芻議非稅收入法律法規(guī)制度體系及“立改廢”路徑

黨的二十大報告明確提出，“健全現(xiàn)代預算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”。穩(wěn)妥推進政府非稅收入的法制化進程是健全與中國式現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代預算制度的應有之義。從適應非稅收入征管職責劃轉(zhuǎn)改革、健全現(xiàn)代預算制度等視角看，現(xiàn)有制度體系還存在“征停減免”的合法性不夠充分、清理規(guī)范進度偏慢、稅務(wù)部門的征收管理權(quán)責“于法無據(jù)”、制度之間存在矛盾沖突等問題。本文試從農(nóng)網(wǎng)還貸資金等8項1電力能源類非稅收入切入，基于對現(xiàn)有制度體系的分析，對該類非稅收入政策制度進行分析，并就“立改廢”工作提供路徑建議。

現(xiàn)有制度框架體系

（一）農(nóng)網(wǎng)還貸資金等6項政府性基金

1.共性特點：“4（X）+Y+1”框架體系

“4”指項目共有4個“底座性”文件。一是《國務(wù)院關(guān)于加強預算外資金管理的決定》。該文件首次正式對“預算外資金2”的定義和范圍作出界定，并首次明確政府性基金的設(shè)立審批權(quán)限。其后的制度文件均系以此為依據(jù)。二是《中華人民共和國預算法》。該法對政府性基金、行政事業(yè)型收費的基本性質(zhì)作出定義，并首次明確必須依照法律和行政法規(guī)的規(guī)定進行征收。三是《政府性基金管理辦法》。該文件以國務(wù)院于1990年至1997年期間先后制發(fā)的三個“決定”3為依據(jù)，系統(tǒng)規(guī)范政府性基金的設(shè)立審批、征收、使用、監(jiān)管等行為，旨在保護公民、法人和其它組織的合法權(quán)益。四是《財政違法行為處罰處分條例》（以下簡稱《處罰處分條例》）。對財政、審計部門就財政違法行為作出處理或處罰決定進行授權(quán)、確權(quán)4；同時，對國家機關(guān)、繳費人的財政違法行為分別制定詳細的處罰處分規(guī)定5。在財政收入違法行為處罰的制度領(lǐng)域，《處罰處分條例》與《行政處罰法》系特殊法與一般法的關(guān)系，前者的重要性相對更強、適用性也更直接?！癤”指個別項目在前述3項制度文件之外，單獨存在的“底座性”文件（一般為法律）。比如，《中華人民共和國可再生能源法》之于可再生能源發(fā)展基金，等等。

“Y”指不同項目所特有的若干份“支柱性”文件。如《財政部關(guān)于印發(fā)農(nóng)網(wǎng)還貸資金征收使用管理辦法的通知》之于農(nóng)網(wǎng)還貸資金。該文件具體設(shè)立“農(nóng)網(wǎng)還貸資金”項目，并設(shè)定項目的初始生命周期（5年），還對基金的征收范圍、計費規(guī)則、征收標準、代征主體、征收主體、優(yōu)惠減免情形、收入分配比例、申報繳庫等費制要素作出簡明規(guī)定。其它零散文件，均是體系上對前述“支柱性”文件的修補。

“1”指所有政府非稅收入的“蓋帽性”文件，特指《政府非稅收入管理辦法》。該文件在《財政部關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》等文件的基礎(chǔ)上，對所有政府非稅收入的設(shè)立審批、征收繳庫、監(jiān)督管理、票據(jù)使用、違法處罰等內(nèi)容作出系統(tǒng)規(guī)定。

2.各具體項目制度分析

（1）農(nóng)網(wǎng)還貸資金：“4+1+ 1”。（略）

（2）可再生能源發(fā)展基金：“4（1）+1+1”。《中華人民共和國可再生能源法》6以法律形式直接設(shè)立“可再生能源發(fā)展基金”項目，并明確授權(quán)由國務(wù)院財政、能源和價格主管部門制定基金征收使用管理的具體辦法。《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》為其主要“支柱性”文件。

（3）大中型水庫移民扶持基金：“4（1）+2+1”?！秶鴦?wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民扶持政策的意見》（以下簡稱《完善意見》）提出“將庫區(qū)建設(shè)基金并入完善后的大中型水庫移民扶持資金”，實質(zhì)上系直接新設(shè)立大中型水庫移民扶持基金。2006年，財政部印發(fā)的《大中型水庫移民后期扶持基金征收使用管理辦法》構(gòu)成其“支柱性”文件。

（4）大中型水庫庫區(qū)基金：“4（1）+2+1”?！锻晟埔庖姟访鞔_，“現(xiàn)行的庫區(qū)后期扶持基金并入庫區(qū)維護基金?！睋?jù)此，2007年財政部印發(fā)的《大中型水庫庫區(qū)基金征收使用管理暫行辦法》明確，將原庫區(qū)維護基金、原庫區(qū)后期扶持基金及經(jīng)營性大中型水庫承擔的移民后期扶持基金進行整合，設(shè)立大中型水庫庫區(qū)基金；并規(guī)定省級轄區(qū)內(nèi)大中型水庫的庫區(qū)基金，由省級財政部門負責征收；跨省、自治區(qū)、直轄市的大中型水庫庫區(qū)基金，由財政部駐發(fā)電企業(yè)所在地區(qū)財政監(jiān)察專員辦事處負責征收。2016年《財政部關(guān)于取消、停征和整合部分政府性基金項目等有關(guān)問題的通知》規(guī)定，自2016年2月1日起，將省級大中型水庫庫區(qū)基金、小型水庫移民扶持基金合并為地方水庫移民扶持基金，實質(zhì)設(shè)立該項基金。因此，上述后兩個文件構(gòu)成該項目“支柱性”文件。

（5）國家重大水利工程建設(shè)基金：“4+1+1”。2009年，財政部、發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)的《國家重大水利工程建設(shè)基金征收使用管理暫行辦法》明確，“國家重大水利工程建設(shè)基金（以下簡稱重大水利基金）是國家為支持南水北調(diào)工程建設(shè)、解決三峽工程后續(xù)問題以及加強中西部地區(qū)重大水利工程建設(shè)而設(shè)立的政府性基金?！边@一文件設(shè)立該項目，并對費制要素作了系統(tǒng)規(guī)定，構(gòu)成該項目主要“支柱性”文件。

（6）核電站乏燃料處理基金：“4+1+1”。財政部、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)《核電站乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》設(shè)立該基金項目，并對費制要素作了系統(tǒng)規(guī)定，構(gòu)成該項目主要“支柱性”文件。

（二）三峽電站水資源費：“5+ 5+1”框架體系

該項目系行政事業(yè)性收費，制度“底座”中另含《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》這一行政法規(guī)?！爸е浴眲t由2部法律法規(guī)和3個規(guī)范性文件共同構(gòu)成。其中，《中華人民共和國水法》明確設(shè)立“水資源費”，并授權(quán)國務(wù)院制定征收管理水資源費的具體辦法；《取水許可和水資源費征收管理條例》明確水資源費的征收主體為縣級以上人民政府水行政主管部門；《水資源費征收使用管理辦法》明確設(shè)立“三峽電站水資源費”這一收費“子目”；另外2個部委規(guī)范性文件（《關(guān)于中央直屬和跨省水利工程水資源費征收標準及有關(guān)問題的通知》《關(guān)于三峽電站水資源費征收使用管理有關(guān)問題的通知》）則明確了項目的征收范圍、征收主體、征收標準、繳費對象等費制要素。

（三）核事故應急準備專項收入：“4+4+1”框架體系

《核電廠核事故應急管理條例》明確設(shè)立核事故應急準備資金（場內(nèi)和場外）這一項目及征收范圍、計費模式、收費對象，與前述政府性基金、行政性收費共有的3項制度文件一并構(gòu)成制度“底座”。《核電廠核事故應急準備專項收入管理規(guī)定》對該項收入的費制要素作出具體規(guī)定，如明確財政部專員辦負責中央場外核應急專項收入的征收工作，因此構(gòu)成該項收入的“支柱性”文件。

現(xiàn)有制度體系存在的主要問題及改革路徑建議

一是基金等項目的設(shè)立審批權(quán)限設(shè)置過低且存在相互矛盾。8個項目中僅有可再生能源發(fā)展基金、水利建設(shè)基金、水資源費和核事故應急準備專項收入4項系直接以法律形式設(shè)立，其他5項均以財政部等部委規(guī)范性文件形式設(shè)立。自上世紀90年代開始，國家多次制發(fā)相關(guān)文件大力規(guī)范和清理行政事業(yè)性收費和政府性基金，盡管已取得顯著成效，但部分癥結(jié)依然尚未消除，其中之一即是項目的設(shè)立審批權(quán)限過低所造成“設(shè)立容易、清理難”問題。從保障市場主體私有財產(chǎn)權(quán)益、推行非稅收入法治化進程的角度出發(fā)，提高審批門檻是首要任務(wù)。建議在進一步規(guī)范和清理的基礎(chǔ)上，將政府性基金和行政事業(yè)性收費的設(shè)立門檻統(tǒng)一提至“國家法律、法規(guī)”層級，并在項目設(shè)立時明確其存續(xù)生命周期及調(diào)整辦法。

二是政府非稅收入領(lǐng)域缺乏根本法。《中華人民共和國預算法》于2014年和2018年經(jīng)歷2次修訂，均更多聚焦在規(guī)范預算管理方面，對政府非稅收入的設(shè)立審批，征收主體行政權(quán)力的授權(quán)、確權(quán)，行政處罰領(lǐng)域的法律銜接，相關(guān)部門的職責界定等方面均沒有充分涉及。上述任務(wù)，主要是通過《政府非稅收入管理辦法》來完成。但該文件僅為財政部的規(guī)范性文件，位階過低。作為一個實質(zhì)性的“蓋帽”文件，實際難以統(tǒng)領(lǐng)各類非稅收入的征收管理實踐。建議結(jié)合2019年以來非稅收入征管職責劃轉(zhuǎn)改革進程和國家戰(zhàn)略部署，將《政府非稅收入管理辦法》以財政部令（部門規(guī)章）的形式發(fā)布，或適時納入立法規(guī)劃，使其成為非稅收入領(lǐng)域的根本法。

三是政府性基金和行政事業(yè)性收費專項領(lǐng)域缺乏專門法律法規(guī)。建議采取“兩步走”的方式，加快專門管理辦法的立法進程。對于政府性基金收入項目，先將《政府性基金管理暫行辦法》以部門規(guī)章形式修訂完善，再提升至行政法規(guī)。對于行政事業(yè)性收費項目，先將《行政事業(yè)性收費標準管理辦法》以部門規(guī)章的形式修訂完善，再提升至行政法規(guī)。

四是各項目具體管理辦法與非稅收入征管職責劃轉(zhuǎn)改革構(gòu)成直接沖突。建議對前文所述的構(gòu)成各項目“支柱性”文件（《農(nóng)網(wǎng)還貸資金征收使用管理辦法》《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》《核電廠核事故應急準備專項收入管理規(guī)定》等），統(tǒng)一進行修訂和清理，重點對稅務(wù)部門的征收管理權(quán)力進行授權(quán)或確權(quán)，對相關(guān)部門的監(jiān)督、管理、協(xié)作配合職責進行明確。

作者單位：國家稅務(wù)總局湖北省稅務(wù)局

注釋

1： 8項電力類非稅收入包括：農(nóng)網(wǎng)還貸。

2：“預算外資金”是“政府非稅收入”這一概念的前身。國發(fā)〔1996〕29號文件規(guī)定，預算外資金是指國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。范圍主要包括：法律、法規(guī)規(guī)定的行政事業(yè)性收費、基金和附加收入等。

3：《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》（中發(fā)〔1900〕16號）、《國務(wù)院關(guān)于加強預算外資金管理的決定》（國發(fā)〔1996〕29號）和《中共中央國務(wù)院關(guān)于治理向企業(yè)亂收費、亂罰款和各種攤派等問題的決定》（中發(fā)〔1997〕14號）。

4：《處罰處分條例》第2條。

5：《處罰處分條例》第3至12條、第13至18條。

6：《中華人民共和國可再生能源法》第二十四條。