全面推進鄉(xiāng)村社會治理法治化的現(xiàn)實意義、面臨困境和基本對策

【摘 要】全面推進鄉(xiāng)村社會治理法治化的理論指導(dǎo)是中國特色社會主義良法善治理論。全面推進鄉(xiāng)村社會治理法治化是對近現(xiàn)代社會鄉(xiāng)村管治方式的超越和深化，是全面推進依法治國的根本要求，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本訴求，是維護鄉(xiāng)村居民合法權(quán)益的堅強基石，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的切實保障。全面推進鄉(xiāng)村社會治理法治化面臨著鄉(xiāng)村社會成員的法律意識淡薄、村民財產(chǎn)權(quán)利被侵害的現(xiàn)象不少、村民對于村莊事務(wù)的治理權(quán)利被削弱、農(nóng)村公共法律服務(wù)資源滯后、鄉(xiāng)村社會治理的立法不足等現(xiàn)實困境。為此，必須完善涉農(nóng)領(lǐng)域立法體系、發(fā)揮村民自治權(quán)力機構(gòu)的法定功能、完善鄉(xiāng)村社會的公共法律服務(wù)建設(shè)、培育鄉(xiāng)村法治文化。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村社會治理；法治化；現(xiàn)實意義；面臨困境；基本對策

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2024.05.014

【中圖分類號】D422" 【文獻標(biāo)識碼】A" 【文章編號】1009-2293（2024）05-0085-07

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出：“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”①。鄉(xiāng)村社會治理是國家社會治理的重要基礎(chǔ)和具體表現(xiàn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹黨的二十大和二十屆三中全會精神，全面推進鄉(xiāng)村治理法治化，對于堅持全面依法治國、推進國家治理現(xiàn)代化、更好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。本文就全面推進鄉(xiāng)村社會治理法治化的理論指導(dǎo)、現(xiàn)實意義、面臨困境和基本思路做一粗淺探討。

一、全面推進鄉(xiāng)村社會治理法治化的理論指導(dǎo)

新時代鄉(xiāng)村治理法治化，從本質(zhì)上來說就是奉法律為圭臬，依托良法理論，貫穿法治實踐，求達善治目標(biāo)。而中國特色社會主義良法善治理論的價值標(biāo)準(zhǔn)即是良法，價值依歸即是善治，故從此意義上來講其為全面推進鄉(xiāng)村社會治理法治化提供了重要的理論指導(dǎo)。

良法善治是現(xiàn)代法治的本質(zhì)屬性，也是我國法治理論的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會明確指出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”②。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中進一步強調(diào)：“我們要堅持走中國特色社會主義法治道路，建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家，圍繞保障和促進社會公平正義，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，全面推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化”①。黨的二十屆三中全會也明確提出“完善中國特色社會主義法治體系?！罨⒎I(lǐng)域改革?！钊胪七M依法行政?！∪龍?zhí)法司法體制機制?！晟仆七M法治社會建設(shè)機制。健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系?！雹谶@些重要論斷和部署充分闡釋了良法善治理論的價值意義及其內(nèi)在聯(lián)系。

良法是社會主義法治的價值標(biāo)準(zhǔn)，也是善治的理論基礎(chǔ)。黨的十一屆三中全會以來，黨和國家從中國的基本國情出發(fā)，孜孜以求良法之道。在20世紀(jì)80年代的改革開放初期，鄧小平就明確指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化”③。90年代，隨著法制建設(shè)的逐步推進，江澤民提出：“加強社會主義法治建設(shè)必須同時從兩個方面著手，既要加強立法工作，不斷健全和完善法制；又要加強普法教育，不斷提高干部群眾遵守法律、依法辦事的素質(zhì)和自覺性。二者缺一不可，任何時候都不可偏廢”④。進入21世紀(jì)后，胡錦濤強調(diào)要“通過完善立法加強和改進制度建設(shè)，堅持科學(xué)立法、民主立法”⑤。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記進一步強調(diào)“加快建設(shè)社會主義法治國家”，“準(zhǔn)確把握全面推進依法治國重點任務(wù)，著力推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”⑥。高質(zhì)量的法律訴求體現(xiàn)了良法的價值品格，黨的十八屆四中全會給予良法一個最好的答案，即“恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀”⑦。顯而易見，中國特色社會主義良法的制定，體現(xiàn)了人民意志，反映了人民心聲。善治是社會主義法治的價值依歸，亦是良法的實踐方式?？茖W(xué)立法之后，更需要將良法付諸實踐，通過法治凝聚社會共識，從而達成善治目標(biāo)。正如習(xí)近平總書記所強調(diào)的，要能夠“使全體人民成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者”⑧。良法和善治是相輔相成、缺一不可的生命共同體，其在立法、執(zhí)法、司法以及守法等各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域中一以貫之，是堅持全面依法治國，推進法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容和價值標(biāo)準(zhǔn)，也是全面推進鄉(xiāng)村社會治理法治化的重要理論遵循。

二、全面推進鄉(xiāng)村社會治理法治化的現(xiàn)實意義

鄉(xiāng)村治理法治化是農(nóng)村中的多元社會主體運用法治的方式參與農(nóng)村社會治理的過程。在中央全面依法治國委員會頒布的《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》中明確提出，加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的指導(dǎo)思想是“按照實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，加強黨對法治鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，堅持以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，著力推進鄉(xiāng)村依法治理，教育引導(dǎo)農(nóng)村干部群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，走出一條符合中國國情、體現(xiàn)新時代特征的中國特色社會主義法治鄉(xiāng)村之路，為全面依法治國奠定堅實基礎(chǔ)”⑨。全面推進鄉(xiāng)村社會治理法治化不僅是對近現(xiàn)代社會鄉(xiāng)村管治方式的超越和深化，而且對于新時代全面推進依法治國、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、維護鄉(xiāng)村居民合法權(quán)益以及實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定等，均具有重要的理論意義和實踐價值。

其一，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理法治化是對近現(xiàn)代社會鄉(xiāng)村管治方式的超越和深化。在傳統(tǒng)中國，“王權(quán)止于縣政”，鄉(xiāng)村社會的管理職能主要由一些非吏治組織承擔(dān)，即鄉(xiāng)紳自治，這是傳統(tǒng)社會鄉(xiāng)村治理的鮮明特征。正如美國學(xué)者費正清所言，“在過去的1000多年里，士紳越來越多地主宰了中國人的生活，以至于一些社會學(xué)家稱中國為士紳之國”①。同時，在漫漫的歷史長河中，禮治在維護傳統(tǒng)社會等級秩序、推動鄉(xiāng)村社會發(fā)展等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，故其成為傳統(tǒng)中國社會形成的獨特的治理方式。近代以后，伴隨著自然經(jīng)濟的逐步解體，農(nóng)業(yè)收益的愈益低下，傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳自治賴以存在的社會基礎(chǔ)與條件日漸消失，禮治方式開始動搖并逐漸被新的管治方式取而代之。新中國成立后，隨著鄉(xiāng)村社會原有的自治力量被徹底消滅，其宗法規(guī)則、禮治習(xí)俗等被取締，國家對鄉(xiāng)村的權(quán)力集中和滲透能力都達到了前所未有的程度，管治方式全面覆蓋鄉(xiāng)村治理體系之中②。這種管理模式雖在一定時期取得良好效果，但也一定程度上抑制了社會活力，這也正是中國共產(chǎn)黨在改革開放之后尤其是在黨的十八大之后，全面推行鄉(xiāng)村治理法治化的目的所在，即著眼于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，順應(yīng)全體民眾的利益訴求，強調(diào)對法律的價值遵循，追求治理目標(biāo)的公平正義，走出一條體現(xiàn)新時代特征的中國特色社會主義法治鄉(xiāng)村之路。顯而易見，這不僅是對傳統(tǒng)禮治方式的突破和超越，更是對近現(xiàn)代社會管治方式的進一步深化。

其二，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理法治化是全面推進依法治國的根本要求。黨的十八大以來，黨中央始終高度重視全面推進依法治國。2014年10月，黨的十八屆四中全會首次提出了“全面推進依法治國”的重要舉措。2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)：“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障”③。同時指出，依法治國的根基在于基層，要“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”④。黨的二十大也對此進行了新的部署。廣大鄉(xiāng)村地區(qū)是我國最重要的基層社會，據(jù)統(tǒng)計，2023年我國鄉(xiāng)村居住人口為4.77億人，占全國總?cè)丝跀?shù)14.0967億人的33.84%。還有生活在城鎮(zhèn)的2億多人口戶口在農(nóng)村⑤。由此可見，如果幾億農(nóng)民生活的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)未能實現(xiàn)治理法治化，那么實現(xiàn)依法治國又何從談起呢？

其三，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理法治化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八屆三中全會第一次明確提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”⑥的導(dǎo)向和目標(biāo)，標(biāo)志著治國理政邁入新階段。黨的二十屆三中全會又進一步對完善中國特色社會主義法治體系進行了全面部署。⑦綜觀國家治理體系全局，其主要矛盾大凡位于金字塔體的“基座”，而非“塔尖”。由于受歷史上鄉(xiāng)村社會治理的傳統(tǒng)影響以及文化歷史傳統(tǒng)等因素的制約，目前鄉(xiāng)村社會治理無論是在法制體制上還是在法治治理能力上，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市的社會治理。因此，作為國家治理體系中極為重要的基層鄉(xiāng)村社會，無疑是國家治理的重點和難點所在。只有實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理的法治化，才能夠把鄉(xiāng)村基層權(quán)力的運行控制在嚴(yán)密而規(guī)范的“籠子”里，使廣大鄉(xiāng)村居民的合法權(quán)益得到切實保障，并能夠最終保證實現(xiàn)地方治理的規(guī)范化和國家治理的現(xiàn)代化。

其四，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理法治化是維護鄉(xiāng)村居民合法權(quán)益的堅強基石。近些年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深入發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，我國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了巨大變化，鄉(xiāng)村社會治理面臨著新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。例如“小村官大貪腐”等腐敗現(xiàn)象屢見不鮮。實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理法治化，一方面能夠促使基層政府等權(quán)威治理主體提高依法辦事能力，將法律浸潤到農(nóng)村的各項事務(wù)管理中去，營造良好的法治氛圍；另一方面能夠增強廣大村民的法律意識，提高其學(xué)法、知法、守法、用法的積極性，從而有效地參與鄉(xiāng)村治理以及維護自身權(quán)益。

其五，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理法治化是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的切實保障。鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定是國家和諧穩(wěn)定的“蓄水池”“安全閥”。目前，處于轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村社會，隨著市場經(jīng)濟的沖擊，市場消費主義價值觀逐漸被廣大村民所接受，原有的文化價值體系日趨消解，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)亦出現(xiàn)退化，成員之間的聯(lián)系愈益被物質(zhì)化、利益化，原有的以身份為劃分標(biāo)準(zhǔn)的階層體系被逐漸打破，從農(nóng)民中分化出具有明顯差異的不同群體。當(dāng)代著名社會學(xué)家陸學(xué)藝先生曾把中國農(nóng)村社會劃分為八個社會階層，即農(nóng)村管理者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者、私營企業(yè)主、個體勞動者及個體工商戶、農(nóng)村知識分子、雇工、農(nóng)民工、農(nóng)業(yè)勞動者等①。不同階層的出現(xiàn)引發(fā)農(nóng)民在利益訴求、社會心態(tài)等方面的多元化，造成不同群體之間、干部與群眾之間等各種矛盾的復(fù)雜化，這就為鄉(xiāng)村基層政府如何消解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，迫切需要基層政府在謀求鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時，更加注重運用法治思維和途徑消除與化解鄉(xiāng)村社會的各種矛盾，維護鄉(xiāng)村社會公共秩序，確保鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定。

三、全面推進鄉(xiāng)村社會治理法治化面臨的困境

在黨的十八大之前，我國鄉(xiāng)村社會治理的法治化建設(shè)主要是在“鄉(xiāng)政村治”模式的背景下進行的，其法治因素不免有所欠缺，即每當(dāng)遇到鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)局部失序時，國家一般即用運動式的法律專項治理，結(jié)果往往只治其表而未治其本。因此，這種治理機制在新時代全面推進依法治國進程中已不合時宜。當(dāng)前全面推進鄉(xiāng)村社會治理法治化面臨的困境主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是鄉(xiāng)村社會成員的法律意識薄弱。誠然，近年來廣大村民的法律意識有了很大的提升，但從整體來說其法治意識依然比較薄弱，尤其是與村民切身利益密切相關(guān)的諸如土地承包、村民自治、家庭繼承等方面的法律，知之甚少。每當(dāng)遇到糾紛，其解決途徑不是遵循法律或行使權(quán)利義務(wù)角度出發(fā)，而往往是沿承傳統(tǒng)做法，通過村莊或家族力量斡旋調(diào)解，或是憑良心行事，甚或是采用暴力手段解決，很少交由地方司法部門或村莊權(quán)威機構(gòu)予以處理。而每當(dāng)必須打官司時，則又大多采取找熟人疏通關(guān)系或調(diào)解，選擇訴訟方式的可謂鳳毛麟角。

二是村民財產(chǎn)權(quán)利被侵害的現(xiàn)象不少。據(jù)筆者了解，目前，一些地方仍然存在農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)被侵害的情況。譬如國家曾經(jīng)多次制定法律或頒發(fā)規(guī)范性文件政策等，強調(diào)對于農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)加以保護。但事實上農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)被侵害的事件并不少見。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會依仗行政權(quán)力或者土地代表者的身份，對農(nóng)民在承包土地上的自主經(jīng)營橫加干涉，對生產(chǎn)方合法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)做出種種限制，對承包方土地流轉(zhuǎn)收益加以截留、扣繳等。在城鎮(zhèn)化和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集體土地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化過程中，強征強拆暴力事件不時發(fā)生，集體維權(quán)事件等更是層出不窮。此外，諸如強迫農(nóng)民購買指定的生產(chǎn)資料或者按照其指定的渠道銷售農(nóng)產(chǎn)品；亂收費、亂攤派、亂罰款等“三亂”現(xiàn)象在個別地方和領(lǐng)域仍有所表現(xiàn)。

三是村民對于村莊事務(wù)的治理權(quán)利被削弱。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民自治就是村民依照章程實現(xiàn)集體自治，其平臺村莊自治權(quán)力機構(gòu)即村民會議或代表會議。但在現(xiàn)實生活中，村民代表會議往往都是由村委會一手操作、主持召集，所謂各項提案也大都由村干部事先商量確定，村民代表基本上一無所知。在提案的討論和表決時，其主導(dǎo)權(quán)一般也是掌握在村兩委成員手里，民主集中原則被嚴(yán)重削弱。同時，由于村兩委成員大都還承擔(dān)著村代表的雙重角色，因此經(jīng)常以召集聯(lián)席會議的形式，越俎代庖，代替村民代表會議行使村莊重要事項的決策權(quán)，致使村民對于村莊事務(wù)的治理權(quán)利形同虛設(shè)。

四是農(nóng)村公共法律服務(wù)資源明顯滯后。20世紀(jì)80年代初，全國各地開始成立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的法律服務(wù)所，以幫助農(nóng)民解決生產(chǎn)生活過程中遇到的法律糾紛，并接受法律咨詢和代寫法律文書等法律業(yè)務(wù)。隨后，各地又普遍設(shè)置了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所作為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的組成機構(gòu)。實際上鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所與法律服務(wù)所一度處于合二為一的狀態(tài)。2000年9月，司法部發(fā)文宣布鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）法律服務(wù)所與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府脫離行政隸屬關(guān)系，從而形成了法律服務(wù)所機構(gòu)及其工作人員數(shù)量的大幅度減少。而司法所與法律服務(wù)所脫鉤之后，其主要職能是履行一些司法行政等事宜，難以滿足鄉(xiāng)村社會民眾對法律服務(wù)的需求。同時，即便這些少量的法律服務(wù)資源也常常遭遇到傳統(tǒng)鄉(xiāng)土因素的阻滯。凡是遇到具體糾紛的解決，村民們往往是先通過共同信賴的中間人予以說和，協(xié)調(diào)無果后就去尋求村中兩委干部居中調(diào)解，若再次協(xié)調(diào)無效，才會去求助司法行政管理部門，以獲取法律救濟服務(wù)。由此可見，鄉(xiāng)村社會通過專業(yè)法律服務(wù)的比例大大低于人民調(diào)解方式。

五是鄉(xiāng)村社會治理的國家立法略顯不足。據(jù)有關(guān)資料顯示，在我國的立法總數(shù)中，有關(guān)鄉(xiāng)村社會治理的國家立法所占比例較小。在現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理規(guī)范中，對鄉(xiāng)村治理主體的地位與作用、職責(zé)與權(quán)利等尚無明確的具體規(guī)定。譬如在《中華人民共和國村民委員會組織法》中，曾對村委會在村民自治中的權(quán)責(zé)進行了明確規(guī)定；在民政部、中組部、全國婦聯(lián)等7部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》中也對鄉(xiāng)村居民的行為處事等進行了原則性的規(guī)定，但對于村外的組織以及個人的社會地位、職責(zé)權(quán)利，這些文件均沒有進行明確而具體的規(guī)定，從而大大限制了其在鄉(xiāng)村社會治理中主體作用的發(fā)揮。

四、全面推進鄉(xiāng)村社會治理法治化的基本對策

黨中央《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》中明確提出法治鄉(xiāng)村建設(shè)的主要目標(biāo)是：“到2022年，努力實現(xiàn)涉農(nóng)法律制度更加完善，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系更加完善，基層執(zhí)法質(zhì)量明顯提高，干部群眾尊法學(xué)法守法用法的自覺性明顯提高，鄉(xiāng)村治理法治化水平明顯提高。到2035年，鄉(xiāng)村法治可信賴、權(quán)利有保障、義務(wù)必履行、道德得遵守，鄉(xiāng)風(fēng)文明達到新高度，鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定開創(chuàng)新局面，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，法治鄉(xiāng)村基本建成”。該《意見》還明確規(guī)定了加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的九項任務(wù)，即完善涉農(nóng)領(lǐng)域立法、規(guī)范涉農(nóng)行政執(zhí)法、強化鄉(xiāng)村司法保障、加強鄉(xiāng)村法治宣傳教育、完善鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)、健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛化解和平安建設(shè)機制、推進鄉(xiāng)村依法治理、加快“數(shù)字法治·智慧司法”建設(shè)、深化法治鄉(xiāng)村示范建設(shè)等①。實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化是一項長期的系統(tǒng)工程，概括起來主要可從以下方面進行努力：

首先，完善涉農(nóng)領(lǐng)域立法體系，這是全面推進鄉(xiāng)村社會治理法治化的基本前提。目前，當(dāng)務(wù)之急是要通過制定專門的法律法規(guī)，明確多元治理主體的地位和作用，推進治理主體法治化，確?；鶎狱h組織和政府、村民自治委員會、民間組織以及村民代表等多元主體各司其職、各歸其位。尤其是對于民間組織和新鄉(xiāng)賢等新興主體的權(quán)利和職責(zé)要加以切實保障，充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的作用。同時，在治理過程中必須嚴(yán)格規(guī)范各個要素的運作關(guān)系，諸如對鄉(xiāng)村治理的決策擬定、運行監(jiān)督、效果評價乃至信息反饋等，都能夠有明確的規(guī)定，以確保治理全過程的順利開展。

其次，發(fā)揮村民自治權(quán)力機構(gòu)的法定功能，這是全面推進鄉(xiāng)村社會治理法治化的核心要義。我國自從1987年試行村民委員會組織法以來，村民自治制度已實踐了近40年，其建設(shè)的重點己經(jīng)從最初的組織重建轉(zhuǎn)為保障自治權(quán)利。但目前影響村民自治權(quán)利實現(xiàn)的主要因素在于村民自治權(quán)力機構(gòu)的法定功能尚未得到充分發(fā)揮，因此，需要從治理機制的內(nèi)部和外部同時健全保障村民的自治權(quán)利。一方面，從內(nèi)部保障機制而言，一是要擴大村民對村莊事務(wù)治理的參與度，即能夠直接參與村莊社會治理的全部環(huán)節(jié)，從形式到內(nèi)容實現(xiàn)全方位的權(quán)利實施保障。其中尤其要健全和完善村民代表會議機制，使其成為村民表達意愿、參與決定鄉(xiāng)村重要事務(wù)和實現(xiàn)監(jiān)督村委會職權(quán)的平臺。二是要完善和健全村務(wù)公開制度，即對于鄉(xiāng)村治理中與村民利益關(guān)系最為密切的信息內(nèi)容，諸如村集體經(jīng)濟收益的分配和使用、進村國家項目款項的管理及使用、土地的征收補償、宅基地利用等村民關(guān)心的問題進行及時、真實的公開。三是要完善村務(wù)議事協(xié)商機制，即盡最大可能保證村內(nèi)不同利益群體都能通過協(xié)商民主等方式表達自己及其所代表的群體利益，在充分溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上最終實現(xiàn)各方利益群體間的協(xié)調(diào)。四是要大力強化村務(wù)權(quán)力監(jiān)督。其中包括每年對村兩委工作的審議及其成員的評議、以村務(wù)公開方式對村莊內(nèi)部重要事務(wù)運行過程、包括各種款項使用的村莊財務(wù)狀況等重要內(nèi)容的監(jiān)督。另一方面，從外部保障機制而言，主要是增強國家立法、執(zhí)行及司法機構(gòu)對村民自治權(quán)利的保障。一是有效實現(xiàn)國家立法機關(guān)對村民自治權(quán)利的保障。《村民委員會組織法》明確規(guī)定：“地方各級立法機關(guān)都具有依法保障村民自治權(quán)利得以依法行使的職責(zé)”；“針對各種不正當(dāng)手段妨礙或破壞村莊民眾自治權(quán)利行使的行為，縣鄉(xiāng)兩級立法機構(gòu)可以根據(jù)村民舉報進行依法處理”。二是增強縣與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府對于村民村莊治理權(quán)利行使的保障責(zé)任?！洞迕裎瘑T會組織法》針對“村民對以不正當(dāng)手段破壞或妨礙村民選舉的行為向縣鄉(xiāng)兩級人民政府舉報的情況”，規(guī)定兩級“人民政府必須進行依法處理”，“當(dāng)村莊民眾舉報村委會對相關(guān)信息公開不及時或不真實的，縣鄉(xiāng)兩級人民政府或相關(guān)主管部門應(yīng)該進行依法處理”。①

再次，完善鄉(xiāng)村社會的公共法律服務(wù)建設(shè)，這是全面推進鄉(xiāng)村社會治理法治化的物質(zhì)基礎(chǔ)。建立健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系，提升其服務(wù)水平，不僅能夠為保護鄉(xiāng)村居民合法權(quán)益提供專業(yè)的、充足的法律服務(wù)，而且能夠大大促進鄉(xiāng)村社會的糾紛解決，有助于鄉(xiāng)村社會秩序的穩(wěn)定。因此，一方面，必須進一步加強農(nóng)村公共法律服務(wù)體系的基礎(chǔ)性建設(shè)。其中包括建構(gòu)以需求導(dǎo)向為中心的多層次法律服務(wù)機構(gòu)體系。對此，作為主導(dǎo)性主體的政府應(yīng)該在各方面承擔(dān)主要責(zé)任，要以鄉(xiāng)村社會對法律服務(wù)的實際需求狀況確定多層次的諸如人民調(diào)解機構(gòu)、公證處、律師事務(wù)所、法律服務(wù)中心等法律服務(wù)機構(gòu)。另一方面，必須充分發(fā)揮傳統(tǒng)資源對農(nóng)村公共法律服務(wù)建設(shè)的助力功能。鄉(xiāng)村民間規(guī)范是傳統(tǒng)社會禮治規(guī)范在現(xiàn)代社會的延續(xù)和傳承，其在鄉(xiāng)土社會具有巨大的生命力以及自治性、自律性、地域性和契約性等特征，也是介于國家法律與道德之間的一種“準(zhǔn)法律”。因為民間規(guī)范的主要內(nèi)容涉及與村民密切度高、關(guān)聯(lián)性大的基本事務(wù)，諸如村風(fēng)民俗、鄰里關(guān)系、婚喪嫁娶、糾紛解決等，因此，民間規(guī)范的制定和修改必須充分體現(xiàn)民主的原則，尊重村民意愿、反映村民訴求，切忌那種由上級部門統(tǒng)一制定而忽視鄉(xiāng)村實際和民情民意的做法。同時，鑒于民間規(guī)范源于并作用于鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活，受其多變性、流動性和開放性等多種因素的影響，不可避免地會出現(xiàn)一定的滯后性。因此必須加強國家法律的引導(dǎo)作用，與時俱進，不斷修訂和完善鄉(xiāng)村民間規(guī)范的內(nèi)容，確保基層治理能夠健康發(fā)展。

最后，培育鄉(xiāng)村法治文化，這是全面推進鄉(xiāng)村社會治理法治化的重要保證。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化，單靠完備的法律制度還是不夠的，同時需要營造一種濃厚的法治文化氛圍，其主要內(nèi)容包括：（1）治理主體法治思維的培養(yǎng)。所謂法治思維就是指權(quán)利主體能夠以法律規(guī)范、原則和方法等分析和處理問題的理性思考方式。在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理實踐中之所以出現(xiàn)治理主體越位錯位現(xiàn)象頻發(fā)，其主要原因就是治理主體法治思維的欠缺。因此，要全面推進鄉(xiāng)村治理法治化，必須注重治理主體法治思維的培育和提高，在這方面尤其是要建立和完善基層干部的法治培訓(xùn)機制，將法治思維能力和依法辦事能力作為其評價的重要指標(biāo)。對于那種法治思維缺失、濫用手中權(quán)力、損害村民權(quán)益的領(lǐng)導(dǎo)干部，必須給予嚴(yán)厲的懲戒處理。（2）村民法治意識的培育。盧梭曾言：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里”①。誠然，近年來我國廣大地區(qū)村民的法律意識有了較大提升，但從總體上來看，其遇事找法、辦事靠法的觀念依然相當(dāng)?shù)?。因此，在鄉(xiāng)村治理法治化實踐中，加強對村民的法治教育，增強其法治意識，仍然是擺在各地基層黨組織面前的一項艱巨任務(wù)。這就需要采取多種渠道進行法律宣傳活動，譬如視頻播放、案例講解、現(xiàn)場辦案等，增進村民對法律的認(rèn)知。（3）鄉(xiāng)村基層公共精神的塑造。公共精神是全體村民對鄉(xiāng)村社會發(fā)展目標(biāo)能夠予以整體認(rèn)同的一種反映，也是維系鄉(xiāng)村社會治理法治化的基本穩(wěn)定力量。在鄉(xiāng)村治理法治化的運行過程中，因為各個治理主體的利益訴求、價值取向等均有不同，所以需要通過塑造一種公共精神來加以維系，從而凝聚和達成共識。只有各個治理主體都能夠認(rèn)識到自我發(fā)展與社會發(fā)展的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，自覺地將個體與社會有機地結(jié)合起來，充分認(rèn)同并嚴(yán)格遵循鄉(xiāng)村社會治理的價值及其目標(biāo)，才能保證鄉(xiāng)村治理法治化的健康發(fā)展。（4）鄉(xiāng)村法治文化供給的優(yōu)化。鑒于當(dāng)前鄉(xiāng)村法治宣傳形式較為單一，法制內(nèi)容不夠貼切，基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱等諸問題，因此，優(yōu)化鄉(xiāng)村法治文化供給尤其重要：一是要創(chuàng)新法治宣傳方式。即針對村民文化水平較低的特點，除了對其宣講法律文本之外，更為重要的是可以采取法治視頻、互聯(lián)網(wǎng)、微信公眾號、以案說法等多種形式，促使村民能夠隨時隨地接收最新的法律政策，激發(fā)村民學(xué)法用法的主動性和積極性。二是要更新法治宣傳內(nèi)容。即要注意選擇哪些與農(nóng)民切身利益密切相關(guān)且應(yīng)知必會的法律內(nèi)容，諸如《村民委員會自治法》《婚姻法》《土地承包法》等，以便提升村民的法律素養(yǎng)，成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者，使尊法學(xué)法守法用法在鄉(xiāng)村社會蔚然成風(fēng)。三是要強化法治文化設(shè)施。即建設(shè)諸如法治宣傳廣播站、法治文化墻、法制報刊欄乃至法治文藝團體等多種形式，使法治文化能夠根植于村民內(nèi)心，外化于其實際行動。

（責(zé)任編輯：朱小寶）