通過(guò)章程建設(shè)完善高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

潘春利　劉曉偉

摘 要：在現(xiàn)行體制下，中國(guó)的高等職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)包括，政治、行政、學(xué)術(shù)和民主四種權(quán)利，如何處理好它們之間的關(guān)系，確保組織機(jī)構(gòu)與權(quán)利運(yùn)行和諧順暢，是我國(guó)高職院校內(nèi)部治理必須解決的主要問(wèn)題。本文旨在通過(guò)剖析高職院校章程與學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系，探究以章程的制定和建設(shè)為重要契機(jī)，進(jìn)一步完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：章程建設(shè);高職院校;內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

【中圖分類號(hào)】G【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】B【文章編號(hào)】1008-1216（2019）09B-0104-02

一、章程與高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系

章程是高校辦學(xué)和管理的綱領(lǐng)性、規(guī)范性文件。章程作為高職院校最具有法律效力的文件，既是現(xiàn)代高職院校制度的主要載體，也是學(xué)校內(nèi)部治理的重要基礎(chǔ)?！包h委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”是中國(guó)特色現(xiàn)代高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基本特征，因此，明確政治、行政、學(xué)術(shù)和民主這四種權(quán)利的功能和界限，處理好學(xué)校黨委部門、行政機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)組織、教代會(huì)的關(guān)系，是完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的一種規(guī)范體系。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，在高職院校的內(nèi)部管理體制上，沿襲了政府組織機(jī)構(gòu)的構(gòu)成與管理模式，主要依靠政治、行政權(quán)利治理學(xué)校，擠壓了學(xué)校的學(xué)術(shù)權(quán)利和民主權(quán)利，影響了學(xué)校的有效運(yùn)行。而高職院校章程的制定，則很好地對(duì)這四個(gè)方面進(jìn)行了界定、調(diào)整和重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的完善。章程最現(xiàn)實(shí)、最直接的功能，就是對(duì)學(xué)校內(nèi)部各權(quán)利系統(tǒng)的職能范圍和運(yùn)行機(jī)制以制度的形式進(jìn)行規(guī)范，切實(shí)消除了職能的重疊。章程是高職院校處理學(xué)校內(nèi)部各種關(guān)系的重要依據(jù)和行為準(zhǔn)則，是平衡各種權(quán)利的杠桿，在有效推動(dòng)高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革中發(fā)揮著重要功能。

二、我國(guó)高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題

（一）政治權(quán)利與行政權(quán)利之間權(quán)責(zé)不清

我國(guó)的高職院校還保留了很多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，政治色彩濃厚。在中國(guó)，政治權(quán)利具有特別的意義，具有社會(huì)主義的特色，高職院校的領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)行《中華人民共和國(guó)高等教育法》規(guī)定的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。但是，由于國(guó)家法律和中央文件對(duì)黨委的決策機(jī)制和行政的執(zhí)行機(jī)制只做出了比較宏觀的規(guī)定，并沒(méi)有細(xì)致地劃分出書(shū)記和校長(zhǎng)的權(quán)責(zé)，黨政的權(quán)利職責(zé)和工作范圍既有交叉又有重合，使得黨委書(shū)記和校長(zhǎng)的工作常常交織在一起，這就造成了高職院校在實(shí)踐層面上很容易在內(nèi)部管理體制上出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)象。

因此，黨政雙方在學(xué)校管理實(shí)踐中有些工作出現(xiàn)重疊或漏洞，甚至發(fā)生矛盾，產(chǎn)生沖突。一些高職院校中書(shū)記和校長(zhǎng)在工作中權(quán)責(zé)不明、各自行事，沒(méi)有協(xié)作意識(shí)和全局意識(shí)，更缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制。這種狀況肯定會(huì)對(duì)決策的科學(xué)性和民主性造成一定的影響，最終對(duì)學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面的影響。

（二）行政權(quán)利與學(xué)術(shù)權(quán)利之間比例失衡

高職院校是進(jìn)行人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的機(jī)構(gòu)，然而，我國(guó)高職院校的內(nèi)部管理體制卻采用嚴(yán)格的科層制管理模式，并按政府機(jī)關(guān)設(shè)置行政部門和人員編制，以行政權(quán)利為主導(dǎo)和核心，普遍存在行政權(quán)利干涉學(xué)術(shù)權(quán)利的情況，造成學(xué)術(shù)權(quán)利嚴(yán)重弱化甚至邊緣化的現(xiàn)象，長(zhǎng)此以往勢(shì)必造成學(xué)術(shù)發(fā)展緩慢和學(xué)風(fēng)不正。相對(duì)于本科院校來(lái)說(shuō)，高職院校的科研水平較弱，重視的程度更低，因此，學(xué)術(shù)組織的地位不高，學(xué)術(shù)權(quán)利運(yùn)行的能力較差，導(dǎo)致高職院校學(xué)術(shù)權(quán)利的缺失及學(xué)術(shù)權(quán)利與行政權(quán)利的失衡問(wèn)題。行政權(quán)利干擾學(xué)術(shù)事務(wù)的決策和評(píng)定，學(xué)術(shù)組織的最高機(jī)構(gòu)學(xué)術(shù)委員會(huì)猶如花瓶成為擺設(shè)，部分高職院校甚至連學(xué)術(shù)委員會(huì)這樣的學(xué)術(shù)組織機(jī)構(gòu)都沒(méi)有設(shè)立。高職院校學(xué)術(shù)權(quán)利的弱化和學(xué)術(shù)權(quán)利保障機(jī)制的不健全，致使教授參與學(xué)校管理的熱情受到打擊，嚴(yán)重制約了高職院校學(xué)術(shù)氣氛的營(yíng)造和學(xué)術(shù)水平的提升，造成我國(guó)目前高職院校普遍的泛行政化現(xiàn)象。

（三）師生的民主權(quán)利嚴(yán)重缺失

在高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，師生在學(xué)校內(nèi)部其他權(quán)利主體的博弈中往往處于弱勢(shì)地位，在學(xué)校重大事務(wù)決策和管理中變得可有可無(wú)，沒(méi)有完全發(fā)揮出它的積極作用。同時(shí)，由于缺少有關(guān)的法律法規(guī)的保障，師生的民主權(quán)利和合法權(quán)益難以得到實(shí)現(xiàn)。教工代表大會(huì)是我國(guó)高職院校實(shí)施民主管理的基本形式，然而在高職院校的實(shí)際運(yùn)行中，由于缺少民主管理的意識(shí)，教師和學(xué)生參與學(xué)校內(nèi)部管理的渠道并不通暢。此外，很多高職院校民主管理的制度也不健全，教代會(huì)、學(xué)代會(huì)往往成為了一種形式上的需要，師生缺少民主參與的途徑，他們的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)沒(méi)有得到真正體現(xiàn)。如何保障師生的權(quán)益，成為高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的重要愿景。

三、基于章程建設(shè)完善高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

（一）明確黨政分工，建立黨政相互協(xié)作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

在高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，政治權(quán)利與行政權(quán)利是最關(guān)鍵的構(gòu)成要素。但在實(shí)際工作過(guò)程中，政治權(quán)利與行政權(quán)利之間總是存在界限不清晰的情況，如何協(xié)調(diào)理順黨委系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的關(guān)系，是我國(guó)高職院校面臨的一個(gè)主要問(wèn)題。“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是我國(guó)高職院校的基本領(lǐng)導(dǎo)體制，確保這個(gè)體制科學(xué)化的關(guān)鍵是通過(guò)章程劃清書(shū)記和校長(zhǎng)的權(quán)責(zé)，完善學(xué)校決策規(guī)程，避免出現(xiàn)黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象。首先，要明確高職院校中黨委的最高領(lǐng)導(dǎo)地位，對(duì)學(xué)校的辦學(xué)方向、重大事務(wù)在宏觀層面上進(jìn)行決策，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)學(xué)校具體行政事務(wù)，同時(shí)接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。其次，正確處理二者的關(guān)系，黨委在執(zhí)行政治權(quán)利的同時(shí)，充分尊重和支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)行使職權(quán)。再次，依據(jù)學(xué)校章程對(duì)黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)的工作規(guī)則和會(huì)議制度進(jìn)行修訂，進(jìn)一步規(guī)范決策程序，確保校內(nèi)制度與章程的一致性。通過(guò)章程建設(shè)，規(guī)范和明確書(shū)記和校長(zhǎng)在高職院校辦學(xué)中的職責(zé)和權(quán)利范圍，以保障和促進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展。

（二）保障學(xué)術(shù)權(quán)利的核心地位，確立行政與學(xué)術(shù)的平衡機(jī)制

行政權(quán)利和學(xué)術(shù)權(quán)利作為高職院校內(nèi)部?jī)纱笾饕臋?quán)利體系，它們之間的關(guān)系是否平衡影響著學(xué)校內(nèi)部管理的穩(wěn)定。高職院校作為一個(gè)主要開(kāi)展人才培養(yǎng)與科學(xué)研究的學(xué)術(shù)組織，它的學(xué)術(shù)地位必須得到保障。要建立現(xiàn)代高職院校制度，關(guān)鍵在于確立學(xué)術(shù)權(quán)利的主導(dǎo)地位，改變學(xué)術(shù)權(quán)利弱化的失衡狀態(tài)。

因此，高職院校在制定章程的時(shí)候，探索建立學(xué)術(shù)權(quán)利與行政權(quán)利既相互獨(dú)立、又協(xié)調(diào)配合的機(jī)制，進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)術(shù)權(quán)利。高職院校要走向卓越，必須依據(jù)章程以學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)為引領(lǐng)，切實(shí)發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)的職能，給予教授充分參與學(xué)校管理的空間，保證學(xué)術(shù)權(quán)利的核心地位。2014年教育部頒布《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》，規(guī)定學(xué)術(shù)委員會(huì)是高校的法定組織。高職院校章程也要對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)有明確的規(guī)定，規(guī)范其職責(zé)和權(quán)限并得到貫徹落實(shí)，將學(xué)術(shù)事務(wù)交由學(xué)術(shù)委員會(huì)獨(dú)立自主管理。將行政權(quán)利和學(xué)術(shù)權(quán)利切塊分割，行政權(quán)利必須充分尊重學(xué)術(shù)權(quán)利、服務(wù)于學(xué)術(shù)權(quán)利，而不能逾越學(xué)術(shù)權(quán)利，從而形成“專家治?！迸c“教授治學(xué)”的良好局面。

（三） 加強(qiáng)民主權(quán)利的基礎(chǔ)地位，完善民主管理制度

高職院校發(fā)展的動(dòng)力在于學(xué)校組織內(nèi)部所有成員的積極參與。教師和學(xué)生不僅是高職院校辦學(xué)的主體，也是學(xué)校民主管理和民主監(jiān)督的主體，在治理結(jié)構(gòu)中應(yīng)充分保障師生的合法權(quán)益，民主地參與到學(xué)校的管理中來(lái)。建設(shè)現(xiàn)代高職院校要求加強(qiáng)民主管理，以有效地發(fā)揮其在學(xué)校治理方面的力量和作用，而目前民主權(quán)利在高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中還處于薄弱環(huán)節(jié)。教職工代表大會(huì)制度是高職院校的一項(xiàng)重要制度，是學(xué)校民主管理、民主權(quán)利得以實(shí)施的組織保障，是促進(jìn)學(xué)校和諧發(fā)展的重要形式。高職院校要通過(guò)章程明確師生員工的權(quán)利與義務(wù)，不斷推進(jìn)教職工代表大會(huì)制度建設(shè)，防止教代會(huì)流于形式，為學(xué)校實(shí)行民主管理提供保障。

四、結(jié)束語(yǔ)

黨委的決策地位、行政的執(zhí)行地位、學(xué)術(shù)的核心地位、民主的基礎(chǔ)地位構(gòu)成了高職院校內(nèi)部治理的不同層面和環(huán)節(jié)。在這樣一種治理結(jié)構(gòu)中，除了強(qiáng)調(diào)黨政分工、政學(xué)分離外，還需要廣泛的民主管理。高職院校在制定和實(shí)施章程時(shí)，要注意重新配置政治、行政、學(xué)術(shù)和民主權(quán)利，平衡好這四方面的關(guān)系，形成良好的內(nèi)部治理框架體系，以保障高職院校自主管理、自主運(yùn)行、自主發(fā)展。切實(shí)起到推進(jìn)現(xiàn)代高職院校制度建設(shè)、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、推動(dòng)依法治校和科學(xué)發(fā)展的作用。構(gòu)建一個(gè)制度完備、機(jī)構(gòu)合理、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)行高效與和諧統(tǒng)一的內(nèi)部治理體系。

基金項(xiàng)目：內(nèi)蒙古教育科學(xué)研究“十三五”規(guī)劃課題（課題批準(zhǔn)號(hào)：NZJGH2017020）和內(nèi)蒙古商貿(mào)職業(yè)學(xué)院2017年度科研重點(diǎn)課題（項(xiàng)目編號(hào)：NSZY1702）。

參考文獻(xiàn)：

周魯衛(wèi).淺議大學(xué)章程中的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)[J].復(fù)旦教育論壇，2013，（2）.