù)據(jù)所有者間的不對(duì)等關(guān)系，在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和利用中確保隱私和數(shù)據(jù)安全。由數(shù)據(jù)控制者作為委托人，并以數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)為信托標(biāo)的作為數(shù)據(jù)信托的結(jié)構(gòu)，將公共數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益劃分為所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等具體權(quán)利。明確信義法律關(guān)系的構(gòu)成條件和信義義務(wù)的內(nèi)容，形成基于數(shù)據(jù)受托人信義義務(wù)規(guī)范的公共數(shù)據(jù)治理范式。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)治理；數(shù)據(jù)權(quán)益；數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分置；公共數(shù)據(jù)信托；信義義務(wù)

作者簡(jiǎn)介：袁梓旋，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院博士后（北京 100088）

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2024.06.013

公共數(shù)據(jù)作為一種重要的數(shù)據(jù)類型，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中具有重要作用。就公共數(shù)據(jù)而言，公共部門代表國(guó)家行使數(shù)據(jù)控制權(quán)，有權(quán)通過(guò)意定方式授予其他主體數(shù)據(jù)使用權(quán)限，同時(shí)，公共部門也負(fù)有向社會(huì)公眾提供公共數(shù)據(jù)的義務(wù)。目前，理論界對(duì)公共數(shù)據(jù)的概念、劃分標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)屬界定、授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式等已有深入討論，但我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》和地方性法規(guī)均未對(duì)公共數(shù)據(jù)所有權(quán)作出明確的規(guī)定，理論界對(duì)數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬也存在很大爭(zhēng)議，認(rèn)為傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論難以充分解釋數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題。對(duì)公共數(shù)據(jù)權(quán)屬的界定需突破傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論，將其視為一種新型“公物”，作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的客體存在。為更有效地推動(dòng)公共數(shù)據(jù)治理，宜將其財(cái)產(chǎn)性權(quán)益細(xì)化為所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)三類具體權(quán)利。而公共數(shù)據(jù)的分權(quán)治理在邏輯上與公共數(shù)據(jù)信托具有契合性，借鑒國(guó)外公共信托理論，基于信托關(guān)系中所有權(quán)與控制權(quán)的分離，通過(guò)利用獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)改變數(shù)據(jù)控制者與數(shù)據(jù)所有者間的不平等關(guān)系，在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和利用中可以確保隱私和數(shù)據(jù)安全。將信托制度引入數(shù)據(jù)治理中，可以突破“互信難”這一關(guān)鍵障礙，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)使用的實(shí)踐價(jià)值。本文通過(guò)分析公共數(shù)據(jù)權(quán)益的構(gòu)成，明確相關(guān)利益的公共數(shù)據(jù)資源及其主體，以實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的有效利用與保護(hù)?；诠残磐欣碚摰倪壿?，進(jìn)一步厘清在信義法律范式下如何構(gòu)建公共數(shù)據(jù)信托模式，并回應(yīng)在公共數(shù)據(jù)信托模式中如何實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)治理。

一、明理：公共數(shù)據(jù)的法律權(quán)益展開(kāi)

（一）公共數(shù)據(jù)的權(quán)益結(jié)構(gòu)

從詞源上考察，數(shù)據(jù)通常被定義為數(shù)字或信息，數(shù)據(jù)是信息的載體。①公共數(shù)據(jù)是行政機(jī)關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、企業(yè)在履行公共管理、公共服務(wù)職能、行政委托職能、行政合同義務(wù)時(shí)產(chǎn)生收集的數(shù)據(jù)，以及包括公民個(gè)人在日常生活中產(chǎn)生的具有公共性價(jià)值的數(shù)據(jù)。根據(jù)《民法典》第127條規(guī)定，數(shù)據(jù)具有權(quán)利性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。公共數(shù)據(jù)作為一種客觀存在的無(wú)體物，因其公共屬性被視為具有權(quán)利屬性的特殊“公物”。大陸法系國(guó)家按照用途，將物分為公物和私物。②雖然我國(guó)法律沒(méi)有公物的規(guī)定，我國(guó)有學(xué)者曾將公物的范圍分為三種： 一是作為傳統(tǒng)公物的有體物，包括動(dòng)產(chǎn)/不動(dòng)產(chǎn)等；二是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新型公物， 如行政信息等；三是因傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)概念的擴(kuò)張而擴(kuò)張的公物， 如公共知識(shí)產(chǎn)品等具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的公權(quán)利。③公共數(shù)據(jù)的公共屬性決定其應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公共目的，在此意義上，公共數(shù)據(jù)應(yīng)是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的一種新型公物，應(yīng)當(dāng)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。對(duì)公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的認(rèn)識(shí)，建立在將公共數(shù)據(jù)作為具有獨(dú)立所有權(quán)和使用權(quán)，且具有較高的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，宜被視為財(cái)產(chǎn)權(quán)的客體之一?！睹穹ǖ洹返?27條雖然未對(duì)包含公共數(shù)據(jù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)屬性作出明確規(guī)定， 但是采用了準(zhǔn)用BDiq0HMhngFzDU+06mzIzmsupYSROwb384ljes2qMaQ=性規(guī)范，認(rèn)定數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)的并列地位，表明了公共數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。

在法律層面上，公共數(shù)據(jù)作為一種特殊數(shù)據(jù)資源，不僅涉及信息內(nèi)容，也涉及權(quán)利問(wèn)題。為促進(jìn)數(shù)據(jù)有效流通，提升社會(huì)公共資源的合理利用，需要研究公共數(shù)據(jù)公開(kāi)后如何建立合法的商業(yè)利益關(guān)系，也就需要首先對(duì)公共數(shù)據(jù)公開(kāi)之后的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定。我國(guó)目前對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的研究集中在公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有理論和授權(quán)運(yùn)營(yíng)理論。有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家所有應(yīng)當(dāng)兼具“制度＋權(quán)利（力）”的雙重所有權(quán)，④由于公共數(shù)據(jù)并非傳統(tǒng)物權(quán)的客體，作為一種特殊公物，其所有權(quán)不能由私主體通過(guò)契約約定，而由國(guó)家作為全民資源的受托人所有。國(guó)家這一抽象主體概念經(jīng)由全民委托成為公共數(shù)據(jù)資源的受托人，但作為抽象主體的國(guó)家需通過(guò)政府具體運(yùn)營(yíng)管理公共數(shù)據(jù)資源。⑤

確立公共數(shù)據(jù)所有權(quán)是保障公共數(shù)據(jù)使用權(quán)和收益權(quán)有效行使的基礎(chǔ)，公共數(shù)據(jù)權(quán)益分配的前提是公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)為國(guó)家所有。我國(guó)目前缺乏對(duì)公共數(shù)據(jù)利益和數(shù)據(jù)產(chǎn)品權(quán)益歸屬的界定，公共數(shù)據(jù)收益權(quán)是以對(duì)公共數(shù)據(jù)的持有和利用為基礎(chǔ)的一種經(jīng)濟(jì)利益享有權(quán)。將公共數(shù)據(jù)的使用權(quán)歸屬于全體公民已是共識(shí)，但公民要享有對(duì)公共數(shù)據(jù)的使用權(quán)還須滿足一定條件，公民只有在具有相關(guān)公共數(shù)據(jù)合法使用權(quán)的前提下，才能夠?qū)矓?shù)據(jù)進(jìn)行進(jìn)一步加工、分析及利用。對(duì)于未通過(guò)合法渠道獲取的公共數(shù)據(jù)，公民不享有使用權(quán)。⑥公民行使公共數(shù)據(jù)使用權(quán)時(shí)，也應(yīng)對(duì)其適當(dāng)限制。一是須明確界定數(shù)據(jù)使用范圍，即使用公共數(shù)據(jù)時(shí)不得超越法律、法規(guī)和合同約定的范圍。二是負(fù)有安全保障責(zé)任，確保數(shù)據(jù)的安全性，保障用戶對(duì)可能危害公眾利益、危害國(guó)家安全的信息采取及時(shí)必要的防范措施。⑦在公共數(shù)據(jù)處理、分析、使用和交易過(guò)程中，數(shù)據(jù)使用者也會(huì)產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)利益。我國(guó)沒(méi)有完整的數(shù)據(jù)要素利益分配規(guī)范，在實(shí)踐中有一定探索。對(duì)于公開(kāi)后的公共數(shù)據(jù)價(jià)值的利益分配主要基于如下考慮：公開(kāi)數(shù)據(jù)的目的是為了商業(yè)應(yīng)用，這類數(shù)據(jù)公開(kāi)是數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)主體實(shí)現(xiàn)商業(yè)營(yíng)利的方式。由于目前公共數(shù)據(jù)庫(kù)尚未打通，特定事項(xiàng)數(shù)據(jù)的公開(kāi)沒(méi)有統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，而是各地政府部門和授權(quán)單位根據(jù)各自掌握的數(shù)據(jù)情況，采取合理合法的方式選擇公開(kāi)。而司法處理中對(duì)于數(shù)據(jù)收益分配的判斷思路，則是在政府?dāng)?shù)據(jù)融合利用后各方收益的分配比例原則上應(yīng)按照市場(chǎng)參與主體的貢獻(xiàn)程度，包括投入的成本與產(chǎn)生的價(jià)值之間的比例。從信息安全與權(quán)利保障角度則秉持“誰(shuí)收集、誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)收益、誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的數(shù)據(jù)安保原則。在數(shù)據(jù)生產(chǎn)階段，基于收集、存儲(chǔ)、加工和使用中的成本投入，數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)者應(yīng)享有增值數(shù)據(jù)的收益權(quán)，但為避免市場(chǎng)壟斷，對(duì)其收益權(quán)限應(yīng)適當(dāng)限制。在市場(chǎng)交易階段，運(yùn)營(yíng)方應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)與開(kāi)發(fā)方協(xié)商收益分配。在市場(chǎng)消費(fèi)階段，信息主體在數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈中的作用和價(jià)值不容忽視，集合化后應(yīng)享有收益權(quán)，但此收益并非直接的金錢分配，可通過(guò)普惠性補(bǔ)貼的形式實(shí)現(xiàn)。由此，關(guān)于數(shù)據(jù)公開(kāi)后的具體使用、權(quán)屬規(guī)則、利益分成等實(shí)現(xiàn)方式，應(yīng)遵循可協(xié)商的原則以確定收益權(quán)利的歸屬，對(duì)于某些特殊的公共數(shù)據(jù)，其受益主體應(yīng)該明確規(guī)定，不應(yīng)有自行約定的空間。

（二）公共數(shù)據(jù)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性

關(guān)于公共數(shù)據(jù)的權(quán)益性質(zhì)及其歸屬問(wèn)題，法律認(rèn)定并不明確，學(xué)界也有不同看法。①數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)與數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)是兩個(gè)不同概念，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是在交易或者合同約定基礎(chǔ)上產(chǎn)生的權(quán)利，而數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)則是由數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)在轉(zhuǎn)化后形成的一種中間性權(quán)利。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、收益權(quán)和使用權(quán)；而數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)則包括收益權(quán)和使用權(quán)。數(shù)據(jù)交換的本質(zhì)是轉(zhuǎn)讓數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)。公共數(shù)據(jù)作為新型財(cái)產(chǎn)，由數(shù)據(jù)存儲(chǔ)權(quán)、數(shù)據(jù)使用權(quán)、數(shù)據(jù)收益權(quán)和數(shù)據(jù)處分權(quán)構(gòu)成。公共數(shù)據(jù)本身又具有公共性、公益性，其權(quán)益的行使不同于作為民事權(quán)利的其他數(shù)據(jù)權(quán)益，公共數(shù)據(jù)無(wú)論是對(duì)權(quán)益的確認(rèn)還是共享與開(kāi)放，都須嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，不能隨意以市場(chǎng)化方式進(jìn)行交易。因此，對(duì)于公共數(shù)據(jù)權(quán)益的性質(zhì)探討，無(wú)論是大陸法系的物債二分理論，還是英美法上的“對(duì)物權(quán)/對(duì)人權(quán)”理論均無(wú)法合理解釋數(shù)據(jù)權(quán)益的構(gòu)造。來(lái)源于霍菲爾德（Wesley Hohfeld）的權(quán)利束理論②分析認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)不是人對(duì)物的關(guān)系，而是人與人之間的法律關(guān)系，是由一系列復(fù)雜權(quán)利構(gòu)成的關(guān)系集合。公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度與物權(quán)的絕對(duì)控制權(quán)和排他性質(zhì)形成對(duì)比，其核心焦點(diǎn)在于對(duì)公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益如何分配。基于物權(quán)法律關(guān)系中物與財(cái)產(chǎn)概念的區(qū)別，物并不固有權(quán)利屬性，而財(cái)產(chǎn)則代表立法賦予的權(quán)利和價(jià)值。公共數(shù)據(jù)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)依賴于與其相應(yīng)的公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，作為與財(cái)產(chǎn)概念相符的資源具有財(cái)產(chǎn)屬性。同時(shí)公共數(shù)據(jù)配置所產(chǎn)生的權(quán)益主要體現(xiàn)為一種公共利益，廣泛分配于社會(huì)各群體，因而應(yīng)被視為公共財(cái)產(chǎn)。公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)益在利用的不同階段具有不同歸屬，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)考慮確定相關(guān)方相關(guān)利益，確立權(quán)益內(nèi)涵以及行權(quán)方式，從而構(gòu)建公共數(shù)據(jù)利用權(quán)益與主體的匹配關(guān)系。在公共數(shù)據(jù)公開(kāi)和交易時(shí)，須建立公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)（數(shù)據(jù)交易）制度，并應(yīng)當(dāng)界定公共數(shù)據(jù)增值后的所有權(quán)歸屬，由此產(chǎn)生公共數(shù)據(jù)收益權(quán)的概念，③此概念也可以看作公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的一部分，尤其適合解決公共數(shù)據(jù)的二次增值的權(quán)屬問(wèn)題，從而以此平衡與鼓勵(lì)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放、開(kāi)發(fā)與流通價(jià)值。

2022年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)二十條》），重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分置及公共數(shù)據(jù)匯聚共享，并保障公共數(shù)據(jù)供給。除了《數(shù)據(jù)二十條》，我國(guó)已經(jīng)頒布了多部地方性法規(guī)及條例，對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)作出了原則性規(guī)定。通過(guò)確權(quán)授權(quán)實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的價(jià)值。④ 公共數(shù)據(jù)由國(guó)家機(jī)關(guān)及公共+wF+uck9PUxqrt+ybISsLQ==服務(wù)機(jī)構(gòu)作為公共數(shù)據(jù)管理者，涉及國(guó)家行政因素。因此，公共數(shù)據(jù)管理者需嚴(yán)格遵守共享開(kāi)放規(guī)則，不得隨意決定使用權(quán)限及費(fèi)用?！稊?shù)據(jù)二十條》將數(shù)據(jù)分為公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)與個(gè)人數(shù)據(jù)，并提出建立數(shù)據(jù)分類分級(jí)確權(quán)授權(quán)制度，其中產(chǎn)權(quán)分置制度強(qiáng)調(diào)權(quán)利分解，推動(dòng)數(shù)據(jù)的權(quán)能分離，有效實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流通和利用。①確權(quán)的目的在于保障利用，對(duì)數(shù)據(jù)而言，其利用方式越多，越能體現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值。判斷公共數(shù)據(jù)是否屬于公共財(cái)產(chǎn)是公共數(shù)據(jù)管理權(quán)的權(quán)能基礎(chǔ)，作為承載公眾權(quán)利和公共利益的財(cái)產(chǎn)，我國(guó)《民法典》第323條規(guī)定，用益物權(quán)人依法對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)享有占有、使用和收益的權(quán)利。借鑒這一條款，可將數(shù)據(jù)的使用和收益權(quán)視為用益物權(quán)概念的延伸，即包含數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)和再利用權(quán)的收益權(quán)。對(duì)于政府公開(kāi)的公共數(shù)據(jù)（基于公開(kāi)協(xié)議或行政委托而提供），企業(yè)對(duì)這些數(shù)據(jù)享有合法的占有權(quán)，符合《民法典》第458條對(duì)有權(quán)占有的適用規(guī)定。因?yàn)楣矓?shù)據(jù)的占有和開(kāi)發(fā)行為本質(zhì)上屬于有權(quán)占有，通過(guò)合同產(chǎn)生的占有和收益權(quán)則需遵循合同約定的規(guī)則。公共數(shù)據(jù)資源經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)釋放出了自身的市場(chǎng)價(jià)值，其數(shù)據(jù)要素也通過(guò)公開(kāi)數(shù)據(jù)的方式間接地實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化價(jià)值?；诖?，在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置的制度構(gòu)建中，公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享更加關(guān)注公共利益的實(shí)現(xiàn)。

二、明辯：公共數(shù)據(jù)分權(quán)治理與數(shù)據(jù)信托的兼容

（一）公共數(shù)據(jù)信托的歸因——信托權(quán)利邏輯與數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分置的適配性

“權(quán)屬?zèng)Q定流轉(zhuǎn)”的理念曾引發(fā)我國(guó)某些地方立法討論是否將公共數(shù)據(jù)定性為國(guó)有資產(chǎn)。公共數(shù)據(jù)的歸屬及處理不應(yīng)被私人獨(dú)占或壟斷，但部分私主體控制的數(shù)據(jù)由于其非排他性和處理的強(qiáng)外部性也具公共屬性。即使公共數(shù)據(jù)被界定為國(guó)有，其價(jià)值創(chuàng)造的多個(gè)環(huán)節(jié)中仍然需要私人主體的參與，所以法律規(guī)范仍需為私人設(shè)定權(quán)利。例如，個(gè)人擁有要求公共機(jī)構(gòu)更正數(shù)據(jù)錯(cuò)誤的權(quán)利，企業(yè)在獲得授權(quán)的數(shù)據(jù)處理中享有一定的自由等，憑國(guó)有定義并無(wú)法明確權(quán)利邊界。有學(xué)者對(duì)此提出通過(guò)公共信托（public trust）②規(guī)則構(gòu)建公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬結(jié)構(gòu)。公共信托理論認(rèn)為，國(guó)家作為憲法主體代表全體公民行使權(quán)利，合理解釋了我國(guó)“國(guó)家所有，即全民所有”的憲法規(guī)范。③通過(guò)國(guó)家形式所有權(quán)（管理權(quán)）實(shí)現(xiàn)全體公民對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的權(quán)益。將公共數(shù)據(jù)信托的管理權(quán)與所有權(quán)區(qū)分，旨在基于民主原則保護(hù)和合理利用公共數(shù)據(jù)，防止國(guó)家與全民利益的背離。公共信托的信托財(cái)產(chǎn)由國(guó)家所有，但國(guó)家在使用與處置信托資產(chǎn)時(shí)要遵循比一般國(guó)有財(cái)產(chǎn)更多的限制，承擔(dān)維護(hù)全民公共資源的責(zé)任。這種公共信托在美國(guó)多由司法判例創(chuàng)制，用于維系自然資源等的開(kāi)放性，拒絕私主體獨(dú)占，要求國(guó)家事前控制和事后監(jiān)督確保資源用于公共目的。④公共數(shù)據(jù)信托的構(gòu)建是將數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的數(shù)據(jù)在法律層面納入公共信托之中，由國(guó)家作為受托人管理，并依據(jù)既定的用途限制處理，確保數(shù)據(jù)的公共屬性和用途。公共數(shù)據(jù)的內(nèi)在公共性與公共信托財(cái)產(chǎn)的特性高度一致，即公共信托理論對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)能的分離理念同《數(shù)據(jù)二十條》提及的產(chǎn)權(quán)分置制度目標(biāo)呈現(xiàn)出了路徑上的相似性。

相較于“賦權(quán)—維權(quán)”的數(shù)據(jù)治理模式，“委托—受信”模式下的數(shù)據(jù)保護(hù)聚焦于數(shù)據(jù)治理，要求數(shù)據(jù)處理者承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)與責(zé)任，旨在對(duì)數(shù)據(jù)處理者在處理數(shù)據(jù)時(shí)作出的行為進(jìn)行規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)主體權(quán)益保護(hù)救濟(jì)的同時(shí)兼顧合理的數(shù)據(jù)處理行為。公共信托理論認(rèn)為，國(guó)家與全體公民之間關(guān)于公共數(shù)據(jù)管理是一種信托契約。⑤根據(jù)這一理論，行政管理部門或授權(quán)機(jī)構(gòu)作為國(guó)家代表，承擔(dān)受托責(zé)任，而全民作為委托人和受益人，享有信托權(quán)益，并通過(guò)契約規(guī)則實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。本質(zhì)上，公共數(shù)據(jù)信托是管理公共數(shù)據(jù)的協(xié)議，其核心在于委托人與受托人之間的信任關(guān)系，這是信托成立的關(guān)鍵條件。與私法上的信托關(guān)系不同，公共數(shù)據(jù)信托基于法律擬制，在委托人與受托人之間形成了一種社會(huì)契約，①這種擬制契約下，公共數(shù)據(jù)信托并不設(shè)定具體的侵權(quán)場(chǎng)景，而采取靈活的義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以確保行政部門將受益人的利益放在首位。政府行政部門依據(jù)契約對(duì)公共信托資源持續(xù)監(jiān)管，以公共信托的利益為目標(biāo)，行使一系列特殊權(quán)利。此外，公共信托理論為公眾對(duì)公共數(shù)據(jù)的保護(hù)和對(duì)數(shù)據(jù)濫用的監(jiān)督提供了法律依據(jù)。②法律為行政部門設(shè)定了最高的信義義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，防止其在數(shù)據(jù)管理中產(chǎn)生利己或機(jī)會(huì)主義行為，維護(hù)社會(huì)公眾與行政部門之間的權(quán)益平衡。

在信義法律關(guān)系中，信托財(cái)產(chǎn)是信托關(guān)系的核心，③受托人對(duì)特定事項(xiàng)的管理權(quán)限是實(shí)現(xiàn)信義功能的關(guān)鍵。受托財(cái)產(chǎn)不需完全符合傳統(tǒng)信托法對(duì)財(cái)產(chǎn)性和登記的要求，而是在設(shè)定的范圍內(nèi)最大化地行使管理與處分權(quán)。公共信托既包含行政管理的法律關(guān)系，也涉及國(guó)家與私主體之間的權(quán)益平衡，國(guó)家作為公共數(shù)據(jù)的受托人由行政部門代表對(duì)全民負(fù)責(zé)，公共數(shù)據(jù)信托重塑了公共數(shù)據(jù)信托主體之間的權(quán)利義務(wù)，為國(guó)家確立了一種具有財(cái)產(chǎn)法意義上的義務(wù)和職責(zé)，④有助于實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)要素價(jià)值且保障全體公民實(shí)現(xiàn)對(duì)其所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益。在公共數(shù)據(jù)信托理念下，為避免公共資源的使用進(jìn)入無(wú)序狀態(tài)或被少數(shù)人獨(dú)占控制，需要將其委托給國(guó)家加以管理以保障每個(gè)人均有權(quán)合理使用公共資源。信義義務(wù)是受托人應(yīng)當(dāng)以受益人的最佳利益為考量，并積極、勤勉地履行與之相應(yīng)的義務(wù)，其核心本質(zhì)在于利他性。⑤ 因此，行政部門代表國(guó)家管理公共的權(quán)利來(lái)自公眾委托，受托人需履行信義義務(wù)，保障數(shù)據(jù)使用符合公共利益。信托理論支持“所有權(quán)—用益權(quán)”的權(quán)屬結(jié)構(gòu)，界定收益權(quán)能單獨(dú)配置。雙層信托結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)主體參與甚至主導(dǎo)收益分配，提升其在現(xiàn)有分配中的地位。信托法中受益權(quán)與所有權(quán)的二元分離與數(shù)據(jù)權(quán)利束理論同源，源自霍菲爾德主張的現(xiàn)代分析法學(xué)中的財(cái)產(chǎn)碎片化理論。此理論突破了傳統(tǒng)所有權(quán)的絕對(duì)地位，通過(guò)剩余權(quán)的設(shè)定和權(quán)能結(jié)構(gòu)約束所有權(quán)與權(quán)利束中各權(quán)利束之間的⑥獨(dú)立性。公共數(shù)據(jù)權(quán)利應(yīng)具備一定的獨(dú)立性和確定性，通過(guò)合同或技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的排他性，構(gòu)建不同權(quán)能分離的數(shù)據(jù)權(quán)利結(jié)構(gòu)，滿足受托人的管理和處分需要?！稊?shù)據(jù)二十條》當(dāng)中提出建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制，在公共數(shù)據(jù)受托人模式下，行政部門享有數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，由數(shù)據(jù)處理者享有數(shù)據(jù)加工使用權(quán)，符合信義法下的權(quán)益配置要求。

（二）基于數(shù)據(jù)控制者受信的公共數(shù)據(jù)信托結(jié)構(gòu)

在公共數(shù)據(jù)管理中，大致涉及四類主體：公共數(shù)據(jù)開(kāi)放主體、數(shù)據(jù)主管部門、數(shù)據(jù)應(yīng)用主體（包括授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和商業(yè)利用主體）以及客戶。⑦其中公共數(shù)據(jù)開(kāi)放主體指采集、生成公共數(shù)據(jù)的行政部門和事業(yè)單位，由數(shù)據(jù)主管部門統(tǒng)一管理開(kāi)放平臺(tái)。平臺(tái)可直接向商業(yè)主體開(kāi)放公共數(shù)據(jù)，或授權(quán)給運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)向社會(huì)主體開(kāi)放。而商業(yè)利用主體的客戶則是通過(guò)產(chǎn)品或服務(wù)交易與之形成關(guān)系的交易對(duì)方。這些數(shù)量龐大的客戶在廣義上構(gòu)成了社會(huì)公眾?！稊?shù)據(jù)二十條》強(qiáng)調(diào)完善數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置，目前我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)面臨數(shù)據(jù)孤島、交易成本高、利用率低、監(jiān)管不健全等問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)。本文認(rèn)為可以引入英國(guó)的第三方數(shù)據(jù)信托模型，①將其應(yīng)用于公共數(shù)據(jù)治理。第三方數(shù)據(jù)信托由公共管理機(jī)構(gòu)設(shè)立，獨(dú)立管理和處理公共數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)公私合作。在第三方數(shù)據(jù)信托模型下，公共數(shù)據(jù)信托設(shè)立主體的具體構(gòu)成為：委托人和受托人分別對(duì)應(yīng)的是服務(wù)組織與數(shù)據(jù)托管機(jī)構(gòu)等主體，受益人包括公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)以及廣泛社會(huì)公民。公共數(shù)據(jù)信托的受益人主要是全體公民，公民想要獲取公共數(shù)據(jù)信息可以通過(guò)平臺(tái)查詢，免費(fèi)使用相關(guān)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和享受公共數(shù)據(jù)服務(wù)。公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和行政管理機(jī)構(gòu)屬性較為特殊，可以作為委托人也可以是受益人。概言之，在公共數(shù)據(jù)信托結(jié)構(gòu)中，受益人可分為兩類：一是公共服務(wù)和管理機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)既是委托人也是受益人。第三方數(shù)據(jù)信托機(jī)構(gòu)加工公共數(shù)據(jù)所得產(chǎn)品可進(jìn)入交易平臺(tái)，收益歸公共機(jī)構(gòu)，信托機(jī)構(gòu)從中提成作為報(bào)酬。二是不特定的社會(huì)公眾，所有公民可通過(guò)公共數(shù)據(jù)平臺(tái)依法查詢、免費(fèi)使用公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。這種廣泛性體現(xiàn)了國(guó)家所有權(quán)的公共屬性，保障了公民的公平利用權(quán)。

公共數(shù)據(jù)收集時(shí)，行政部門能夠獲得或生成公共性的源數(shù)據(jù)，因此在管理或數(shù)據(jù)共享時(shí)對(duì)行政部門的信義義務(wù)需單獨(dú)厘定。由于數(shù)據(jù)收集之時(shí)公眾無(wú)法直接行使數(shù)據(jù)權(quán)利，由行政部門代管，行政部門應(yīng)以公共利益最大化為目標(biāo)，審查數(shù)據(jù)來(lái)源的合法性和正當(dāng)性，確保行政數(shù)據(jù)具備合理的基礎(chǔ)，并制定多維度、多層次的評(píng)估要素，明確行政數(shù)據(jù)的獲取等級(jí)和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，各數(shù)據(jù)相應(yīng)部門有法定開(kāi)放的共享義務(wù)，應(yīng)保持互通，對(duì)未履職導(dǎo)致治理受阻的責(zé)任主體可依法處罰。在公共數(shù)據(jù)管理過(guò)程中，公共數(shù)據(jù)信托需要行政部門負(fù)有為了社會(huì)公眾的利益對(duì)行政數(shù)據(jù)進(jìn)行積極、妥善管理的義務(wù)和責(zé)任。行政部門對(duì)公共數(shù)據(jù)的支配權(quán)本質(zhì)上為一種管護(hù)義務(wù)，鑒于公共數(shù)據(jù)的獨(dú)特性，有必要制定并公布權(quán)利清單，內(nèi)容涵蓋職權(quán)范圍、法律依據(jù)及責(zé)任主體界定等，以確保透明度，預(yù)防權(quán)力濫用及不當(dāng)操作的發(fā)生。在數(shù)據(jù)流通階段設(shè)置分類分級(jí)保護(hù)制度、制定舉證責(zé)任倒置規(guī)則與明晰責(zé)任判定問(wèn)責(zé)機(jī)制等。信托財(cái)產(chǎn)的關(guān)鍵是基于公共數(shù)據(jù)所得到的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，并非公共數(shù)據(jù)本身。建立公共數(shù)據(jù)信托時(shí)，不能將所有公共數(shù)據(jù)都納入其中。在優(yōu)化數(shù)據(jù)分級(jí)分類規(guī)則的基礎(chǔ)上，對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行分類，對(duì)符合條件的公共數(shù)據(jù)可以設(shè)立信托，但應(yīng)限制其公開(kāi)程度；在設(shè)立公共數(shù)據(jù)信托的過(guò)程中，不能把公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)作為標(biāo)的內(nèi)容，同時(shí)對(duì)國(guó)家安全、公共利益等存在潛在危害的公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)被禁止。對(duì)于公共服務(wù)機(jī)構(gòu)或行政管理而言，數(shù)據(jù)處理能力直接影響管理效果。為了提高數(shù)據(jù)挖掘和利用價(jià)值，確保第三方托管機(jī)構(gòu)具備相應(yīng)資質(zhì)，或采取共同委托的方式處理公共數(shù)據(jù)，委托人根據(jù)自身實(shí)際需求選擇合適的第三方數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，雙方簽訂信托協(xié)議，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，受托人根據(jù)委托人的要求，對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，委托人有權(quán)利掌握公共數(shù)據(jù)的具體管理情況，受托人需要定期向委托人提供數(shù)據(jù)管理報(bào)告并作出解釋?！稊?shù)據(jù)二十條》中第10條規(guī)定要培育數(shù)據(jù)托管等第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)。第三方數(shù)據(jù)信托機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)管理過(guò)程中，按照信托法律規(guī)范對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行處理生成數(shù)據(jù)產(chǎn)品。如果受托人在管理公共數(shù)據(jù)的過(guò)程中發(fā)生違法行為、違反信托協(xié)議、或有失職現(xiàn)象，委托人有權(quán)按照委托人的實(shí)際需要和委托合同的約定變更受托人。因此，在選擇第三方數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)時(shí)，需綜合考慮確定受托人的準(zhǔn)入門檻，使用透明公開(kāi)的程序和選拔標(biāo)準(zhǔn)，公共數(shù)據(jù)的相關(guān)信托申請(qǐng)機(jī)構(gòu)需具備一定的數(shù)據(jù)處理能力與評(píng)估能力，包括數(shù)據(jù)處理、存儲(chǔ)、分析和安全維護(hù)等方面的評(píng)估，提高篩選結(jié)果的可靠性和公平性。還應(yīng)通過(guò)簽訂協(xié)議的方式明確數(shù)據(jù)管理活動(dòng)權(quán)限，這類機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照委托人給出的要求，在符合法律規(guī)定的前提下可進(jìn)入數(shù)據(jù)交易平臺(tái)，其間所得各項(xiàng)利潤(rùn)歸該公共服務(wù)機(jī)構(gòu)或行政管理機(jī)構(gòu)。

此外，第三方如何確保受托人在公共數(shù)據(jù)交易時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的有效控制是重要問(wèn)題。公共數(shù)據(jù)資源較為特殊，可以復(fù)制且存在明顯的非排他性，對(duì)于受托人而言，無(wú)須對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行物理層面的控制。從交易實(shí)踐看，將公共數(shù)據(jù)庫(kù)中特定權(quán)益以開(kāi)放使用的形式給予其他人在技術(shù)層面是可實(shí)現(xiàn)的，即公共數(shù)據(jù)收集者在保持對(duì)數(shù)據(jù)占有狀態(tài)的前提下，將數(shù)據(jù)授權(quán)給數(shù)據(jù)委托人，使其能夠?qū)?shù)據(jù)庫(kù)中的公共數(shù)據(jù)直接訪問(wèn)，并在不當(dāng)行為發(fā)生時(shí)采取必要緊急措施，如此可在無(wú)須轉(zhuǎn)移儲(chǔ)存介質(zhì)的情況下實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)控制權(quán)的分離。目前開(kāi)放數(shù)據(jù)接口的應(yīng)用主要針對(duì)于公共數(shù)據(jù)使用權(quán)層面，只要通過(guò)程序接口進(jìn)入相應(yīng)的管理頁(yè)面就能夠獲得相應(yīng)的管理權(quán)，此種行為在法律層面如何界定存在爭(zhēng)議。從公共數(shù)據(jù)收集者的角度，公共數(shù)據(jù)收集和處理者的勞動(dòng)投入是為獲取新增利益，因此評(píng)估這些主體在公共數(shù)據(jù)使用中的正當(dāng)性之時(shí)，其行權(quán)方式也應(yīng)被適度監(jiān)督，公共數(shù)據(jù)受托人應(yīng)代表數(shù)據(jù)來(lái)源者對(duì)收集和處理者加以限制。公共數(shù)據(jù)信托應(yīng)由公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并評(píng)估公共數(shù)據(jù)的使用是否符合信托目的和安全要求，同時(shí)，也可暢通公眾評(píng)價(jià)和投訴渠道，增強(qiáng)透明度和可信度，提高公眾對(duì)數(shù)據(jù)信托機(jī)構(gòu)的信任度。

通過(guò)上述，受托人接受委托人的委托對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，不僅要符合法理構(gòu)造，更需要增加技術(shù)可行性，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)來(lái)源主體與數(shù)據(jù)收集及處理者之間利益的有效平衡。公共數(shù)據(jù)受托人在負(fù)責(zé)管理直接由數(shù)據(jù)收集者保管的數(shù)據(jù)之外，也可以通過(guò)控制這些數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)交易中起到中介的作用，對(duì)公共數(shù)據(jù)交易中數(shù)據(jù)內(nèi)容予以合理化授權(quán)。根據(jù)實(shí)際需求選擇合適的交易模式，在數(shù)據(jù)完成交易后獲取數(shù)據(jù)的主體在接收來(lái)自數(shù)據(jù)收集者提供的數(shù)據(jù)后，受托人享有的合法管理范圍不會(huì)延伸到獲取數(shù)據(jù)主體上，所以擴(kuò)大受托人對(duì)公共數(shù)據(jù)管理的權(quán)限范圍，保障公共數(shù)據(jù)的完整性與可靠性，需要根據(jù)公共數(shù)據(jù)交易的實(shí)際情況來(lái)設(shè)計(jì)構(gòu)建相應(yīng)的介入路徑。受托人在公共數(shù)據(jù)收集的過(guò)程中可以通過(guò)交易平臺(tái)完成交易，并將交易平臺(tái)獲得的數(shù)據(jù)和受托人所管理的公共數(shù)據(jù)相融合，形成三方交易模式。對(duì)于受托人而言，公共數(shù)據(jù)在相關(guān)發(fā)布平臺(tái)進(jìn)行發(fā)布時(shí)，需要合理設(shè)置授權(quán)權(quán)限，明確數(shù)據(jù)原始授權(quán)范圍，以此保證受托人在交易雙方違規(guī)使用公共數(shù)據(jù)、損害數(shù)據(jù)來(lái)源主體利益時(shí)具有追責(zé)的法理正當(dāng)性。

三、明確：公共信托模式在公共數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的法律功能

（一）本土化公共數(shù)據(jù)信托的邏輯

現(xiàn)代信托法理論認(rèn)為受托人義務(wù)包含忠實(shí)義務(wù)和謹(jǐn)慎義務(wù)，我國(guó)沒(méi)有普通法或衡平法的概念，我國(guó)信義義務(wù)主要參考美國(guó)模式，包含忠實(shí)義務(wù)和注意義務(wù)兩項(xiàng)內(nèi)容。我國(guó)《信托法》第25條對(duì)忠實(shí)義務(wù)的規(guī)定較為清晰，但對(duì)謹(jǐn)慎義務(wù)僅有原則性規(guī)定。①《 信托法》的信義義務(wù)屬于受托人的絕對(duì)義務(wù)，謹(jǐn)慎義務(wù)中善良管理人的注意職責(zé)高于現(xiàn)有法律規(guī)定中的數(shù)據(jù)保護(hù)義務(wù)。美國(guó)為公共信托理論代表，聯(lián)邦法規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)為全民共有的公共資產(chǎn)，政府基于信托關(guān)系管理，全民共享其利益。②公共數(shù)據(jù)信托源于個(gè)人與公共利益平衡，涉及公法法律關(guān)系，為國(guó)家設(shè)定了具有財(cái)產(chǎn)法意義的職責(zé)。其重構(gòu)了公共數(shù)據(jù)信托主體的權(quán)利義務(wù)，國(guó)家作為公共數(shù)據(jù)的受托人由公共部門代表對(duì)全民負(fù)責(zé)，在享受數(shù)據(jù)共享收益的同時(shí)承擔(dān)義務(wù)，公共部門因此受托管理數(shù)據(jù)，負(fù)有控制、管理和保護(hù)職責(zé)，而受托人負(fù)有謹(jǐn)慎、忠實(shí)的信義義務(wù)，確保數(shù)據(jù)使用符合公共利益。換言之，公共數(shù)據(jù)資源上承載著全體公民的信托利益，國(guó)家對(duì)公共數(shù)據(jù)的管理既是權(quán)利也是職責(zé)且不得放棄，公共部門代表國(guó)家負(fù)有控制、管理和保護(hù)公共數(shù)據(jù)的義務(wù)和責(zé)任。公共部門履行信義義務(wù)的行為受到公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利的限制和監(jiān)督，在公共部門履行受信行為違背了善良管理人的義務(wù)，或?yàn)E用權(quán)力、或不能公平地對(duì)待多數(shù)受益人時(shí)，全體公民有權(quán)追究其違反信義義務(wù)的責(zé)任。

公共數(shù)據(jù)在管理運(yùn)營(yíng)中的各方權(quán)益主體也符合信義法律關(guān)系的相關(guān)特征，表現(xiàn)為：其一，數(shù)據(jù)主體對(duì)數(shù)據(jù)處理者表現(xiàn)出高度信賴，信義關(guān)系的基礎(chǔ)是信賴關(guān)系。①數(shù)據(jù)主體對(duì)數(shù)據(jù)處理者的信任主要體現(xiàn)在希望其保障數(shù)據(jù)安全并確保數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益得到有效保護(hù)。其二，數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)處理者之間的關(guān)系存在不對(duì)等性。一方面，數(shù)據(jù)處理者具備專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，能夠高效處理數(shù)據(jù)；另一方面，數(shù)據(jù)處理者處理信息的效能較高，精準(zhǔn)性較強(qiáng)。②數(shù)據(jù)處理者很有可能在處理數(shù)據(jù)的過(guò)程中作出某些損害數(shù)據(jù)主體權(quán)益的行為，而獲取不當(dāng)利益。其三，在對(duì)特定標(biāo)的物進(jìn)行處理時(shí)，按照現(xiàn)行法律要求受托人可依法行使自由裁量權(quán)，這也是信義關(guān)系的典型特征。公共數(shù)據(jù)中涉及的個(gè)人信息，其數(shù)據(jù)主體是個(gè)人，在其數(shù)據(jù)信息被收集和處理之后，就失去了對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的控制力。因此在個(gè)人數(shù)據(jù)信息的利用上，數(shù)據(jù)處理者有自由裁量或者是控制力導(dǎo)致權(quán)利失衡，需要從法律層面規(guī)范數(shù)據(jù)處理者的行為，限制其權(quán)力，這和信義關(guān)系有較高的契合度，在此情況下產(chǎn)生的信義法律關(guān)系具有正當(dāng)性。信義關(guān)系中，忠實(shí)義務(wù)要求數(shù)據(jù)處理者始終考慮數(shù)據(jù)主體的最佳利益，不得采取任何對(duì)數(shù)據(jù)主體不利的行為；注意義務(wù)則強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)處理者應(yīng)積極履行職責(zé)，盡力為數(shù)據(jù)主體爭(zhēng)取更大的利益。因?yàn)橹覍?shí)義務(wù)的規(guī)范主要體現(xiàn)在“不得”“禁止”等禁止性要求，意在確保受托人承擔(dān)法定化和類型化的消極義務(wù)。③在實(shí)際應(yīng)用中，對(duì)公共數(shù)據(jù)處理者忠實(shí)義務(wù)的要求更高，可歸納為以下要點(diǎn)：

第一，公共數(shù)據(jù)處理者在收集和處理數(shù)據(jù)信息時(shí)，不得損害數(shù)據(jù)主體的權(quán)益。法律明確禁止數(shù)據(jù)處理者在未經(jīng)數(shù)據(jù)主體同意的情況下過(guò)度收集、泄露或分析其數(shù)據(jù)，不得忽視數(shù)據(jù)主體在決策中的意見(jiàn)，或進(jìn)行信息騷擾和操控等行為。這些法律規(guī)范的核心在于保障數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益。在忠實(shí)義務(wù)下，數(shù)據(jù)處理者的義務(wù)不僅包括現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容，也包含尚未明確的義務(wù)，以及隨著數(shù)字技術(shù)發(fā)展出現(xiàn)的新型數(shù)據(jù)保護(hù)義務(wù)。

第二，公共數(shù)據(jù)處理者的數(shù)據(jù)收集處理行為不得超出數(shù)據(jù)主體的合理預(yù)期。為了更好地保護(hù)數(shù)據(jù)主體的權(quán)利和利益，增強(qiáng)其與數(shù)據(jù)處理者的信任度，數(shù)據(jù)處理者的處理行為應(yīng)控制在一定合理范圍內(nèi)，不得超出合理范圍的闕值。④海倫·尼森鮑姆的場(chǎng)景理論強(qiáng)調(diào)保護(hù)數(shù)據(jù)要從功能、主體角色、數(shù)據(jù)傳輸?shù)陌l(fā)送者和接收者以及具體需要遵循的相關(guān)準(zhǔn)則等幾個(gè)方面。⑤忠實(shí)義務(wù)需要將場(chǎng)景理論的準(zhǔn)則與數(shù)據(jù)處理相結(jié)合，考慮相關(guān)性準(zhǔn)則包括執(zhí)業(yè)水準(zhǔn)、具體的業(yè)務(wù)模式、數(shù)據(jù)類型、主體資質(zhì)等因素。場(chǎng)景不同采取的數(shù)據(jù)處理方式不同，從收集行為角度而言，這類行為的合理限度應(yīng)當(dāng)是建立在不影響和損害數(shù)據(jù)主體預(yù)期與利益的基礎(chǔ)上。信義法律框架下數(shù)據(jù)處理者對(duì)于數(shù)據(jù)收集處理的自由裁量權(quán)，本質(zhì)上是數(shù)據(jù)主體對(duì)于自身數(shù)據(jù)權(quán)利的讓渡，而處理者在運(yùn)用這一部分讓渡的數(shù)據(jù)時(shí)，應(yīng)首要考量數(shù)據(jù)主體的利益最大化。所以，以善良管理者的責(zé)任為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷受托人是否盡到了應(yīng)有的注意義務(wù)更適當(dāng)。數(shù)據(jù)主體行使數(shù)據(jù)權(quán)利的前提是對(duì)數(shù)據(jù)收集處理活動(dòng)的充分知情和了解，注意義務(wù)項(xiàng)下最核心的是數(shù)據(jù)處理者的告知和披露義務(wù)。數(shù)據(jù)處理主體的公開(kāi)數(shù)據(jù)義務(wù)并不僅僅限于告知-同意的法律規(guī)定，也包括處理者對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)的預(yù)警或緊急預(yù)案等，要求處理者在保護(hù)數(shù)據(jù)信息的過(guò)程中，對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前預(yù)估，并采取有效防范措施。

公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)合法使用公共數(shù)據(jù)需要進(jìn)一步探討其利用公共數(shù)據(jù)的方式和途徑。在數(shù)據(jù)信息技術(shù)領(lǐng)域，由于服務(wù)機(jī)構(gòu)或者是公共管理機(jī)構(gòu)掌握的專業(yè)技術(shù)存在缺陷，其通常需要借助專業(yè)市場(chǎng)等外部力量開(kāi)發(fā)利用數(shù)據(jù)潛力。公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)一般通過(guò)外包方式，將公共數(shù)據(jù)向第三方機(jī)構(gòu)授權(quán)，以此達(dá)到對(duì)這類數(shù)據(jù)的有效利用與開(kāi)發(fā)。當(dāng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)所處的運(yùn)營(yíng)模式存在差異時(shí)，數(shù)據(jù)資源難以完全協(xié)同，導(dǎo)致數(shù)據(jù)規(guī)模效應(yīng)不明顯、數(shù)據(jù)收集成本增加。本文認(rèn)為，面對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營(yíng)中存在的特定制度難題，可以將英國(guó)的第三方數(shù)據(jù)信托模型引入公共數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，對(duì)我國(guó)相關(guān)治理起到借鑒作用。和其他治理模式相比，第三方信托機(jī)構(gòu)的治理手段恰當(dāng)，有較為先進(jìn)的信托模型作為支持，可以有效促進(jìn)公共數(shù)據(jù)治理的開(kāi)展。

（二）公共數(shù)據(jù)信托關(guān)系的法律責(zé)任識(shí)別

公共數(shù)據(jù)信托保障公眾對(duì)特定社會(huì)資源享有的不可剝奪的權(quán)益及權(quán)益受侵害時(shí)的法律救濟(jì)方式。公共數(shù)據(jù)作為公共信托資產(chǎn)由國(guó)家管理并受司法監(jiān)督。國(guó)家所有的理念不僅明確了公共部門保護(hù)數(shù)據(jù)的積極責(zé)任，同時(shí)限制行政部門擅自轉(zhuǎn)讓或改變公共數(shù)據(jù)的用途，確保全體公民對(duì)數(shù)據(jù)資源的權(quán)利。當(dāng)公共部門未盡責(zé)時(shí)，公民可提起訴訟，通過(guò)司法途徑獲得救濟(jì)。公共數(shù)據(jù)信托賦予了全體公民對(duì)公共數(shù)據(jù)資源享有的法定的正當(dāng)權(quán)益，可以解決原告資格問(wèn)題，并通過(guò)權(quán)利“設(shè)定-主張-救濟(jì)”的模式保護(hù)公共數(shù)據(jù)資源，強(qiáng)化數(shù)據(jù)管理者的受信義務(wù)。如果數(shù)據(jù)管理者的受信行為違背了善良管理人的義務(wù)、或?yàn)E用權(quán)力、或不能公平地對(duì)待多數(shù)受益人導(dǎo)致委托人權(quán)益受損，需要根據(jù)權(quán)益救濟(jì)實(shí)施的具體要求確定可能存在的損害形式，對(duì)違背信義義務(wù)的責(zé)任認(rèn)定進(jìn)行探討。

第一，損害結(jié)果是受托人的不當(dāng)行為直接或者間接導(dǎo)致數(shù)據(jù)遺失或錯(cuò)誤地被公開(kāi)等。雖然在信托法中對(duì)此沒(méi)有直接規(guī)定，但是按照委托關(guān)系的一般原理，受托人未盡到職業(yè)代理人所應(yīng)盡的注意義務(wù)引發(fā)損害結(jié)果，構(gòu)成信托關(guān)系的違約與違法性侵權(quán)。委托人需證明受托人不當(dāng)操作致?lián)p，出現(xiàn)了不符合信托合同約定的損害結(jié)果，可要求按信托合同的約定承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。我國(guó)沒(méi)有關(guān)于信托義務(wù)舉證責(zé)任倒置的規(guī)定，《民商審判會(huì)議紀(jì)要》第94條就此進(jìn)行了明確，受托人不能承擔(dān)其已經(jīng)履行了忠實(shí)、勤勉等義務(wù)的舉證責(zé)任，委托人請(qǐng)求其承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任的，人民法院依法予以支持。①

第二，受托人自身在履行義務(wù)時(shí)雖然有一定的過(guò)錯(cuò)，但對(duì)于損害結(jié)果是第三人利用受托人在數(shù)據(jù)管理中存在的漏洞和不足，而使用不正當(dāng)?shù)姆绞絹?lái)獲取數(shù)據(jù)，其行為本質(zhì)上認(rèn)定為“第三人侵權(quán)”。對(duì)于受托人而言，受托人在安全保障上存在漏洞雖然造成了損害結(jié)果，但是兩者沒(méi)有因果關(guān)系。②受托人因疏忽作出的行為并非導(dǎo)致數(shù)據(jù)泄露的直接原因，其在共同侵權(quán)責(zé)任中應(yīng)當(dāng)是責(zé)任承擔(dān)的應(yīng)然主體，不能把受托人納入共同責(zé)任承擔(dān)主體范圍內(nèi)。此處類似于《民法典》第1198條所明確的“安全保障義務(wù)”，即由第三人承擔(dān)責(zé)任，在受托人確實(shí)未充分履行安全保障義務(wù)時(shí)則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。受托人義務(wù)并非法律的規(guī)定，從信義義務(wù)本身出發(fā)，即使給委托人造成了損失，其也應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為履行了勤勉（注意、謹(jǐn)慎）義務(wù)。對(duì)受托人責(zé)任認(rèn)定時(shí)，應(yīng)該考慮是否存在較大的漏洞風(fēng)險(xiǎn)，并依據(jù)實(shí)際履職程度確定責(zé)任范圍。

第三，受托人存在主觀故意，利用公共數(shù)據(jù)管理行為謀取個(gè)人私利。違背了《信托法》第26條對(duì)受托人不得利用信托財(cái)產(chǎn)謀私的規(guī)定?？紤]公共數(shù)據(jù)具有可重復(fù)復(fù)制、傳播等特性，公共數(shù)據(jù)來(lái)源主體對(duì)自身數(shù)據(jù)處于安全狀態(tài)的期待。③《信托法》第22條涉及委托人撤銷權(quán)與損害賠償請(qǐng)求權(quán)，要求受托人恢復(fù)原狀與賠償損失。鑒于公共數(shù)據(jù)的特殊性，“恢復(fù)原狀”或“予以返還”可參照《個(gè)人信息保護(hù)法》中的“刪除權(quán)”，確保未經(jīng)授權(quán)的數(shù)據(jù)被及時(shí)刪除。《信托法》第26條是關(guān)于歸入權(quán)的規(guī)定，即受托人如果故意不履行行為，承擔(dān)更嚴(yán)格的責(zé)任。此規(guī)定與“損害賠償”有很大區(qū)別。①對(duì)于受托人因過(guò)失造成的損失，可參照《個(gè)人信息保護(hù)法》第69條的規(guī)定事先約定違約責(zé)任，受托人為自己利益而故意背信的行為應(yīng)采取嚴(yán)格的財(cái)產(chǎn)歸入措施。同時(shí)考慮實(shí)際造成的過(guò)錯(cuò)損失并利用社會(huì)救濟(jì)制度，將實(shí)際獲得的收益納入保險(xiǎn)救濟(jì)項(xiàng)目中，最大限度地獲得救濟(jì)。②

結(jié)語(yǔ)

隨著公共數(shù)據(jù)的隔閡逐漸消除，政府信息化水平不斷提高。原有的權(quán)屬范式在論證公共數(shù)據(jù)管理權(quán)的權(quán)利來(lái)源時(shí)存在邏輯不自洽的問(wèn)題，并且受到傳統(tǒng)權(quán)利結(jié)構(gòu)的限制，難以解決侵害公眾權(quán)益和數(shù)據(jù)安全等問(wèn)題。公共數(shù)據(jù)信托理論具有實(shí)踐基礎(chǔ)和未來(lái)發(fā)展的潛力，明確行政部門承擔(dān)管理性義務(wù)，全體公民基于民主基礎(chǔ)形成的公共利益機(jī)制享有收益性權(quán)利。在數(shù)字化時(shí)代，信息公開(kāi)共享從平臺(tái)化走向數(shù)據(jù)化，數(shù)字政府的形態(tài)逐漸形成，為了實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的公開(kāi)共享、供需平衡的互動(dòng)關(guān)系，在信義法律體系的框架內(nèi)建構(gòu)數(shù)據(jù)的保護(hù)與利用制度，并探討以信義責(zé)任為基礎(chǔ)的公共數(shù)據(jù)治理權(quán)能的形成，以確保受托人可以更好地履行義務(wù)，挖掘數(shù)據(jù)的價(jià)值，促進(jìn)數(shù)據(jù)信托管理的穩(wěn)定有序發(fā)展。

［責(zé)任編輯 李宏弢］