劉振民：應(yīng)對氣候變化，不要給中國“戴高帽”

巴庫的氣候談判比預想中更艱難。當?shù)貢r間2024年11月24日凌晨4點，在阿塞拜疆巴庫舉行的聯(lián)合國第29屆氣候大會（COP29）正式閉幕，鏡頭轉(zhuǎn)向會場，等到最后一刻的中國氣候變化事務(wù)特使劉振民表情平靜，也顯得略有疲憊，此時已經(jīng)比原定的大會結(jié)束時間延遲了33小時。

雖說氣候大會進入“加時賽”是慣例，但COP29又被稱為“氣候融資大會”，由于涉及最敏感的“錢的問題”，從一開始就波折不斷。先是特朗普的勝選和美國可能再度從《巴黎協(xié)定》“退群”的陰影，然后是阿根廷、法國等國與東道國之間的摩擦，大會進行到最后一天，圍繞最核心的新的氣候資金集體量化目標（NCQG），發(fā)達國家與發(fā)展中國家仍有巨大分歧。決議出臺前的最后一版草案中，發(fā)達國家承諾到2035年每年向發(fā)展中國家提供至少2500億美元以應(yīng)對氣候變化，這與發(fā)展中國家提出的1.3萬億美元需求差距甚遠。

23日晚8點，閉幕大會開場，最終的NCQG草案在艱難談判六個多小時后公布：新的承諾數(shù)字是3000億美元，只比上一版多了500億美元?！疤孤收f，這個結(jié)果在我的意料之中?！眲⒄衩裾f。

劉振民于2024年1月起接任解振華，成為新一任的中國氣候變化事務(wù)特使。他是資深外交官出身，此前擔任過外交部副部長、聯(lián)合國副秘書長。他能說一口流利的英語，有長期的氣候外交經(jīng)驗，參與過1997年《京都議定書》和2015年《巴黎協(xié)定》的談判。在聯(lián)合國期間，他曾主持氣候變化和可持續(xù)發(fā)展籌資等相關(guān)工作。對于COP29的成與敗，這位氣候談判“老兵”看得很清楚。

11月24日閉幕期間，圍繞本屆氣候大會的資金爭議、地緣政治對氣候談判的影響，以及“特朗普2.0”時代中美氣候合作的未來，劉振民接受了《中國新聞周刊》的專訪。

“3000億美元不是最大公約數(shù)”

《中國新聞周刊》：COP29在最后一刻艱難達成了共識，發(fā)達國家承諾到2035年每年為發(fā)展中國家提供至少3000億美元的氣候資金，中方如何看待這一結(jié)果？巨大的資金缺口會給發(fā)展中國家氣候適應(yīng)與減緩，以及全球能源轉(zhuǎn)型帶來怎樣的影響？

劉振民：自去年迪拜召開的COP28達成了史無前例的關(guān)于“脫離化石燃料的全球能源轉(zhuǎn)型”的“阿聯(lián)酋共識”之后，擺在發(fā)展中國家面前的最大挑戰(zhàn)，就是如何開啟和加速自身的能源轉(zhuǎn)型進程，這需要巨額的資金支持，所以各方把本屆氣候大會能否就NCQG達成共識，看作一個頭等重要的事情，可以說，其結(jié)果決定著大會的成敗。其中，發(fā)達國家可以承諾的資金規(guī)模，是COP29談判中分歧最大，也是談判難度最大的一個點，越到后期交鋒越激烈。

從3000億美元的結(jié)果來看，這次大會對資金問題解決得并不徹底，發(fā)達國家的承諾和發(fā)展中國家的期待之間有巨大落差，相當一部分發(fā)展中國家對這一數(shù)字表達了嚴重不滿，中方對此也感到失望。我們最擔心的是，由于資金承諾不到位，下一步會影響到發(fā)展中國家的能源轉(zhuǎn)型以及加強氣候適應(yīng)與減緩的能力建設(shè)。

《中國新聞周刊》：11月23日下午沒有對外公布的一份草案中，發(fā)達國家給出的資金承諾就是3000億美元，之后又經(jīng)過了10多個小時的談判，在24日凌晨公布的NCQG最終決議中，仍然是這個數(shù)字，發(fā)達國家始終沒有讓步。3000億美元是否是雙方都能接受的最大公約數(shù)？

劉振民：這不是最大公約數(shù)，是發(fā)展中國家在無奈中不得不接受的一個結(jié)果，即使我們對數(shù)字不滿意，但為了確保在資金這個關(guān)鍵議題上能有一個協(xié)議達成，不至于“流產(chǎn)”，也是為了《巴黎協(xié)定》下的全球氣候多邊合作進程可以繼續(xù)向前走，展示一個相對積極的信號，發(fā)展中國家最終只能選擇接受。

根據(jù)決議，3000億美元的資金承諾將通過雙邊、多邊、公共、私人等多元資金渠道去落實。雙邊渠道將主要受發(fā)達國家與發(fā)展中國家雙邊關(guān)系親密程度的影響。而多邊渠道下，以世界銀行、國際貨幣基金組織等為代表的多邊開發(fā)銀行扮演了關(guān)鍵角色，為了更好地落實NCQG下的氣候資金承諾，多邊銀行應(yīng)積極和有關(guān)發(fā)展中國家合作，創(chuàng)造一種良好的投資環(huán)境，以撬動、吸引更多的私人資本進入發(fā)展中國家的能源轉(zhuǎn)型、氣候減緩項目，也就是說，要在一定程度上彌補當前巨大的資金缺口，需要公共資金與私人資金共同發(fā)力。我們期待，未來發(fā)達國家在落實資金的過程中，通過雙邊或多邊方式可以對現(xiàn)有資金額度進行一定程度的拓展。

《中國新聞周刊》：你提到的多元資金渠道，或者說NCQG所承諾的資金結(jié)構(gòu)，也是COP29資金談判中最核心的一個分歧焦點。吸取上一輪發(fā)達國家沒有及時實現(xiàn)每年1000億美元承諾的教訓，這次談判中，發(fā)展中國家希望明確NCQG以直接給予發(fā)展中國家的公共資金為主，形式上主要是贈款或利息很低的優(yōu)惠貸款。但最終決議對此仍未有明確規(guī)定，這可能給未來十年的資金落實帶來怎樣的影響？

劉振民：要想回答這個問題，需要首先厘清什么是氣候融資（Climate Finance），這是一個具有包容性的概念。在氣候融資大的框架之下，主要包含兩部分，一是“提供”的資金（provision），指的是發(fā)達國家對發(fā)展中國家需要提供的資金義務(wù)；二是“動員”的資金（mobilization），資金來源可以更開放，也包括動員的私人投資?！疤峁迸c“動員”是兩種不同的資金主體。

NCQG應(yīng)該更多指向的是“提供”層面，以公共資金為主，像氣候適應(yīng)這類項目由于缺乏直接的短期回報，很難吸引到私人資金，必須投入大量公共資金。因此，發(fā)展中國家最初希望發(fā)達國家有一個明確的承諾——“提供”的公共資金能有多少，但最終的草案對這一問題進行了模糊處理，發(fā)達國家堅持在資金落實時采用“混合資金模式”，把“提供”和“動員”放在一起，他們提出，考慮到目前國內(nèi)的政治經(jīng)濟形勢，如果上千億美元全部來自公共資金，落實起來會很困難。但“混合資金模式”實際上弱化了發(fā)達國家提供資金的硬性義務(wù)，是一種缺乏雄心的承諾，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家對此感到遺憾。

“中國從來不是冷眼旁觀的超脫者”

《中國新聞周刊》：談判期間，發(fā)達國家一度將更有雄心的資金承諾與出資者范圍掛鉤，認為先要擴大出資基礎(chǔ)，再提高資金目標，特別是滿足一定經(jīng)濟發(fā)展水平和溫室氣體排放水平的國家也應(yīng)承擔出資責任，對中國等新興經(jīng)濟體的指向性明顯。對此，中國的態(tài)度是什么？最終的協(xié)議是否能反映中方立場？

劉振民：在誰出錢的問題上，中方的立場始終如一。我們一直強調(diào)根據(jù)《巴黎協(xié)定》第九條規(guī)定，堅持共同但有區(qū)別的責任。發(fā)達國家有義務(wù)對發(fā)展中國家提供資金，發(fā)展中國家可以自愿做出一定的資金貢獻，比如通過南南合作的方式，但一定要明確，這是一種自愿的貢獻，和NCQG是完全不掛鉤的。因此，當我們發(fā)現(xiàn)22日發(fā)布的NCQG草案中寫道“邀請發(fā)展中國家做出額外的資金貢獻，作為資金目標的一種補充”，中國完全不能接受這種表述，發(fā)展中國家沒有硬性出資的義務(wù)，NCQG和南南合作是兩種不同的資金途徑。

在談判的第二周，中方一直在和發(fā)達國家周旋，反復強調(diào)不要在出資者問題上混淆雙方的責任與義務(wù)，經(jīng)過發(fā)展中國家與發(fā)達國家的多次磋商溝通，最終的NCQG決議中，重新明確了發(fā)展中國家可以通過南南合作等方式“在自愿的基礎(chǔ)上”做出資金貢獻，但這不會改變?nèi)魏伟l(fā)展中國家的發(fā)展或受援地位。

實際上，中方強烈反對按照收入標準對發(fā)展中國家內(nèi)部再進行劃分，這種分類是不公平，也是不合理的，中國目前仍然是一個中等收入的發(fā)展中國家，我們發(fā)展中國家的定位是由自身的經(jīng)濟發(fā)展階段所決定的。中國的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型比發(fā)達國家要晚很多年，歐盟整體于1990年就實現(xiàn)了碳達峰，美國是在2007年，中國還在努力實現(xiàn)碳達峰的階段。國際社會要看到，雖然中國的可再生能源裝機已超過全球的一半，但我們的能源結(jié)構(gòu)依然以傳統(tǒng)的化石能源為主，未來要想實現(xiàn)全面的綠色轉(zhuǎn)型，重新建立一個以清潔能源為主導的能源體系，資金需求將是巨大的。因此，中國首先要解決好自身的轉(zhuǎn)型問題，再在力所能及的范圍內(nèi)，為其他發(fā)展中國家兄弟提供自愿的幫助。

《中國新聞周刊》：中國已經(jīng)為其他發(fā)展中國家提供了很多幫助。就在COP29開幕當日，中國官方首次公布了2016年以來總計超過1770億元人民幣的南南合作氣候資金，用以支持其他發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。為何中國選擇在本屆氣候大會曬出這一數(shù)字，是否與發(fā)達國家要求我們出資的壓力有關(guān)？

劉振民：壓力肯定是不可避免的，而且這種壓力不僅來自發(fā)達國家，也來自一些發(fā)展中國家。中國之所以備受關(guān)注，是因為我們的體量太大了，中國是全球第二大經(jīng)濟體、世界最大的排放國，也是最大的制造業(yè)國家。隨著近年來中國經(jīng)濟、技術(shù)實力的增長，很多國家都期待看到我們?yōu)槿驓夂蜃兓瘧?yīng)對做出更多貢獻。正是在這樣的背景下，同時為了契合這一屆“氣候融資大會”的主題，我們決定公布南南合作的氣候資金數(shù)字。雖然1770億元人民幣可能與一些發(fā)達國家對發(fā)展中國家的官方援助還有很大差距，但這已經(jīng)是中國盡己所能提供的數(shù)額。

值得注意的是，中國不僅是把錢掏出來，而且是和發(fā)展中國家進行實打?qū)嵉捻椖亢献?，這是中國南南合作的一個重要特點。中國這些年在發(fā)展中國家做了很多氣候減緩、可再生能源開發(fā)的項目，有些項目資金規(guī)模并不大，比如為一些小島嶼發(fā)展中國家提供太陽能路燈，但幫助他們解決了能源轉(zhuǎn)型中的實際問題，產(chǎn)生了很好的效益。此外，過去十多年來，中國還為全世界提供了大量品質(zhì)很好、價格相對便宜的風電和光伏設(shè)備及新能源汽車，某種意義上，中國一直在加速推動和引領(lǐng)全球能源轉(zhuǎn)型進程。因此在氣候資金問題上，中國從來不是冷眼旁觀的超脫者，但中方始終強調(diào)，作為一個發(fā)展中國家，我們的貢獻與發(fā)達國家的義務(wù)不同。

“中美氣候合作不會完全中斷”

《中國新聞周刊》：多次將氣候變化稱為“騙局”的特朗普勝選后，美國大概率會在明年退出《巴黎協(xié)定》，這樣的陰影之下，本屆氣候大會受到了怎樣的影響？根據(jù)你的觀察，如果美國“退群”，對發(fā)達國家談判代表政治意愿上的影響究竟有多大？

劉振民：在當前復雜的國際地緣政治形勢下，COP29的談判確實較以往更加艱難。一方面，特朗普當選后，歐洲方面擔心，美國退出《巴黎協(xié)定》后可能需要其他發(fā)達國家填補美國留下的資金缺口，這對談判代表的心理產(chǎn)生了嚴重影響，造成第一周的談判進展很有限；另一方面，受俄烏戰(zhàn)爭影響，很多歐洲國家已將大量資金投入軍事與戰(zhàn)爭，國內(nèi)預算捉襟見肘。

國際氣候談判的舞臺上，美國的領(lǐng)導力至關(guān)重要，尤其在發(fā)達國家內(nèi)部。如果明年美國再次退出全球氣候協(xié)定，這就是美國第三次“退群”。特朗普第一屆任期是第二次，第一次則是小布什政府時期，美國退出了《京都議定書》八年，在2009年的哥本哈根大會上，時任美國總統(tǒng)奧巴馬為了恢復美國對全球氣候治理的領(lǐng)導權(quán)，帶頭促成了首個資金承諾，即發(fā)達國家到2020年每年要向發(fā)展中國家提供1000億美元氣候資金。本屆氣候大會談判中，發(fā)達國家核心的問題是“缺乏領(lǐng)頭羊”，尤其COP29的核心議題又是最難啃的資金問題，涉及真金白銀地付出。

《中國新聞周刊》：發(fā)達國家內(nèi)部能否在資金承諾上達成共識，決定著本屆氣候大會的成敗。如果美國“退群”，很多專家希望歐盟取而代之，在談判中承擔起領(lǐng)導角色，從大會結(jié)果來看，歐盟是否發(fā)揮了足夠的領(lǐng)導力彌補美國的缺位？

劉振民：美國退出之后，歐盟能否扛起全球氣候治理的大旗，與發(fā)展中國家共同推進氣候合作，是本屆大會人們很關(guān)心的一個問題。然而，發(fā)達國家最后做出的資金承諾，完全沒能滿足發(fā)展中國家的期待和需求，這顯示出發(fā)達國家內(nèi)部正在遭遇的領(lǐng)導力危機，在支持全球氣候變化應(yīng)對上，政治決心還不夠強，產(chǎn)生的影響不僅在于NCQG的資金承諾沒有到位，還使發(fā)達國家在發(fā)展中國家心目中的信用打了折扣。COP29在資金議題上的分歧與結(jié)果，很典型地反映出當下全球的南北互不信任，這個問題是比“給多少錢”更為嚴重的。

當然，從COP29最后的結(jié)果來看，也算是成功的，至少在資金議題上通過了一份決議，盡管與發(fā)展中國家的期待有一定差距，但確保了國際社會還存在一個共識：即便美國“退群”，國際氣候合作還是要繼續(xù)向前推進、不會倒退，全球氣候治理的信心沒有被嚴重挫傷。

談判中，中方一直在和發(fā)達國家的各代表團溝通，COP29要盡可能將雄心與現(xiàn)實結(jié)合起來，以一種既向前看又實事求是的態(tài)度，談出一個平衡的資金合作框架，為未來十年的全球能源轉(zhuǎn)型搭建平臺，這個平臺上，發(fā)達國家要發(fā)揮好帶頭作用。但從整個談判過程到最后閉幕，雄心與現(xiàn)實“結(jié)合”的結(jié)果，就是只有現(xiàn)實缺乏雄心，換句話說，雄心不足本身，就反映出當今世界一種深刻的政治經(jīng)濟現(xiàn)實。

《中國新聞周刊》：除了對歐盟的期待，COP29召開前后，很多西方的中國問題專家和外媒都頻繁強調(diào)，未來四年，如果美國不能在氣候變化問題上繼續(xù)承擔國際領(lǐng)導作用，中國則應(yīng)發(fā)揮更強的領(lǐng)導力，成為國際氣候談判的話事人，我們應(yīng)如何看待這種觀點？中國在本屆氣候大會中扮演了怎樣的角色？

劉振民：這是一種過度“捧”中國的敘事，是西方在給我們“戴高帽”。實際上，對于國際氣候談判，南北談判的格局始終沒有變，資金等核心爭議問題都發(fā)生在發(fā)達國家與發(fā)展中國家兩大陣營間。當然在各自的陣營內(nèi)部，主要國家要發(fā)揮更多引導作用，比如發(fā)達國家陣營中的歐盟與美國，發(fā)展中國家的“基礎(chǔ)四國”（巴西、南非、印度、中國），但“基礎(chǔ)四國”不能代替所有發(fā)展中國家，發(fā)展中國家還是在“77國集團和中國”的框架下去參與談判，這是全球南方合作的基礎(chǔ)。西方一直想把中國單獨劃分出來，仿佛幾個大國合作之后就可以引領(lǐng)全球氣候治理，我們對此并不贊同。聯(lián)合國氣候大會應(yīng)該是一種各國都能參與、各方利益都照顧到的包容性機制。

回到中國自身，我們在國際氣候合作與治理中一直積極參與、主動引領(lǐng)。主動引領(lǐng)，不僅體現(xiàn)于中國在氣候談判中主動推動發(fā)展中國家與發(fā)達國家達成共識，更體現(xiàn)在氣候行動上。中國在全球能源轉(zhuǎn)型進程中的引領(lǐng)效應(yīng)非常明顯。同時，中國明年就要提交新一輪的國家自主貢獻（NDC），用以指導2035年前的國家級應(yīng)對氣候變化行動，新的NDC將更有雄心，涉及全經(jīng)濟范圍和所有溫室氣體，不再僅關(guān)注二氧化碳。而且，在中國2030年前實現(xiàn)碳達峰后，就要進入以碳排放總量控制為主、碳排放強度控制為輔的新階段，可以預見的是，未來10年，我們在減排與能源轉(zhuǎn)型的行動上會有一個很大的跨越。

《中國新聞周刊》：進入“特朗普2.0”時代，中美關(guān)系將面臨新的嚴峻挑戰(zhàn)。氣候變化是中美之間保持對話合作的重要領(lǐng)域。未來四年，你如何預期中美氣候合作的前景與挑戰(zhàn)？

劉振民：特朗普明年1月20日就任美國總統(tǒng)后，如果美國新一任政府退出《巴黎協(xié)定》，將對全球氣候合作多邊進程產(chǎn)生很大沖擊，而未來四年正好是全球能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。在此背景下，中美之間在氣候領(lǐng)域的官方合作一定會受到影響。但現(xiàn)在的情況，和特朗普的第一個總統(tǒng)任期時相比，已經(jīng)有了一些變化。中美之間在地方層面低碳發(fā)展、能源轉(zhuǎn)型、循環(huán)經(jīng)濟等多個領(lǐng)域已經(jīng)有一些合作基礎(chǔ)，很多美國企業(yè)也從中受益。

COP29大會期間，我一直在和美國代表說，全球能源轉(zhuǎn)型的趨勢已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，沒有任何一個國家可以獨善其身。美國能源部官員也表示，希望中美未來在能源上的合作，例如在地熱技術(shù)、能效，以及碳捕獲、利用與封存（CCUS）等領(lǐng)域，不要完全中斷。

實際上，經(jīng)過拜登政府四年的綠色轉(zhuǎn)型努力，美國的地方政府、能源界與企業(yè)界對氣候行動的支持越來越多，美國整體的能源轉(zhuǎn)型也在往前走。所以，即使美國的氣候政策在“特朗普2.0”時代逆轉(zhuǎn)，我對下一步中美應(yīng)對氣候合作仍持謹慎樂觀的態(tài)度，尤其在地方和企業(yè)層面，我相信還是會保持有限度的合作，不會完全中斷，而這些合作對中美關(guān)系的全局也是有貢獻的。其實，中美氣候合作的關(guān)鍵，不在于有多少官方機制能夠運作，而是彼此究竟有沒有真正的互信，能否開展深入的經(jīng)驗交流與技術(shù)分享，不能各做各的。

《中國新聞周刊》：COP29只是一個起點。2025年的聯(lián)合國第30屆氣候大會（COP30）將在巴西貝倫舉行。在巴庫，各方也認識到本屆大會承諾的資金與發(fā)展中國家預期差距甚大，因此決定啟動“巴庫至貝倫1.3萬億路線圖”，以期在貝倫進一步討論擴大氣候融資的可能性。對于COP30，你有何展望？

劉振民：明年在巴西舉行的COP30意義重大。1992年，世界各國在巴西的里約熱內(nèi)盧簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，這是氣候變化國際合作的起點。30多年后的2025年，在《巴黎協(xié)定》達成10周年之際，各國再次重返巴西，繼續(xù)討論下一步如何加強全球氣候變化多邊合作，尤其在美國可能“退群”的背景下，這些討論將有特別的意義。所以，中方對COP30寄予厚望，我們希望東道國巴西作為一個重要的發(fā)展中國家，能繼續(xù)推動發(fā)展中國家與發(fā)達國家凝聚共識，鞏固多邊主義，共同加速實現(xiàn)全球能源轉(zhuǎn)型。

（實習生林奇欣對本文亦有貢獻）