“三權(quán)分置”背景下土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題探討

摘" "要：長期以來，司法實(shí)踐中對于土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性持否定態(tài)度，其主要依據(jù)是《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第16條及《中華人民共和國民法典》第55條使用了“農(nóng)戶”的表達(dá)，否定自然人作為土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體?！叭龣?quán)分置”下，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)本質(zhì)是用益物權(quán)，作為一種財產(chǎn)性權(quán)利具有可繼承性；運(yùn)用體系解釋可以得出土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)質(zhì)主體是“戶”內(nèi)每一位成員而非“農(nóng)戶”的結(jié)論；“增人不增地、減人不減地”政策實(shí)際上肯定了“戶”未消亡時，“戶”內(nèi)成員死亡后，繼承事實(shí)的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；遺產(chǎn)繼承；民法典；家庭承包

中圖分類號：F207" " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）24-0141-04

一、問題的提出

繼2018年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》修改后，三權(quán)分置政策在近年來得到了進(jìn)一步的落實(shí)，這一重要改革舉措顯著增強(qiáng)了農(nóng)村土地的活力與農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。黨的二十大報告對此專門進(jìn)行部署，以處理好農(nóng)民與土地關(guān)系作為主線，搞好農(nóng)村集體資源資產(chǎn)的權(quán)利分置及權(quán)能完善，進(jìn)一步釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。但關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題，法律仍未給出明確規(guī)定，僅明確認(rèn)可了林地與經(jīng)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商獲取的“四荒地”承包經(jīng)營權(quán)可繼承，而對于家庭承包耕地、草地等其他農(nóng)業(yè)用地的承包經(jīng)營權(quán)繼承問題，則未作出具體規(guī)定。這也造成理論與實(shí)務(wù)界長期以來的糾紛，未有定論。本文以家庭承包方式的土地承包經(jīng)營權(quán)為探討對象[1]29，目前在我國司法的實(shí)踐當(dāng)中，普遍認(rèn)為其不能繼承，其中以刊登在《最高人民法院公報》的“李維祥訴李格梅案”①最為典型，該案的裁判要旨發(fā)表后，各地法官基本以此為藍(lán)本闡述自己的裁判觀點(diǎn)，成為司法實(shí)踐中否認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的通用理由，具體如下：

第一，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第3條第2款中所提到“家庭承包”、《中華人民共和國土地管理法》第13條中提到的“家庭承包方式”以及《中華人民共和國民法典》第55條中“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”等說法和表述，均指出了對于家庭承包的土地權(quán)利主體是“農(nóng)戶”，而并非個人。第二，依據(jù)“增人不增地、減人不減地”的政策，主體“戶”未消滅，“戶”內(nèi)人口的增減不會導(dǎo)致繼承的發(fā)生。第三，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》也明確指出了其經(jīng)營權(quán)標(biāo)的為集體所有，并非個人財產(chǎn)，個人為主體單位不享有繼承權(quán)利。然上述解釋是否合理，值得進(jìn)一步討論。

二、“農(nóng)戶”并非土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)質(zhì)主體

一項(xiàng)權(quán)利若缺乏主體則毫無意義，探討土地承包經(jīng)營權(quán)能否繼承，首先要明確土地承包經(jīng)營權(quán)的主體究竟是誰[1]29。繼承法中所說的繼承，是在自然人死亡后，自然人名下的遺產(chǎn)自愿轉(zhuǎn)移為他人的制度[2]83，只有在承包自然人死亡后才能繼承。

明確土地承包的實(shí)際主體，就要從我國現(xiàn)行法律中明確。不論是《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》還是《中華人民共和國民法典》中都規(guī)定了“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”這一概念，似乎表明我國在法律層面肯定了“農(nóng)戶”的民事主體地位。在實(shí)踐中，各地法院也都基本認(rèn)為，“農(nóng)戶”是土地承包經(jīng)營權(quán)的主體。

本文并不贊同上述觀點(diǎn)。司法實(shí)踐中對于土地承包經(jīng)營權(quán)主體的表述誤解了“農(nóng)戶”這一概念的實(shí)質(zhì)含義。在農(nóng)村土地改革時[3]，對于集體管理的便捷和糧食計劃的嚴(yán)格執(zhí)行，規(guī)定了土地的經(jīng)營權(quán)主體以“戶”為發(fā)包單位，同時為便于統(tǒng)一管理也將“農(nóng)戶”作為對外統(tǒng)一行使權(quán)利的單位。其本質(zhì)是計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期過渡的產(chǎn)物。

《中華人民共和國民法典》第55條沒有規(guī)定“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”其民事的主體地位?！俺邪?jīng)營戶”這一用語最早出現(xiàn)在《中華人民共和國民法通則》第27條，此后為與《中華人民共和國物權(quán)法》相聯(lián)系，《中華人民共和國民法總則》將該條修改為“依法取得土地承包經(jīng)營權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營”并沿用至《中華人民共和國民法典》。

第一，從該條的字面表達(dá)來看，采用的是“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員……為農(nóng)村承包經(jīng)營戶”的表述，這反而可以得出與司法實(shí)踐通說相反的結(jié)論。農(nóng)村承包經(jīng)營戶，本質(zhì)上是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員們[1]30。從條文邏輯來看，取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)資格并從事家庭承包經(jīng)營的成員稱之為農(nóng)村承包經(jīng)營戶，至于是單個成員還是全體家庭成員并未明確規(guī)定，這也意味著“農(nóng)戶”的組成結(jié)構(gòu)具有很大的任意性與不確定性。民法中法律關(guān)系的學(xué)說強(qiáng)調(diào)，民事主體不僅是權(quán)利的享有者，而且還是法律義務(wù)及責(zé)任的承擔(dān)者，故民事主體必須是具體的。抽象的不具體的人既不能真正享有權(quán)利，也無法真正承擔(dān)義務(wù)，無法成為法律上的主體，這是民法科學(xué)性的基本要求之一[4]。若將本條規(guī)定看作是對承包主體的定義，實(shí)與傳統(tǒng)民法之理念相悖。

第二，從法律體系的邏輯架構(gòu)來看，《中華人民共和國民法典》“自然人”章節(jié)中，自然人也屬于經(jīng)營戶的范疇中，并非獨(dú)立于自然人、法人與之并列的概念，是自然人的特殊形態(tài)?！皯簟笔羌彝挝?，在組織形式和結(jié)構(gòu)上沒有達(dá)到無權(quán)利能力的組織社團(tuán)[5]。其實(shí)質(zhì)只是作為一類便于管理經(jīng)營的生產(chǎn)單位而存在，是自然人的特殊集合而非一項(xiàng)權(quán)利主體，其真正權(quán)利義務(wù)的承擔(dān)還是歸于戶內(nèi)的每一位成員。

經(jīng)過上述分析，《中華人民共和國民法典》第55條規(guī)定是對農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的法律上之肯定，自改革開放以來農(nóng)村承包經(jīng)營體制以“戶”為基本單位，《中華人民共和國民法典》中保留農(nóng)村承包經(jīng)營戶制度，意在順應(yīng)既有實(shí)踐。在解釋上不應(yīng)認(rèn)為是對“戶”之民事權(quán)利主體的確認(rèn)，農(nóng)村承包經(jīng)營戶，并非獨(dú)立于其成員之主體，仍應(yīng)以其成員作為當(dāng)事人[6]。

其次，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第16條也未明確指出土地承包經(jīng)營權(quán)的主體為“戶”，①之所以有人據(jù)此認(rèn)為“農(nóng)戶”為經(jīng)營主體，該說法是將承包方變成了經(jīng)營權(quán)的主體，本文以為這樣的說法不能成立。

第一，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第1條中提到了家庭承包是基礎(chǔ)承包制，第3條中也進(jìn)一步指出了農(nóng)村的集體用地采用家庭承包方式的經(jīng)營模式，這些條款都是對《憲法》中有關(guān)土地承包經(jīng)營制度的確定。作為中國歷史悠久的家庭經(jīng)營形式，由中國歷史的特殊性和現(xiàn)實(shí)發(fā)展中的環(huán)境所決定[7]。農(nóng)業(yè)用地采用的基本經(jīng)營模式是家庭承包的基本模式，家庭承包的承包方是確認(rèn)承包主體和責(zé)任的劃分。家庭承包的基本單位是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“戶”，其建立在土地的經(jīng)營管理基礎(chǔ)上，而與土地承包經(jīng)營權(quán)的主體完全屬于兩個不同領(lǐng)域的問題。

第二，若依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第16條便得出土地承包經(jīng)營權(quán)的主體為“農(nóng)戶”的結(jié)論，勢必會造成法律體系內(nèi)部的沖突，破壞法秩序的統(tǒng)一。土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，權(quán)利主體具有特定性，如果將“農(nóng)戶”認(rèn)定為權(quán)利主體，農(nóng)戶與家庭成員作為了不同權(quán)利主體的悖論[1]30，造成法律條文理解與適用上的矛盾?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第15條、第19條中[8]，也明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有行使、放棄承包土地的權(quán)利。

綜上，《中華人民共和國民法典》第55條、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第16條，規(guī)定對土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)質(zhì)主體并非“農(nóng)戶”，而是“戶”內(nèi)的每一位集體經(jīng)濟(jì)組織成員。因此實(shí)踐中對該條的解釋，其實(shí)是誤解了法條規(guī)范的真實(shí)意思。

三、“增人不增地、減人不減地”的真正含義

在司法實(shí)踐中[9]10，“增人不增地、減人不減地”常被用作土地只繼續(xù)承包不繼承的依據(jù)，是按照合同約定該農(nóng)戶中其他成員在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。這種觀點(diǎn)不能成立，理由如下：

首先，“增人不增地、減人不減地”政策最早始于1987年貴州省湄潭縣，后逐步得到中央政府的肯定與推廣[10]。1995年在文件《國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》中明確強(qiáng)調(diào)了這一政策的落實(shí)，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》也對該政策做出了肯定。

由此不難看出，這項(xiàng)政策提出的目的是保證農(nóng)民所享有的土地承包權(quán)利的穩(wěn)定[11]66。土地的分配和利益不成正比[12]。該政策是國家放棄農(nóng)地的調(diào)整義務(wù)，通過適當(dāng)?shù)闹贫劝才耪{(diào)整農(nóng)地，以此轉(zhuǎn)移農(nóng)民與村委會間的矛盾，而非否定土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承[11]66。

其次，多個權(quán)利主體共同對所有權(quán)之外的財產(chǎn)權(quán)享有權(quán)利，視為準(zhǔn)共有[13]。農(nóng)戶的成員均享有承包權(quán)利。依據(jù)《中華人民共和國民法典》第310條的規(guī)定，①家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)是以家庭關(guān)系為基礎(chǔ)的共有，因此應(yīng)是一種準(zhǔn)共同共有關(guān)系[9]10。當(dāng)“戶”內(nèi)僅有部分成員死亡時，對外作為承包方的“戶”仍繼續(xù)存在，該“戶”家庭成員繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)包方不得收回土地[14]213，此時該“戶”內(nèi)其他成員對該土地繼續(xù)耕種同繼承產(chǎn)生的法律后果相同，可以視為一種事實(shí)上的繼承，這也從側(cè)面進(jìn)一步印證了土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性。

四、土地承包經(jīng)營權(quán)符合遺產(chǎn)的特征

相較于此前《中華人民共和國繼承法》的規(guī)定，《中華人民共和國民法典》對遺產(chǎn)的規(guī)定采用了“正面概括加反面排除”模式，現(xiàn)行法律規(guī)定中對于土地繼承經(jīng)營權(quán)利沒有明確的規(guī)定，因此有疑問的便是土地承包經(jīng)營權(quán)是否屬于個人財產(chǎn)。

首先，對于司法實(shí)踐中認(rèn)為“農(nóng)村土地屬于集體所有，土地承包經(jīng)營權(quán)的標(biāo)的對應(yīng)農(nóng)村土地，因此不屬于個人財產(chǎn)，不能被繼承”的觀點(diǎn)，本文不予認(rèn)可。此觀點(diǎn)混淆了土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的概念。根據(jù)《中華人民共和國民法典》第260條和第261條規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于村民集體所有，卻未規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)歸集體所有、上文已經(jīng)論述，農(nóng)戶內(nèi)部成員之間對土地承包經(jīng)營權(quán)屬于準(zhǔn)共同共有的關(guān)系，戶內(nèi)人口進(jìn)行分配土地，經(jīng)營權(quán)利也隨之給與各個成員一份土地[15]。且《中華人民共和國民法典》規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，作為一種重要的財產(chǎn)權(quán)[16]63，正如張新寶教授所言，土地繼承權(quán)應(yīng)該允許其與其他財產(chǎn)一樣被繼承，以此來保護(hù)被繼承人的繼承權(quán)利。

其次，早在《中華人民共和國民法典》出臺前，就有學(xué)者提議：“遺產(chǎn)可以包括個人所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)及其收益，個人享有的土地承包經(jīng)營權(quán)可以包括個人承包、個人為一‘戶’及家庭承包中其他成員死亡而僅剩一人的情形。”[17]可見學(xué)界對于土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性早有認(rèn)同，認(rèn)為其屬于承包人的個人財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)允許繼承。中共中央辦公廳及國務(wù)院相關(guān)政策性文件中，“三權(quán)分置”和“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”作為了農(nóng)村土地改革的重點(diǎn)，農(nóng)村土地承包關(guān)系要實(shí)現(xiàn)真正的“長久不變”必然涉及繼承問題，意味著土地承包經(jīng)營權(quán)必然是一項(xiàng)穩(wěn)定的財產(chǎn)權(quán)，甚至具有類似于所有權(quán)的屬性[18]，作為遺產(chǎn)在繼承人與被繼承人之間代際繼承。

五、“三權(quán)分置”下土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的現(xiàn)實(shí)選擇

既然家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)在法理上已不存在障礙，通過法律規(guī)定其繼承性，對繼承后可產(chǎn)生的問題完善制度，使其能夠符合我國農(nóng)村的實(shí)際情況。

首先，不應(yīng)當(dāng)對繼承主體進(jìn)行身份上的限制。土地經(jīng)營權(quán)的承包分為繼承與經(jīng)營，一方面突破了土地流轉(zhuǎn)過程中遇到的制度阻礙，另一方面實(shí)現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性與財產(chǎn)屬性的理論分離[19]，因此以“土地經(jīng)營權(quán)的繼承”取代“土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承”更加符合農(nóng)村實(shí)際狀況與現(xiàn)實(shí)需要。

在“三權(quán)分置”中，土地經(jīng)營權(quán)為無身份屬性的財產(chǎn)，繼承性沒有異議。取得身份未限制農(nóng)戶，沒有身份限制時，可以作為繼承的課題[20]。具有集體組織成員的身份是承包經(jīng)營權(quán)的具備條件，但是一旦取得便具備獨(dú)立財產(chǎn)地位。權(quán)利取得的身份性要件并不意味著后續(xù)的流轉(zhuǎn)過程也受此限制，依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第36條和《中華人民共和國民法典》第339條的規(guī)定，②土地可以通過轉(zhuǎn)包、出租、入股等形式流轉(zhuǎn)，并未要求后續(xù)流轉(zhuǎn)方為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且“三權(quán)分置”的設(shè)立目的是通過從土地承包經(jīng)營權(quán)中析出土地經(jīng)營權(quán)的手段，以打破農(nóng)業(yè)經(jīng)營身份限制，將農(nóng)村資本潛力充分調(diào)動以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置[14]209，同樣，一身份性質(zhì)否定繼承權(quán)利也不成立，在民事權(quán)利的轉(zhuǎn)移時，對于身份不應(yīng)限制和貶損[2]81。若以身份性否定土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性，則無法解釋同為本集體成員繼承人對土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的合法性。

其次，應(yīng)當(dāng)明確以土地經(jīng)營權(quán)作為遺產(chǎn)的分配方案。而鑒于法律對于土地承包經(jīng)營權(quán)的特殊規(guī)定，應(yīng)充分遵守當(dāng)事人的意思自治[16]62，先允許繼承人們之間自行協(xié)商確定分賠方案。在協(xié)商不成的情況下，同一順序繼承人中，同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先繼承權(quán)，其余繼承人有權(quán)要求適當(dāng)補(bǔ)償[21]。對于被繼承人的財產(chǎn)與土地承包權(quán)益有差異時，要優(yōu)先于有資格的繼承人補(bǔ)償折價的方式[22]。建立有償退出機(jī)制，當(dāng)被繼承人的財產(chǎn)不足以與該土地承包經(jīng)營權(quán)相當(dāng)時，具備優(yōu)先取得資格的繼承人可對其余繼承人采取折價補(bǔ)償?shù)姆椒ā?/p>

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的背景下，農(nóng)地資源利用率最大化[2]84，承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承是眾望所趨，同時也是保護(hù)承包農(nóng)戶及各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體合法權(quán)益，引導(dǎo)促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的有力保障。如此能夠在既有法律框架內(nèi)，使土地資源得到更有效合理的利用，以公平公開的方式確保農(nóng)地資源及盤活市場化運(yùn)營。

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