韌性城市視角下南通市域治理現(xiàn)代化的路徑

“韌性城市”是指能夠在惡劣的環(huán)境變化中維持其穩(wěn)定性和適應(yīng)性的城市，代表了城市安全的新型模式。當(dāng)危險無法預(yù)知，減少易損性并增強(qiáng)抗壓能力是防止風(fēng)險的最有效方法，這也是為什么越來越多的學(xué)者開始重視這一概念，并將其視為城市可持續(xù)發(fā)展的全新理念。與傳統(tǒng)城市安全管理方式只是聚焦于頻發(fā)、單向的風(fēng)險問題，更多側(cè)重于靜態(tài)預(yù)測結(jié)果，更加注重直接抵御或消滅風(fēng)險不同，韌性城市則是更為全面地考慮復(fù)雜多樣且持續(xù)存在的長期風(fēng)險因素，不僅包含突發(fā)的危機(jī)事件，還涵蓋逐漸積累的風(fēng)險源，把更多精力放在對風(fēng)險的前期防范、動態(tài)調(diào)整方面，更傾向于采用“忍受風(fēng)險”而不是“對抗風(fēng)險”的方法。當(dāng)城市的運作表現(xiàn)良好時，它能更加高效地吸納、調(diào)整并回應(yīng)各式各樣的風(fēng)險，從而盡量減少損失并且快速恢復(fù)到正常的狀況。“韌性城市”理念強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的完整性、預(yù)見性和自我反省的能力，同時也具備靈活應(yīng)變的風(fēng)險處理策略，這為我們提供了一種全新的視野來全方位觀察城市的安全風(fēng)險情況，特別是那些由重大突發(fā)事件引發(fā)的風(fēng)險。

南通市域治理現(xiàn)代化做法與成效

一、圍繞“數(shù)據(jù)賦能”，建設(shè)數(shù)字化市域治理體制

一是強(qiáng)化黨委領(lǐng)導(dǎo)。建立了治理系統(tǒng)和現(xiàn)代化能力領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委、政府主要負(fù)責(zé)人親自指揮，重點職能部門主要負(fù)責(zé)人作為成員，縣（市、區(qū)）以及部門共同參與管理。二是優(yōu)化政府職責(zé)。合并了數(shù)據(jù)分析、網(wǎng)絡(luò)管理、12345熱線和數(shù)字化城市管理等多種功能，構(gòu)建市級、縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級三級現(xiàn)代化的行政管理中樞，從而實現(xiàn)了“一元化統(tǒng)籌全面區(qū)域”的目標(biāo)。三是健全多元共治。融合12345在線平臺、全要素網(wǎng)格、人大代表、政協(xié)委員、退休干部、自媒體等網(wǎng)上網(wǎng)下資源力量，打造數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的治理共同體。四是堅持法治保障。市級層面建立數(shù)據(jù)共享、監(jiān)測預(yù)警、分析研判、聯(lián)動指揮、行政問效等方面的管理辦法70余項，各縣（市、區(qū)）建立各項制度規(guī)范近300項，保障依法治理。五是夯實科技支撐。

二、立足“五位一體”，完善智慧化市域治理體系

一是經(jīng)濟(jì)建設(shè)提質(zhì)量。堅持市域整體治理思路，通過財政收支、產(chǎn)業(yè)比重、研發(fā)投入等關(guān)鍵指標(biāo)數(shù)據(jù)，系統(tǒng)監(jiān)測財政、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展。二是政治建設(shè)夯實基礎(chǔ)。積極推進(jìn)黨務(wù)與管理網(wǎng)絡(luò)的深度整合，全市共有8470個城市鄉(xiāng)村的管理網(wǎng)格實現(xiàn)了黨組織及黨建工作的全面覆蓋。三是文化建設(shè)樹品牌。建強(qiáng)融媒體宣傳陣地，開發(fā)智慧文旅平臺，對九大系統(tǒng)71個功能模塊進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)管，大力推動文旅數(shù)字化建設(shè)。四是社會建設(shè)惠民生。按照“1+5+8+N+X”架構(gòu)，打造了集指揮、預(yù)警、聯(lián)動、處置于一體的市域社會治理智能化綜合平臺，在社會治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全流程管理。五是生態(tài)文明抓持續(xù)。從空氣、水、土、綠、企業(yè)、信訪6個方面全面展現(xiàn)全市生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)，聚焦生態(tài)環(huán)境治理，動態(tài)監(jiān)測存在污染的風(fēng)險點。

三、聚焦“風(fēng)險防控”，健全精準(zhǔn)化監(jiān)測預(yù)警體系

一是可視歸集，運行感知體系識別潛在風(fēng)險。推動信息基礎(chǔ)設(shè)施全面升級，構(gòu)建智能終端泛在感知體系，累計匯聚各類視頻資源點位24萬路，開發(fā)視頻智能解析綜合應(yīng)用，實現(xiàn)重大問題可視化現(xiàn)場調(diào)度、重要點位監(jiān)控隨時查看、重點領(lǐng)域數(shù)據(jù)及時追蹤更新。二是預(yù)警預(yù)判，偵測風(fēng)險源頭評估實時風(fēng)險。借助多元化數(shù)據(jù)模型的構(gòu)建和研究，創(chuàng)建全方位、跨領(lǐng)域、實時的立體城市管理監(jiān)控系統(tǒng)，能夠快速識別出可能存在的城市管理風(fēng)險并將其轉(zhuǎn)化為實際的風(fēng)險預(yù)警，有助于引導(dǎo)城市管理由被動的“補(bǔ)救”轉(zhuǎn)向積極的“預(yù)防”。三是及時處置，快速制定應(yīng)急響應(yīng)監(jiān)測處置流程。130個綜合預(yù)警模型實時產(chǎn)生20多萬預(yù)警線索，由市域治理現(xiàn)代化指揮平臺統(tǒng)一調(diào)度，第一時間交辦各地各部門流轉(zhuǎn)辦理，線上線下同步快速響應(yīng)處置，有序及時處置化解風(fēng)險。四是重點治理，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域推動專項治理。實施危險化學(xué)品監(jiān)管、集體住宅管理、揚(yáng)塵治理以及沿江沿海大保護(hù)等跨領(lǐng)域、跨地域和跨級別的創(chuàng)新舉措。

四、深挖“數(shù)據(jù)價值”，打造科學(xué)化指揮中樞

一是“大數(shù)據(jù)+AI建模”。在市域全量數(shù)據(jù)匯聚的基礎(chǔ)上，會同職能部門立足監(jiān)管業(yè)務(wù)，搭建跨部門綜合監(jiān)管預(yù)警模型并不斷調(diào)試提優(yōu)，提升預(yù)警精準(zhǔn)度，實現(xiàn)問題源頭的智能化預(yù)測和動態(tài)預(yù)警。二是“大數(shù)據(jù)+專家?guī)臁薄３浞滞诰驍?shù)據(jù)價值，開展常規(guī)工作定期研判分析，重點領(lǐng)域重點問題組織專家系統(tǒng)研判，與高校合作建立市域治理現(xiàn)代化研究基地，為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策提供智力支撐。三是“大數(shù)據(jù)+強(qiáng)指揮”。以“解決實際問題”為核心，構(gòu)建橫向打通部門、縱向貫穿縣鎮(zhèn)到網(wǎng)格的聯(lián)動指揮體系，加強(qiáng)平時協(xié)調(diào)聯(lián)動，強(qiáng)化戰(zhàn)時應(yīng)急指揮，凝聚合力推進(jìn)調(diào)度指揮集成化。四是“大數(shù)據(jù)+常演練”。根據(jù)季節(jié)變化會同市級相關(guān)部門開展特定主題的應(yīng)急綜合演練，在實戰(zhàn)中優(yōu)化處置流程、增強(qiáng)指揮實效。

五、創(chuàng)新“專題應(yīng)用”，強(qiáng)化數(shù)智治理應(yīng)用價值

一是助力精準(zhǔn)防疫。開發(fā)疫情防控應(yīng)用，建立人防、物防、技防三位一體監(jiān)管模式，開展遠(yuǎn)程精準(zhǔn)防控，保障和服務(wù)人民需求。二是提升運轉(zhuǎn)能力。堅持預(yù)防為主、平戰(zhàn)結(jié)合、分級響應(yīng)，開發(fā)應(yīng)用“應(yīng)急管理一張圖”，確保平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換銜接緊密、響應(yīng)迅速、處置高效。三是優(yōu)化城管方式。構(gòu)建“城市管理一覽圖”，精準(zhǔn)定位并檢索出超過十萬的各類城市構(gòu)件信息，以此作為城市管理策略制定與“城市疾病”處理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。四是加強(qiáng)安全防范。加快推進(jìn)人員數(shù)字畫像、風(fēng)險判定、感知布控等工作，防范個人極端事件。整合人車路企案等數(shù)據(jù)資源，建立交通事故動態(tài)評估體系。搭建時空異常、地址重疊等9大類27個模型，排查群租房安全風(fēng)險。五是建設(shè)智慧社區(qū)。針對高空拋物、防老人走失、空巢老人居家安全、電瓶車上樓充電、建筑垃圾亂堆放、燃?xì)庑孤┑壤习傩掌惹行枰鉀Q的問題，研發(fā)了20余個智慧服務(wù)小程序，推進(jìn)社區(qū)智防技防建設(shè)。

六、突出“便民惠企”，提升政務(wù)服務(wù)滿意度

推動智慧城市建設(shè)惠民。一個號碼管受理，做好“12345”政務(wù)服務(wù)總客服。整合65個部門94條熱線，通過系統(tǒng)對接、流程優(yōu)化等方式，實現(xiàn)公眾訴求在12345平臺“一口進(jìn)、一口收，閉環(huán)流轉(zhuǎn)”。一個App匯政務(wù)，做強(qiáng)“南通百通”城市App。圍繞“看、查、問、辦、評”五項核心功能，“南通百通”App整合41家部門的38個App應(yīng)用，提供1萬余項移動端辦事服務(wù)，注冊用戶數(shù)500萬，打造移動辦事服務(wù)全鏈路，做到“一個App管服務(wù)”。

新時期南通市市域治理面臨的挑戰(zhàn)

一、內(nèi)部與外部風(fēng)險交互，“共鳴效應(yīng)”突出

南通處于長三角地區(qū)前沿地帶，輸入型、過境型風(fēng)險居高不下，對外開放、交通暢達(dá)為其城市進(jìn)步帶來了巨大的推動力，同樣給風(fēng)險傳播打開了方便之門，特別是在經(jīng)濟(jì)高速增長和強(qiáng)大的消費者購買力推動下，南通已成為犯罪者尋求不正當(dāng)利益的目的地。他們試圖通過各種手段，如電信網(wǎng)絡(luò)欺詐、黃色賭博毒品等來擴(kuò)大作案范圍、攫取新的利益，這對城市的安定與和平構(gòu)成了實際威脅。

二、結(jié)構(gòu)性與偶發(fā)性風(fēng)險并存，“傳導(dǎo)效應(yīng)”凸顯

眼下，南通正積極推進(jìn)跨江融合、邁向海洋強(qiáng)市，打造全省高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極，增長動力、基礎(chǔ)交通、城市風(fēng)貌都在加速變化，民眾需求呈現(xiàn)更加多元化、情感化、零散化的特點，經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的風(fēng)險正在從線上向線下傳播，從個體到群體蔓延，稍有不慎就會與社會突發(fā)事件風(fēng)險產(chǎn)生交叉變異，呈現(xiàn)出更多復(fù)雜、危險的特征。P2P、恒大系、中植系等金融理財投資受損群體規(guī)模大、金額高，與本地其他維權(quán)團(tuán)伙、外地受損群體合流，時常借助敏感節(jié)點、重要節(jié)日在網(wǎng)上串聯(lián)煽動、網(wǎng)下聚集滋事，以過激舉動引起公眾關(guān)注、媒體炒作，達(dá)到對黨委政府施壓的目的，給社會穩(wěn)定帶來許多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

三、傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)風(fēng)險耦合，“疊加效應(yīng)”明顯

2021年，某地一城管執(zhí)法事件引起了國內(nèi)外的熱烈討論和廣泛關(guān)注，使得有關(guān)城管執(zhí)法權(quán)限、商業(yè)環(huán)境、社會文明等方面的話題連續(xù)幾天熱度極高。此事之所以如此引人矚目，主要是由于現(xiàn)場視頻資料震撼力、代入感強(qiáng)，而城管這一職業(yè)又屬于特殊敏感群體，再加上國內(nèi)外媒體的大量報道，使事情不再僅僅是一次普通的執(zhí)法矛盾引起的糾紛，已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的暴力執(zhí)法、公共安全問題，疊加了輿情、外交、政治安全等多領(lǐng)域風(fēng)險。

四、現(xiàn)實與潛在風(fēng)險相伴，“雪球效應(yīng)”放大

近年來，隨著南通城市規(guī)模的迅速擴(kuò)張和運營體系的日益繁復(fù)，社會治安的復(fù)雜程度顯著提升，分布廣泛且流動性強(qiáng)，這使得公共安全風(fēng)險呈現(xiàn)出點多、線長、面廣的特征。在面對這些無孔不入、難以預(yù)知的風(fēng)險時，公共安全事故的發(fā)生點明顯增加，風(fēng)險引爆點閾值下降，原本看似微不足道的小隱患隨時可能演化為嚴(yán)重的災(zāi)難。

南通建設(shè)韌性城市，推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化的路徑

一、建立標(biāo)準(zhǔn)化風(fēng)險評價體系

構(gòu)建并完善全市域一體化的各級各類城市安全風(fēng)險清單及管理規(guī)范，準(zhǔn)確評價與精準(zhǔn)控制各類風(fēng)險。建議把城市安全風(fēng)險劃分為常規(guī)和緊急兩大類型，根據(jù)各類行業(yè)、各種情況、各項后果，全方位考慮治理成本與綜合效益，分級分類設(shè)置職責(zé)明確、清晰易懂的安全閾值和治理模式。以此為底策，利用預(yù)先設(shè)定的治理目標(biāo)做對比分析和逆向模擬，結(jié)合各方面因素來決定風(fēng)險級別和治理優(yōu)先順序，具體規(guī)定常規(guī)模式處置方式、突發(fā)事件應(yīng)對步驟、緊急狀態(tài)操作指南等，以保證風(fēng)險管理既合乎邏輯又效果顯著。

二、建立全息化風(fēng)險感知系統(tǒng)

利用新型科技如大數(shù)據(jù)、云計算、視覺智能化及物聯(lián)網(wǎng)感應(yīng)器提升城市的安防監(jiān)控系統(tǒng)，全方位追蹤并記錄域內(nèi)各種風(fēng)險元素的靜態(tài)特質(zhì)與動態(tài)路徑。通過深度學(xué)習(xí)、持續(xù)監(jiān)測和研判處理，從紛繁復(fù)雜的場景中提取多元化信息，實現(xiàn)一屏通覽、一鍵查閱、全量上圖，對城市的運行狀態(tài)實施全面跟蹤和即時顯示，對于潛在的風(fēng)險因素做到全方位識別和智能化管理。

三、建立精準(zhǔn)化風(fēng)險評估模型

對風(fēng)險的有效管理和系統(tǒng)控制需要通過評估來實現(xiàn)，從而推動安全結(jié)構(gòu)持續(xù)改進(jìn)。對于有效應(yīng)對措施和緊急避險措施來說，早一分預(yù)警則是關(guān)鍵所在，能超前感知各類風(fēng)險態(tài)勢，提前應(yīng)對挑戰(zhàn)。以人工智能和先進(jìn)算法為核心，創(chuàng)建一套模擬城市安全風(fēng)險仿真預(yù)測和實時評價的辦法手冊，包含風(fēng)險發(fā)生的概率、變化軌跡及演變形態(tài)，通盤考慮各種類型風(fēng)險的發(fā)展過程及結(jié)果指向，沙盤推演其可能造成的損害程度、需要的響應(yīng)步驟以及城市狀態(tài)，健全不同情景風(fēng)險的全環(huán)節(jié)全流程全要素應(yīng)對機(jī)制。

四、建立網(wǎng)格化風(fēng)險防控體系

網(wǎng)格是城市治理的基本單元、毛細(xì)血管，要利用網(wǎng)格微小、靈活、易參與的特點，將網(wǎng)格視為“韌性城市”建設(shè)的主要領(lǐng)域，建立一支專職力量和志愿力量相結(jié)合相補(bǔ)充的強(qiáng)大網(wǎng)格員隊伍。進(jìn)一步建立完善問題發(fā)現(xiàn)、任務(wù)分配、處置反饋、監(jiān)督考核等全程環(huán)節(jié)留痕的工作閉環(huán)，以確保網(wǎng)格內(nèi)的風(fēng)險能夠早發(fā)現(xiàn)、早應(yīng)對、早解決，以“一網(wǎng)平安”保障“一城平安”。

五、建立智能化風(fēng)險響應(yīng)機(jī)制

進(jìn)一步強(qiáng)化“數(shù)字大腦”作為市域治理現(xiàn)代化的核心中樞地位，并不斷推進(jìn)城市建設(shè)的數(shù)字化水平。通過智慧城市的建立來支撐韌性城市的建設(shè)，利用公共安全技術(shù)提升、基礎(chǔ)設(shè)施體系完善、智能化技術(shù)升級，創(chuàng)建一個融合場景、信息、預(yù)判的“城市安全大腦”，由市域治理現(xiàn)代化指揮中心來具體運營。

六、建立現(xiàn)代化風(fēng)險應(yīng)對設(shè)施

從短期來看，需要遵循“平災(zāi)結(jié)合、綜合利用”的原則，提高城市基礎(chǔ)建設(shè)的安全標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急處理能力，適當(dāng)超前謀劃人員、物資、裝備儲存分配機(jī)制，完善防災(zāi)減災(zāi)綜合系統(tǒng)和應(yīng)對方案預(yù)案，增強(qiáng)城市系統(tǒng)的抵抗力和韌性。

七、建立制度化公眾參與模式

清晰政府管理權(quán)和村（居）民自治權(quán)的邊界，有效解決村（居）委會行政化問題，提升公眾參與風(fēng)險防范的責(zé)任意識和應(yīng)對能力。加強(qiáng)基層組織和志愿力量的規(guī)范建設(shè)，探索通過地方立法明確職權(quán)、健全管理考核及納入政府購買服務(wù)等綜合手段，改變“自上而下、政策傳導(dǎo)、政府主導(dǎo)”的傳統(tǒng)治理方式。同時，完善公眾、政府、專家等各方面平等溝通、相互監(jiān)督機(jī)制，提高信息公開、程序正當(dāng)、民主決策水平，讓不同層面、不同立場的利益相關(guān)者充分表達(dá)訴求、達(dá)成共識、共擔(dān)責(zé)任，確保決策者和公眾之間的雙向信任和求同存異，為韌性城市建設(shè)創(chuàng)造良好基礎(chǔ)。

（作者單位：南通市公安局）