論作為設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限的“基層治理”

內(nèi)容摘要：2023年立法法再次修改新增“基層治理”作為設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)事項(xiàng)，但在概念上具有不確定性和模糊性，需要對(duì)“基層治理”的內(nèi)涵和外延進(jìn)行厘清。結(jié)合已有的立法實(shí)踐，對(duì)“基層治理”應(yīng)從治理主體和事權(quán)范圍兩方面進(jìn)行理解。在治理主體上，“基層”應(yīng)包括市、區(qū)（縣）以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）；在事權(quán)范圍上，“基層治理”專(zhuān)指社會(huì)事務(wù)，事項(xiàng)范圍與各治理主體職權(quán)密切相關(guān)，可分為社會(huì)管理和公共服務(wù)兩大類(lèi)。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)；基層治理；立法權(quán)限；基層治理法治化

一、立法法修改為基層治理提供法治保障

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》指出，要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。當(dāng)前基層治理缺乏較高位階法律規(guī)范性文件的指引和約束，各地多以行政規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)定，但其合法性和合理性難以得到有效約束和控制，不利于基層治理法治化建設(shè)。因此，2023年再次修改立法法時(shí)，對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限和程序進(jìn)一步修改完善，增加“基層治理”作為設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法事項(xiàng)范圍之一。這是對(duì)基層治理法治保障不足，缺乏高位階法律規(guī)范性文件規(guī)定的有效回應(yīng)。但是新修改的立法法并未對(duì)作為設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限的“基層治理”進(jìn)行具體明確的界定?！盎鶎又卫怼弊鳛殛P(guān)涉設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限的法律概念，必須對(duì)其內(nèi)涵和外延進(jìn)行明確，避免地方濫用立法權(quán)或者立法不作為，違背立法法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的初衷。

基層治理是一個(gè)非常寬泛的概念，從法學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等不同學(xué)科視角理解會(huì)得出不同的結(jié)論。例如，有學(xué)者認(rèn)為，基層治理主要是指在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治制度中，不同的行為主體圍繞本地區(qū)的利益，通過(guò)協(xié)商合作等方式實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的政治過(guò)程[1]。要對(duì)作為設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的“基層治理”作出界定，需要明確“基層治理”在法學(xué)意義上的內(nèi)涵和外延。

二、層級(jí)架構(gòu)：基層政權(quán)及自治組織

基層治理包括國(guó)家對(duì)基層的治理和基層社會(huì)自我治理，治理主體包括執(zhí)政權(quán)主體、行政權(quán)主體和自治權(quán)主體。執(zhí)政權(quán)主體是指基層黨組織，行政權(quán)主體是指基層政權(quán)，自治權(quán)主體既包括基層群眾性自治組織，也包括公民、法人和其他組織。由于憲法和立法法并未授權(quán)設(shè)區(qū)的市可以就有關(guān)基層黨組織建設(shè)的事項(xiàng)進(jìn)行地方立法，故暫時(shí)對(duì)此不進(jìn)行討論。

（一）基層治理主體包括設(shè)區(qū)的市人民政府

目前，關(guān)于何為“基層治理”中的“基層”并沒(méi)有明確的定義和范圍。有學(xué)者提出，基層指涉基層政權(quán)或其派出機(jī)關(guān)聯(lián)結(jié)其下轄城鄉(xiāng)社區(qū)而生成的基層社會(huì)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)、基層自治組織、社區(qū)民眾以及社區(qū)[2]。一般認(rèn)為，基層政權(quán)包括縣級(jí)及縣級(jí)以下政權(quán)組織?！缎姓幜P法》第二十四條規(guī)定1，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處可以對(duì)一部分原屬于縣級(jí)人民政府管轄的基層管理事項(xiàng)行使行政處罰權(quán)。檢察院組織法和法院組織法也將基層人民檢察院和基層人民法院定義為“包括縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民檢察院/人民法院”2。因此，在已有的法律規(guī)范中理解的基層應(yīng)包含縣級(jí)及縣級(jí)以下政權(quán)組織。

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》[3]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)基nBfQm+YGD2F7AnK9q0x1ag==層治理意見(jiàn)）將基層限定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）。有學(xué)者認(rèn)為，“基層治理”中的“基層”應(yīng)理解為廣義的“基層”，包括“區(qū)、縣和不設(shè)區(qū)的市”[4]。也有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)治理語(yǔ)境下的“基層”不宜提升到縣（區(qū)）級(jí)，而仍應(yīng)指涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)[5]。本文認(rèn)為，基層治理主體既包括直接執(zhí)行基層治理事務(wù)的縣級(jí)及縣級(jí)以下政權(quán)組織，也包括對(duì)其進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理的設(shè)區(qū)的市人民政府。設(shè)區(qū)的市處于引領(lǐng)和輻射基層社會(huì)治理發(fā)展的中樞地位[6]。市域社會(huì)治理是一種基層社會(huì)治理的新樣態(tài)[7]。設(shè)區(qū)的市應(yīng)對(duì)該市人民政府關(guān)于基層治理事項(xiàng)的工作職責(zé)和機(jī)制進(jìn)行規(guī)定。因?yàn)椋胤浇M織法中對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府職權(quán)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定3，管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)事業(yè)和行政工作、領(lǐng)導(dǎo)所屬各部門(mén)和下級(jí)人民政府的工作是設(shè)區(qū)的市人民政府的職權(quán)所在。設(shè)區(qū)的市地方立法要對(duì)基層治理事項(xiàng)作出規(guī)定，就必然會(huì)涉及設(shè)區(qū)的市人民政府的職權(quán)。因此，設(shè)區(qū)的市人民政府既是行使設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的主體，也是基層治理的實(shí)施主體，在基層治理中起管理、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用。故作為設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限中的“基層治理”的“基層”應(yīng)作廣義理解，包含設(shè)區(qū)的市人民政府、縣（區(qū)）人民政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)），設(shè)區(qū)的市應(yīng)通過(guò)制定與基層治理有關(guān)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章對(duì)設(shè)區(qū)的市人民政府及其職能部門(mén)正確履行職責(zé)進(jìn)行規(guī)范。這一點(diǎn)在已有的地方立法中可以得到印證。如，青海省海東市和遼寧省大連市的基層社會(huì)治理?xiàng)l例都規(guī)定了基層治理主體包括市及區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及相關(guān)職能部門(mén)4。

（二）自治組織及其他主體

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》指出，要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，完善基層民主制度體系和工作體系，拓寬基層各類(lèi)組織和群眾有序參與基層治理渠道。居民委員會(huì)和村民委員會(huì)是我國(guó)基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)自我治理的重要組織，其組織規(guī)范由居委會(huì)組織法和村委會(huì)組織法規(guī)定，各地根據(jù)實(shí)際情況作出了更加細(xì)化的規(guī)定。例如，河北省石家莊市制定了《石家莊市城市居民委員會(huì)組織條例》，而《北京市居民委員會(huì)選舉辦法》對(duì)北京市行政區(qū)域內(nèi)居民委員會(huì)選舉工作進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。

2021年和2022年，民政部分別對(duì)居委會(huì)組織法和村委會(huì)組織法修訂公開(kāi)征求意見(jiàn)。居委會(huì)組織法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）明確了居民委員會(huì)的性質(zhì)、組成、職責(zé)，完善細(xì)化居委會(huì)開(kāi)展民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度化、程序化規(guī)定。為堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，確保城市居民依法進(jìn)行自治，參與基層建設(shè)與管理提供法治保障。有學(xué)者認(rèn)為，修改村委會(huì)組織法應(yīng)以健全基層群眾自治制度為核心，秉持堅(jiān)持與完善村民自治制度的理念，堅(jiān)持村民自治制度，保障村民民主權(quán)利[8]。基于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念，有學(xué)者提出，應(yīng)將村（居）委會(huì)組織法兩法合一，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)[9]。

基層群眾自治離不開(kāi)公民、法人和其他組織的參與，公民、法人和其他組織是構(gòu)成基層自治的最小單位，也是基層治理的直接作用對(duì)象，應(yīng)對(duì)公民、法人和其他組織充分參與基層社會(huì)治理提供法治保障。例如，《黑龍江省社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》第四章專(zhuān)章規(guī)定了其他組織及公民的職責(zé)；山東濰坊市、遼寧沈陽(yáng)市等多個(gè)城市均制定了本市志愿服務(wù)規(guī)定，為鼓勵(lì)公民參與志愿服務(wù)和規(guī)范志愿服務(wù)組織運(yùn)行提供法律依據(jù)。

三、事權(quán)劃分：基層治理的內(nèi)涵和外延

（一）基層治理事項(xiàng)與治理主體職權(quán)密切相關(guān)

就縱向維度來(lái)看，基層治理的事項(xiàng)范圍與治理主體的職權(quán)密切相關(guān)。從語(yǔ)義而言，基層治理包括對(duì)基層各項(xiàng)事務(wù)的治理，基層社會(huì)治理是基層治理的一部分?；鶎由鐣?huì)治理關(guān)注的僅是基層社會(huì)場(chǎng)域內(nèi)的社會(huì)事務(wù)，從而可以排除政治、經(jīng)濟(jì)等事項(xiàng)。基層治理意見(jiàn)1中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的工作內(nèi)容作出明確要求，皆為社會(huì)事務(wù)，實(shí)際上與基層社會(huì)治理同義，不包括政治、經(jīng)濟(jì)等方面的事務(wù)。因此，對(duì)于立法法中規(guī)定的基層治理應(yīng)作狹義理解，即與基層社會(huì)治理同義?；鶎由鐣?huì)治理的實(shí)質(zhì)是“社會(huì)治理在基層”，即在基層社會(huì)場(chǎng)域內(nèi)發(fā)生的社會(huì)治理行為及過(guò)程[10]。

通過(guò)考察已有的基層治理立法實(shí)例，在“北大法寶”中以“法規(guī)類(lèi)別：基層組織管理”詞條進(jìn)行檢索，共可檢索到現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)101件2，內(nèi)容涵蓋基層社會(huì)治理、志愿服務(wù)、街道辦事處工作條例、村務(wù)公開(kāi)條例、基層群眾性自治組織工作辦法等。其中，基層社會(huì)治理包括基層政府、基層群眾性自治組織工作職責(zé)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、治理措施、基層服務(wù)等內(nèi)容?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)既包括公共服務(wù)設(shè)施的配置，也包括城鄉(xiāng)綜合服務(wù)設(shè)施、智慧治理平臺(tái)等建設(shè)。治理措施包括網(wǎng)格工作建設(shè)、糾紛化解機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)治理、民主協(xié)商等?；鶎臃?wù)包括社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、教育、體育、法律援助等基本公共服務(wù)體系建設(shè)。

基層治理地方立法又包括總體規(guī)定和針對(duì)某一具體事項(xiàng)的規(guī)定。對(duì)基層治理進(jìn)行總體規(guī)定的地方性法規(guī)如《海東市基層社會(huì)治理促進(jìn)條例》以及《大連市基層社會(huì)治理促進(jìn)條例》《遼源市城鄉(xiāng)社區(qū)治理促進(jìn)條例》等。針對(duì)某一具體領(lǐng)域或事項(xiàng)的規(guī)定，例如《寧波市基層公共衛(wèi)生服務(wù)條例》和《濟(jì)寧市基層突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》等。根據(jù)檢索結(jié)果，總體性立法多是在2023年立法法修改之后制定的，是對(duì)之前針對(duì)具體事務(wù)立法的一個(gè)總結(jié)和提煉。因此，本次立法法修改增加設(shè)區(qū)的市基層治理立法權(quán)，既是對(duì)賦予設(shè)區(qū)的市可以就基層治理事項(xiàng)進(jìn)行地方立法的明確，也是對(duì)已有的地方立法實(shí)踐的肯定。

就基層政權(quán)建設(shè)而言，基層治理意見(jiàn)進(jìn)一步明晰了街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作職責(zé)和管理權(quán)限范圍，指出“加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)，包括增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力和平安建設(shè)能力。具體包括賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)、應(yīng)急處置權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)、公共安全等事項(xiàng)”。

基層自治是基層治理的重要組成部分，基層民主和自治的實(shí)現(xiàn)與保障是基層治理制度的基本問(wèn)題。地方組織法第八十七條3規(guī)定了基層群眾性自治組織與國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。居委會(huì)組織法和村委會(huì)組織法規(guī)定了居委會(huì)和村委會(huì)的任務(wù)，包括法治宣傳、公共服務(wù)、糾紛調(diào)解、治安維護(hù)、社會(huì)管理、反饋意見(jiàn)六個(gè)方面1。

民主協(xié)商是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要方面。“十四五”規(guī)劃第十四篇專(zhuān)篇提出要增進(jìn)民生福祉，提升共建共治共享水平。地方立法要充分保證公民、法人和其他組織的參與權(quán)、知情權(quán)，落實(shí)全過(guò)程人民民主?！皬V西壯族自治區(qū)柳州市柳南區(qū)：規(guī)范基層協(xié)商促進(jìn)街道治理提質(zhì)增效”被評(píng)選為民政部2021年度全國(guó)基層治理創(chuàng)新典型案例，可見(jiàn)民主協(xié)商對(duì)于基層治理的重要意義。

（二）基層治理與設(shè)區(qū)的市的其他立法權(quán)限的關(guān)系

就橫向維度而言，要厘清基層治理地方立法的權(quán)限范圍，就必須將基層治理與其他三項(xiàng)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)進(jìn)行區(qū)分。歷史文化保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)都有相應(yīng)的法律確定其內(nèi)涵和范圍，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)界限相對(duì)明確。而城鄉(xiāng)建設(shè)與管理自2015年立法法修改后就爭(zhēng)議不斷。第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）》審議結(jié)果的報(bào)告指出，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等”2。對(duì)已有立法進(jìn)行考察可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)涵相對(duì)明確，分別由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》3進(jìn)行規(guī)定，與基層治理可以進(jìn)行有效區(qū)分。而市政管理是其中語(yǔ)義最模糊、學(xué)理上爭(zhēng)議也最大的一項(xiàng)內(nèi)容。有學(xué)者認(rèn)為，從學(xué)理上看，市政管理包括對(duì)城市公共事業(yè)、公共設(shè)施、公共事務(wù)的管理[11]。根據(jù)該觀(guān)點(diǎn)，城市公共事業(yè)和公共事務(wù)幾乎可以容納所有的城市管理內(nèi)容，并且與基層治理事項(xiàng)存在交叉重疊。

本文認(rèn)為二者存在如下區(qū)別。首先，社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的合作，政府基于社會(huì)需求發(fā)揮主導(dǎo)作用，更關(guān)注在政府作用效果有限的社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域積極促進(jìn)社會(huì)力量共同參與、多元共治[12]；而城鄉(xiāng)建設(shè)與管理則是單方面的由上至下的管理，體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力對(duì)于公共事業(yè)和公共事務(wù)的建設(shè)、管理與監(jiān)督。其次，基層治理更強(qiáng)調(diào)直接針對(duì)社會(huì)主體的行為進(jìn)行規(guī)范，例如，糾紛解決是基層治理的重要內(nèi)容之一，而城鄉(xiāng)建設(shè)與管理中一項(xiàng)重要的內(nèi)涵是對(duì)與城鄉(xiāng)建設(shè)有關(guān)的物品、公共設(shè)施的管理。第三，除城鄉(xiāng)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，目前關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理中的市政管理的討論和立法實(shí)踐，都只指向了城市管理。而基層治理的范圍則一體化地包含了城市與農(nóng)村地區(qū)，可以在一定程度上彌補(bǔ)目前對(duì)于農(nóng)村地區(qū)治理不規(guī)范、不到位的短板。

四、“基層治理”立法權(quán)限范圍的法理闡釋

立法法既要依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，以適應(yīng)地方的實(shí)際需要，又要相應(yīng)明確其地方立法權(quán)限和范圍，避免重復(fù)立法，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一[13]。賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)可以在一定程度上通過(guò)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章來(lái)約束規(guī)范性文件隨意制發(fā)的問(wèn)題，提高地方治理的法治化程度。但如果地方立法權(quán)限范圍不明晰，則無(wú)法保障設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)的規(guī)范運(yùn)行，因此，需要對(duì)作為設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的“基層治理”的內(nèi)涵和外延作出法理闡釋?zhuān)鞔_地方立法權(quán)限范圍。將前文的兩種分析路徑進(jìn)行邏輯歸納，可以將“基層治理”的立法權(quán)限范圍分為針對(duì)治理主體的組織規(guī)范和針對(duì)治理事項(xiàng)的事權(quán)規(guī)范，其中，事權(quán)規(guī)范又可以分為社會(huì)管理和公共服務(wù)兩大類(lèi)。

針對(duì)治理主體的組織規(guī)范包括基層政權(quán)、基層群眾性自治組織和公民、法人、其他組織的機(jī)構(gòu)建設(shè)與管理。在作為設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的“基層治理”語(yǔ)境下，基層政權(quán)應(yīng)理解為廣義的“基層”，包括設(shè)區(qū)的市人民政府、區(qū)（縣）人民政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）。設(shè)區(qū)的市人民政府既是行使地方立法權(quán)的主體，針對(duì)基層治理事務(wù)進(jìn)行立法，也是基層治理的實(shí)施主體，在基層治理中主要起領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用。設(shè)區(qū)的市在進(jìn)行地方立法時(shí)，除對(duì)基層政權(quán)和基層群眾性自治組織的組織架構(gòu)、工作機(jī)制、工作職責(zé)等進(jìn)行規(guī)定外，還可以通過(guò)制定村規(guī)民約規(guī)范管理辦法、志愿服務(wù)條例等將公民、法人和其他組織參與基層社會(huì)生活納入法治保障。

在縱向范圍上，基層治理的內(nèi)容和手段與基層治理主體的職權(quán)密切相關(guān)，可以概括為社會(huì)管理和公共服務(wù)兩大類(lèi)。從地方立法實(shí)踐來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、網(wǎng)格工作建設(shè)、糾紛化解機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)治理以及民主協(xié)商機(jī)制屬于社會(huì)管理類(lèi)制度，而社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、法律援助、法治宣傳等屬于基本公共服務(wù)類(lèi)。

從立法實(shí)踐來(lái)看，作為地方立法權(quán)的“基層治理”實(shí)際上與基層社會(huì)治理同義。設(shè)區(qū)的市在對(duì)“基層治理”事項(xiàng)進(jìn)行地方立法時(shí)，在治理事項(xiàng)上，既要注重發(fā)展公益事業(yè)，也要注重防治公害，最大限度滿(mǎn)足基層治理實(shí)際需求。在對(duì)基層政權(quán)進(jìn)行規(guī)定時(shí)，既要確?；鶎诱?quán)正確行使職權(quán)，又要保證基層政權(quán)的權(quán)責(zé)能夠滿(mǎn)足社會(huì)治理需要。例如，行政處罰法規(guī)定行政處罰權(quán)下沉到（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）街道，各地要根據(jù)實(shí)際情況作出具體規(guī)定，避免一味下放行政處罰權(quán)但無(wú)法執(zhí)行到位或?yàn)E用行政處罰權(quán)情況的發(fā)生。在對(duì)基層自治進(jìn)行規(guī)范時(shí)，既要避免國(guó)家權(quán)力過(guò)多侵入基層自治領(lǐng)域，又要約束基層自治健康有序發(fā)展，同時(shí)要在制度建設(shè)中注重發(fā)展全過(guò)程人民民主制度和民主協(xié)商制度。

就橫向維度而言，相比于設(shè)區(qū)的市其他三項(xiàng)地方立法權(quán)，基層治理有其獨(dú)特內(nèi)涵。首先，更強(qiáng)調(diào)多元主體共治，而非國(guó)家機(jī)關(guān)自上而下的管理；其次，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)主體的行為進(jìn)行規(guī)范，而非對(duì)水電管網(wǎng)等公共設(shè)施等進(jìn)行管理；最后，可以有效彌補(bǔ)鄉(xiāng)村治理法治化程度不足的短板。

結(jié)語(yǔ)

2023年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》決定組建中央社會(huì)工作部[14]，將基層治理正式納入中央機(jī)構(gòu)職責(zé)，推動(dòng)基層治理法治化建設(shè)。上述對(duì)基層治理內(nèi)涵的法理闡釋雖然無(wú)法完全區(qū)分針對(duì)治理主體的組織規(guī)范和針對(duì)管理事項(xiàng)的事權(quán)規(guī)范，在同一部地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章中也可能同時(shí)涉及上述立法事項(xiàng)，也還存在需要進(jìn)一步明確的事權(quán)范圍，有待于設(shè)區(qū)的市在具體立法實(shí)踐中進(jìn)一步明確、細(xì)化和發(fā)展。但總體上，作為設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)的“基層治理”還是擁有較為清晰的內(nèi)涵和外延，可以為地方基層治理賦能，促進(jìn)地方治理法治化發(fā)展。隨著地方立法實(shí)踐不斷發(fā)展，基層治理事項(xiàng)所包含的范圍也會(huì)逐漸明晰。但也不宜無(wú)限擴(kuò)大基層治理的事項(xiàng)范圍，以免設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)無(wú)限擴(kuò)張。

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[14]中共中央 國(guó)務(wù)院.黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案[J].國(guó)務(wù)院公報(bào)，2023（9）.

作者簡(jiǎn)介：袁馨，西北師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、立法學(xué)；何俊毅，西北師范大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、立法學(xué)。

1《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估。”

2《中華人民共和國(guó)檢察院組織法》第十三條第三項(xiàng)規(guī)定：“（三）基層人民檢察院，包括縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民檢察院?！薄吨腥A人民共和國(guó)法院組織法》第二十四條規(guī)定：“基層人民法院包括：（一）縣、自治縣人民法院；（二）不設(shè)區(qū)的市人民法院；（三）市轄區(qū)人民法院?！?/p>

3《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第七十三條第二項(xiàng)、第五項(xiàng)規(guī)定：“（二）領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的工作……（五）管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、城鄉(xiāng)建設(shè)等事業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源、財(cái)政、民政、社會(huì)保障、公安、民族事務(wù)、司法行政、人口與計(jì)劃生育等行政工作。”

4《海東市基層社會(huì)治理促進(jìn)條例》第五條、第六條規(guī)定：“市、縣（區(qū)）人民政府負(fù)責(zé)基層社會(huì)治理的相關(guān)工作。……鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)基層社會(huì)治理的具體工作?！薄洞筮B市基層社會(huì)治理促進(jìn)條例》第五條規(guī)定：“具有行政管理職能的市人民政府派出機(jī)關(guān)等根據(jù)授權(quán)，負(fù)責(zé)管理區(qū)域內(nèi)的基層社會(huì)治理工作。市及區(qū)（市）縣人民政府相關(guān)職能部門(mén)按照各自職責(zé)，做好基層社會(huì)治理相關(guān)工作。”

1基層治理意見(jiàn)指出，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)要做好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境建設(shè)及留守兒童、留守婦女、留守老人關(guān)愛(ài)服務(wù)等工作。街道要做好市政市容管理、物業(yè)管理、流動(dòng)人口服務(wù)管理、社會(huì)組織培育引導(dǎo)等工作”。

2檢索時(shí)間截至2024年7月2日。

3地方組織法第八十七條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府和市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府或者街道辦事處對(duì)基層群眾性自治組織的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助?；鶎尤罕娦宰灾谓M織協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府和市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府或者街道辦事處開(kāi)展工作?！?/p>

1居委會(huì)組織法第三條規(guī)定：“居民委員會(huì)的任務(wù)：（一）宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛(ài)護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開(kāi)展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；（二）辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；（三）調(diào)解民間糾紛；（四）協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安；（五）協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作；（六）向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)、要求和提出建議。村委會(huì)組織法第二條第二款規(guī)定：“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議?！?/p>

2第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）》審議結(jié)果的報(bào)告，2015年3月12日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議主席團(tuán)第二次會(huì)議通過(guò)。

3《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》指出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域包括城市道路交通基礎(chǔ)設(shè)施、城市管網(wǎng)、垃圾和污水處理設(shè)施、生態(tài)園林四個(gè)方面。