人口變動(dòng)背景下農(nóng)村義務(wù)教育資源配置的困境與優(yōu)化

關(guān)鍵詞：人口變動(dòng)；農(nóng)村義務(wù)教育；資源配置

中圖分類號(hào)：G521 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-4289 （2024）12-0011-04

辦好農(nóng)村義務(wù)教育，是加快教育高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要任務(wù)，是統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的重要舉措。近年來，我國采取一系列重大政策舉措，不斷優(yōu)化農(nóng)村學(xué)校布局，改善農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件，強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障，農(nóng)村義務(wù)教育教育資源配置得到進(jìn)一步優(yōu)化。2022年以來，隨著全國出生人口規(guī)模持續(xù)下降，我國人口發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期。在這一重要轉(zhuǎn)折節(jié)點(diǎn)到來之際，精準(zhǔn)預(yù)測(cè)農(nóng)村教育人口的規(guī)模及變動(dòng)特點(diǎn)，建立適應(yīng)人口變化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的農(nóng)村義務(wù)教育教育資源優(yōu)化配置機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村義務(wù)教育布局，對(duì)于構(gòu)建適應(yīng)提高農(nóng)村教育資源利用效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、我國農(nóng)村義務(wù)教育適齡人口預(yù)測(cè)與變動(dòng)趨勢(shì)

人口規(guī)模變動(dòng)主要受生育、死亡和遷移的影響。綜合考慮我國人口在未來變動(dòng)的各種可能性，依據(jù)人口本身變動(dòng)要素，即人口的性別年齡結(jié)構(gòu)、死亡率、生育率等，建立人口預(yù)測(cè)模型以實(shí)現(xiàn)對(duì)人口數(shù)量的預(yù)測(cè)。采用隊(duì)列要素預(yù)測(cè)法，可得出預(yù)測(cè)初始年的出生人數(shù)以及0歲人口數(shù)量，并以此類推出其后每年出生人數(shù)以及0歲人口數(shù)量。根據(jù)農(nóng)村義務(wù)教育適齡人口所占比重，推算出農(nóng)村義務(wù)教育適齡人口數(shù)量（見圖1）。

以2020年全國第七次人口普查的人口性別年齡結(jié)構(gòu)、生育率、出生性別比等數(shù)據(jù)為基年信息，結(jié)合歷史及現(xiàn)有研究資料中的平均預(yù)期壽命信息，對(duì)2025—2050年農(nóng)村義務(wù)教育適齡人口進(jìn)行預(yù)測(cè)發(fā)現(xiàn)，受城鎮(zhèn)化率提高及人口性別年齡結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村義務(wù)教育適齡人口呈單邊下降趨勢(shì)。

其中，6-11歲農(nóng)村小學(xué)適齡人口由于包含的年齡段較多，其規(guī)模相對(duì)較高。按照測(cè)算，小學(xué)適齡人口較之目前的規(guī)模有較大程度的下降，12-14歲初中適齡人口下降相對(duì)于農(nóng)村小學(xué)適齡人口呈現(xiàn)出延后性特點(diǎn)。

二、農(nóng)村義務(wù)教育適齡人口對(duì)義務(wù)教育教育資源配置提出挑戰(zhàn)

義務(wù)教育適齡人口的變動(dòng)情況，是合理配置教育資源的重要前提。農(nóng)村義務(wù)教育適齡人口變動(dòng)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)有的物力、人力和財(cái)力等資源配置提出了挑戰(zhàn)。農(nóng)村適齡人口規(guī)模的巨大變動(dòng)直接影響教育資源的供給與需求，尤其是農(nóng)村教育則面臨適齡學(xué)生不斷減少所引起的農(nóng)村學(xué)校的校舍建筑、校園資產(chǎn)、師資等教育資源在一定范圍內(nèi)出現(xiàn)閑置的情況。如何合理進(jìn)行資源配給，解決好教育資源的供需之間的矛盾，尤其是解決好“農(nóng)村小規(guī)模學(xué)?！焙汀凹乃拗茖W(xué)?！钡慕逃Y源“表面上的過?！迸c“實(shí)質(zhì)上的匱乏”之間的矛盾，成為當(dāng)下農(nóng)村義務(wù)教育資源配置挑戰(zhàn)的關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵議題。

（一）農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校優(yōu)化提質(zhì)任務(wù)艱巨

1.農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校在校生數(shù)量急劇下降，導(dǎo)致校舍資源大量閑置

受城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、父母外出隨遷和居住條件變化等因素影響，農(nóng)村適齡兒童的數(shù)量大量減少。很多農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校呈現(xiàn)出學(xué)生總數(shù)偏少、學(xué)校班級(jí)偏少、班級(jí)人數(shù)偏少的現(xiàn)象，有的教學(xué)點(diǎn)甚至只有1個(gè)年級(jí)，且人數(shù)較少，生源沒有延續(xù)性和穩(wěn)定性，直接導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)學(xué)校與生源之間供給不平衡的矛盾。2010年以來，我國農(nóng)村的小學(xué)教學(xué)點(diǎn)、農(nóng)村小學(xué)教學(xué)點(diǎn)、小學(xué)教學(xué)點(diǎn)的在校生數(shù)，其數(shù)量一直呈現(xiàn)出增長態(tài)勢(shì)，雖然在2017年達(dá)到峰值之后數(shù)量有所回落，但總體上仍保持高位，農(nóng)村學(xué)校的“空心化”問題日益嚴(yán)重，校舍資源閑置浪費(fèi)，需進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化學(xué)校布局，以應(yīng)對(duì)學(xué)齡人口變化。

2.農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校在校生數(shù)量急劇下降，導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)分配不均

農(nóng)村適齡人口的急劇減少，教育部門在分配教育經(jīng)費(fèi)時(shí)更多向人口密集的城區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)分配不均。部分縣區(qū)學(xué)位建設(shè)因歷史欠賬多，為消除義務(wù)教育大班額而實(shí)施的城區(qū)學(xué)位建設(shè)資金投入較大，地方落實(shí)生均一般公共預(yù)算教育支出的壓力較大，地方財(cái)政保障教育人員經(jīng)費(fèi)支出存在較大非常困難，難以安排公用、建設(shè)支出等上級(jí)要求的各種專項(xiàng)支出，嚴(yán)重制約了教育發(fā)展均衡。相當(dāng)一部分農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教學(xué)設(shè)施陳舊老化、功能不全，多媒體教室、閱覽室、文體器材缺乏或不完備。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校每年的運(yùn)轉(zhuǎn)成本普遍在12萬以上，當(dāng)前不足100人按100人撥付的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以滿足學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)需求，很多學(xué)校陷入經(jīng)費(fèi)總量不足的困境。

3.農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校在校生數(shù)量急劇下降，導(dǎo)致教師流動(dòng)性增加

很多地區(qū)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校坐落于偏遠(yuǎn)地區(qū)，受工資待遇、工作生活條件限制，中青年骨干教師流失現(xiàn)象嚴(yán)重，年輕教師招不來、留不住，教師年齡結(jié)構(gòu)老齡化嚴(yán)重，許多教學(xué)點(diǎn)需要降低學(xué)歷、放寬年齡、降低普通話要求等條件要求才能及時(shí)補(bǔ)充齊教師，部分村小教師以校園招聘當(dāng)?shù)馗呗殞W(xué)歷畢業(yè)生為主，本科生為輔。同時(shí)，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的教師學(xué)科結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)不合理，物化生、音體美、思政、心理健康等學(xué)科教師缺編嚴(yán)重，普遍存在“教非所學(xué)”“身兼數(shù)職”的現(xiàn)象。此外，由于各地中小學(xué)教師編制均由編制部門統(tǒng)一管理，教師的流動(dòng)涉及到的人社工資手續(xù)調(diào)動(dòng)、財(cái)政福利發(fā)放審核等手續(xù)繁雜，導(dǎo)致教師交流輪崗不暢。

4.農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校在校生數(shù)量急劇下降，導(dǎo)致鄉(xiāng)村教育辦學(xué)質(zhì)量下降

農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校受辦學(xué)設(shè)施、師資力量等限制，相當(dāng)部分學(xué)校的教師教育觀念較落后，知識(shí)固化，教學(xué)方法陳舊，教育教學(xué)研究能力偏低，對(duì)教學(xué)實(shí)踐模式經(jīng)驗(yàn)等生成和轉(zhuǎn)化能力明顯不足，尚不能提供專業(yè)性、系統(tǒng)性和跟蹤性育人方案，學(xué)校、家庭和社會(huì)協(xié)同育人存在制度障礙和現(xiàn)實(shí)阻滯。此外，很多地區(qū)的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的留守兒童、殘疾學(xué)生、心理障礙學(xué)生、學(xué)習(xí)困難學(xué)生等特殊群體學(xué)生問題突出，影響了教育質(zhì)量的提高。

（二）農(nóng)村寄宿制學(xué)校辦學(xué)條件有待進(jìn)一步完善

農(nóng)村寄宿制學(xué)校是為了適應(yīng)農(nóng)村適齡人口居住分散的特點(diǎn)，解決學(xué)生上學(xué)路途遠(yuǎn)的問題，保證農(nóng)村學(xué)齡兒童完成義務(wù)教育而實(shí)行的一種特殊的辦學(xué)模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校在服務(wù)農(nóng)村特殊群體、鞏固提高義務(wù)教育普及水平方面發(fā)揮了十分重要的作用，然而其在教育資源配置上存在諸多不利因素。

1.寄宿制學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低

農(nóng)村寄宿制學(xué)校維持運(yùn)轉(zhuǎn)所需的水電氣費(fèi)用、校舍維修改造費(fèi)用相對(duì)較高，需要額外配備生活老師、食堂后勤人員、安保、醫(yī)務(wù)人員等，現(xiàn)有生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能滿足需求。此外，中央在安排中小學(xué)校舍安全保障長效機(jī)制資金時(shí)，對(duì)寄宿制學(xué)校和非寄宿制學(xué)校補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)一致，且補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)自2016年以來未提高，難以滿足寄宿制學(xué)校維修改造需求。

2.農(nóng)村寄宿制學(xué)?；A(chǔ)條件仍比較薄弱

農(nóng)村寄宿制學(xué)校的學(xué)生宿舍、食堂、衛(wèi)生廁所、浴室、生活飲水、教師周轉(zhuǎn)房、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地以及教學(xué)裝備、圖書、信息化標(biāo)準(zhǔn)仍較低，有的宿舍建造年代久遠(yuǎn)，配套設(shè)施落后，學(xué)校教學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)備設(shè)施條件薄弱，運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地缺乏，與進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化不相適應(yīng)。

3.農(nóng)村寄宿制學(xué)校人員配備難以落實(shí)到位

農(nóng)村寄宿制學(xué)校的生活老師不在教師編制保障范圍內(nèi)，現(xiàn)有財(cái)力難以聘請(qǐng)專職生活老師，部分學(xué)校由任課老師兼任或臨時(shí)聘用。一些農(nóng)村寄宿學(xué)校沒有醫(yī)務(wù)室和專職校醫(yī)，安保人員、食堂人員等沒有配備標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助政策，難以保障滿足需求。

4.學(xué)生寄宿及配套服務(wù)需求面臨進(jìn)一步增加的壓力

隨著小規(guī)模學(xué)校撤并整合，學(xué)生寄宿需求進(jìn)一步增加，寄宿制學(xué)校的壓力將更加凸顯。與之衍生的則是導(dǎo)致部分學(xué)生上下學(xué)距離更遠(yuǎn)，相應(yīng)的交通安全問題與午間用餐休息等配套服務(wù)問題亟需解決。

三、優(yōu)化農(nóng)村義務(wù)教育資源配置的建議

農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校資源配置的改進(jìn)，應(yīng)綜合考慮多個(gè)因素，包括人口變動(dòng)、教育財(cái)政支持力度、學(xué)校基礎(chǔ)條件、師資力量等方面。

（一）協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育教育資源優(yōu)化配置

堅(jiān)持政府主導(dǎo)，基于各地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)發(fā)展水平，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校資源進(jìn)行優(yōu)化配置，滿足農(nóng)村學(xué)生就近入學(xué)的需求，同時(shí)又要避免資源浪費(fèi)。

1.上下整體聯(lián)動(dòng)

所謂“上下整體聯(lián)動(dòng)”，就是強(qiáng)調(diào)中央政府做好頂層設(shè)計(jì)，地方政府積極參與落實(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化教育資源布局，系統(tǒng)推進(jìn)教育資源優(yōu)化配置工作。針對(duì)新型城鎮(zhèn)化和人口出生率下降、學(xué)生人數(shù)減少的現(xiàn)象，從國家層面盡快出臺(tái)指導(dǎo)意見，規(guī)范指導(dǎo)各地小規(guī)模學(xué)校優(yōu)化提質(zhì)和寄宿制學(xué)校建設(shè)，努力辦好農(nóng)村教育，助力鄉(xiāng)村振興。

2.內(nèi)外協(xié)同推進(jìn)

從系統(tǒng)的視角尋求組織整體性協(xié)同變革，促進(jìn)小規(guī)模學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展的路徑。有效統(tǒng)籌人、財(cái)、物，提高教育系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)外部環(huán)境變化的應(yīng)變機(jī)制，提高教育資源配置效率，積極穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校整合撤并，辦好確需保留的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少辦好一所學(xué)位、床位夠用、辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化寄宿制學(xué)校，鼓勵(lì)建設(shè)九年一貫制學(xué)校。

（二）基于人口監(jiān)測(cè)修訂教育標(biāo)準(zhǔn)體系

1.科學(xué)監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)農(nóng)村學(xué)齡人口發(fā)展變化

推動(dòng)建立農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)齡人口變化監(jiān)測(cè)和報(bào)告機(jī)制，做好小規(guī)模學(xué)校和寄宿制學(xué)校中長期規(guī)劃布局。充分利用大數(shù)據(jù)和專門信息庫，及時(shí)掌握人口的最新變化及教育需求傾向變動(dòng)，科學(xué)規(guī)劃各級(jí)各類教育的供給狀況。

2.及時(shí)修訂各級(jí)各類教育標(biāo)準(zhǔn)

修訂各級(jí)各類學(xué)校設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、教育裝備標(biāo)準(zhǔn)、教育信息化標(biāo)準(zhǔn)、教師隊(duì)伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校運(yùn)行和管理標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)科專業(yè)和課程標(biāo)準(zhǔn)、教育督導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)等重點(diǎn)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)，加快建成適合新的農(nóng)村人口國情、結(jié)構(gòu)合理、銜接有序的教育標(biāo)準(zhǔn)體系。修訂學(xué)校規(guī)模、班額、生均用地面積、生師比、條件裝備與圖書等指標(biāo)，進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化寄宿制學(xué)校建設(shè)。研究出臺(tái)國家中小學(xué)寄宿制學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)宿舍、食堂、浴室、廁所等生活設(shè)施、安防設(shè)施以及生活老師、心理健康老師、安保人員、食堂后勤人員和校醫(yī)配比等予以明確。

（三）調(diào)整優(yōu)化財(cái)政教育投入的結(jié)構(gòu)

1.調(diào)整優(yōu)化各級(jí)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

進(jìn)一步強(qiáng)化中央和省級(jí)政府責(zé)任，中央政府應(yīng)和省級(jí)政府共同承擔(dān)教職工工資和社會(huì)保障支出，省級(jí)政府承擔(dān)部分人員經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、統(tǒng)籌義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)支出，縣級(jí)政府應(yīng)主要承擔(dān)校舍建設(shè)、維修、危房改造等財(cái)政支出責(zé)任。

2.進(jìn)一步加大對(duì)“兩類學(xué)?！钡耐度?/p>

提高農(nóng)村寄宿制學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；提高對(duì)寄宿制學(xué)校的校舍單位面積補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，大幅增加中小學(xué)校舍安全保障長效機(jī)制資金，以滿足寄宿制學(xué)校校舍維修改造需要；建立對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生課后服務(wù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，由中央和地方按比例分擔(dān)。

（四）建立適應(yīng)學(xué)齡人口變動(dòng)的農(nóng)村義務(wù)教育教師配備機(jī)制

1.推動(dòng)制定縣域中長期教師隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃

動(dòng)態(tài)調(diào)整教師編制，鼓勵(lì)通過跨學(xué)科、跨學(xué)段、跨學(xué)校、跨區(qū)域等方式分流富余老師。調(diào)減農(nóng)村義務(wù)教育特崗教師招聘計(jì)劃，將原特崗教師補(bǔ)助資金調(diào)整用于公費(fèi)師范生獎(jiǎng)補(bǔ)、加大教師轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和學(xué)歷提升經(jīng)費(fèi)投入以及建強(qiáng)市縣教師發(fā)展機(jī)構(gòu)等，推動(dòng)教師隊(duì)伍高質(zhì)量發(fā)展。

2.完善和落實(shí)校際校長教師交流制度

健全教師補(bǔ)充機(jī)制，配足配齊學(xué)科教師和鄉(xiāng)村教師。進(jìn)一步完善教育系統(tǒng)年度工作考評(píng)機(jī)制、制度，規(guī)范考評(píng)工作，通過考評(píng)，確定校長績效工資等級(jí)，調(diào)動(dòng)學(xué)校工作積極性。

3.加強(qiáng)緊缺學(xué)科教師培養(yǎng)配備

加強(qiáng)音體美及思政、科學(xué)、信息科技、心理健康等緊缺學(xué)科教師培養(yǎng)配備。采取安排城區(qū)學(xué)校專任教師支教、同一區(qū)域內(nèi)專業(yè)教師走教、集團(tuán)化辦學(xué)機(jī)制下專業(yè)教師幫教、專業(yè)培訓(xùn)轉(zhuǎn)崗或兼課、空中課堂等多種方式補(bǔ)充農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校部分學(xué)科教師短缺帶來的問題。

（五）著力提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量

1.完善義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)制度

科學(xué)實(shí)施質(zhì)量監(jiān)測(cè)，嚴(yán)密組織，不斷促進(jìn)學(xué)校改進(jìn)和優(yōu)化教學(xué)方式方法，加強(qiáng)教學(xué)管理，全面提高教育教學(xué)質(zhì)量。切實(shí)做好教育脫貧與鄉(xiāng)村振興銜接工作，建立控輟保學(xué)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)管理，精準(zhǔn)幫扶困難學(xué)生，全面落實(shí)各項(xiàng)助學(xué)政策。

2.深入推進(jìn)新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革

全面落實(shí)中小學(xué)生作業(yè)、睡眠、手機(jī)、讀物、體質(zhì)“五項(xiàng)管理”政策，把“雙減”工作納入黨委、政府重要議事日程，依法依規(guī)加強(qiáng)對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為和校外培訓(xùn)行為的監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)國家課程方案和課程標(biāo)準(zhǔn)，建立高質(zhì)量作業(yè)設(shè)計(jì)機(jī)制，作業(yè)總量和時(shí)長全面壓減，破解農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展不平衡、不充分的問題，推動(dòng)農(nóng)村義務(wù)教育校內(nèi)提質(zhì)增效。

3.全面關(guān)注特殊群體學(xué)生培養(yǎng)

全面關(guān)注并動(dòng)態(tài)跟蹤留守、殘疾、心理、學(xué)困等特殊群體學(xué)生，定期進(jìn)行摸底排查，精準(zhǔn)掌握區(qū)域或?qū)W校特殊群體學(xué)生基本情況，并建立電子檔案。以學(xué)校為統(tǒng)籌和實(shí)施主體，促進(jìn)學(xué)校、家庭、村社應(yīng)深度協(xié)同，建立課內(nèi)外、校內(nèi)外等多向聯(lián)動(dòng)的立體式教育體系，讓每一位學(xué)生都能健康快樂地成長。