京津冀一體化下的區(qū)域環(huán)境政策審計問題研究

劉桂春　馬寧寧

◇中圖分類號：F239 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）17-0033-03

摘要：京津冀區(qū)域一體化的深入推進將為首都經(jīng)濟圈培育新的經(jīng)濟增長點，但在三地不斷推進經(jīng)濟增長的同時也面臨著水污染、大氣污染等嚴峻考驗，不斷挑戰(zhàn)著資源環(huán)境承載力的底線。京津冀區(qū)域的水環(huán)境容量和大氣環(huán)境容量相關(guān)政策方面的審計顯得尤為重要。文章分析了京津冀區(qū)域環(huán)境容量現(xiàn)狀，主要是水環(huán)境容量和大氣環(huán)境容量的狀況，以及區(qū)域環(huán)境政策的審計現(xiàn)狀，指出審計中存在的問題，并提出相關(guān)完善建議。

關(guān)鍵詞：京津冀一體化 區(qū)域環(huán)境 環(huán)境政策審計 環(huán)境容量

一、京津冀區(qū)域主要環(huán)境問題分析

京津冀區(qū)域是我國北方最大的經(jīng)濟中心和進出口門戶，其發(fā)展對于縮小國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展差距、促進區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展具有特殊的戰(zhàn)略地位和樞紐地位（呂翔等，2014）。與此同時，京津冀區(qū)域的環(huán)境污染與保護問題也日益受到關(guān)注。

（一）京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染、破壞嚴重。京津冀區(qū)域?qū)儆谒Y源短缺地區(qū)，水體富營養(yǎng)化程度也日趨嚴重。京津冀區(qū)域曾為治理大氣污染出臺了一系列的環(huán)境政策，比如“三北”防護林建設(shè)、退耕還林等一些綠化工程，并且加大了對污染嚴重的工業(yè)企業(yè)的治理力度，但是由于京津冀區(qū)域的內(nèi)部能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)分布和一些歷史因素等的制約導(dǎo)致區(qū)域性大氣污染問題依然存在，并且十分嚴峻。王喆等（2015）認為目前京津冀地區(qū)是我國空氣污染最嚴重的地區(qū)。在我國大氣污染最嚴重的前20名城市中有11個屬于京津冀地區(qū)。此外，在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)田區(qū)域逐漸被城鎮(zhèn)區(qū)域所占據(jù)，這種情況在北京和天津地區(qū)最為突出。

（二）京津冀區(qū)域環(huán)境政策協(xié)同治理不完善。馮穎等（2014）指出在相關(guān)的法律政策方面存在著重復(fù)立法、多頭立法的問題，地方立法、規(guī)章和行政管理措施的“泡沫化”、膨脹現(xiàn)象令人憂慮，導(dǎo)致京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理方面存在阻礙。高建等（2015）提出京津冀區(qū)域碎片化狀態(tài)嚴重，由于京津冀區(qū)域行政力量過于強大，造成了地區(qū)分割嚴重的現(xiàn)象。京津冀區(qū)域缺乏利益協(xié)調(diào)補償?shù)闹卫頇C構(gòu)，缺乏跨區(qū)域權(quán)威機構(gòu)的協(xié)同治理，很大程度上影響著環(huán)境政策的實施，不利于環(huán)境政策的協(xié)同發(fā)展。

二、京津冀區(qū)域環(huán)境容量現(xiàn)狀分析

區(qū)域環(huán)境容量就是以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)條件為前提，研究一定區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境所能夠容納污染物的最大量，即存在一定量的環(huán)境閾值，污染程度超越這個閾值便會導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境不可逆的改變。

（一）京津冀區(qū)域水環(huán)境容量狀況。在給定水域范圍和水文條件的情況下，規(guī)定排污方式和水質(zhì)的相關(guān)目標(biāo)，單位時間內(nèi)該水域允許容納的最大污染量，稱作水環(huán)境容量。京津冀區(qū)域在我國屬于嚴重缺水地區(qū)。目前，京津冀區(qū)域水環(huán)境容量狀況如下：該區(qū)域?qū)τ谒Y源的開發(fā)程度已高達109%，水資源的超承載量非常嚴重。按照目前的用水情況，京津冀區(qū)域每年的生態(tài)環(huán)境用水年均赤字將近90億立方米，其中包括地下水近68億立方米，年均擠占河湖生態(tài)用水量近15億立方米，枯水年份擠占生態(tài)用水問題更加突出。另一方面，京津冀區(qū)域的城市用水都受到了不同程度的污染。人均用水量分別為每人每年119立方米、150立方米和173立方米，遠低于每人每年1 000立方米的警戒線，環(huán)境容量備受破壞。

（二）京津冀區(qū)域大氣環(huán)境容量狀況。京津冀區(qū)域也是我國空氣污染最為嚴重的地區(qū)，大氣污染物主要為二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）和可吸入顆粒物（PM 10）。近幾年來京津冀地區(qū)PM 2.5和PM 10的年均濃度均超標(biāo)，污染嚴重地區(qū)的超標(biāo)天數(shù)甚至達到了全年的40%。環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，2014年京津冀區(qū)域的13個地級及以上城市，空氣質(zhì)量平均達標(biāo)天數(shù)與2013年相比上升了5.3個百分點，PM 2.5年平均濃度低于2013年的106微克/立方米。2015年，京津冀地區(qū)重度及以上污染天數(shù)同比下降了7個百分點。京津冀區(qū)域的空氣質(zhì)量有所提升，但污染程度仍較高。

三、區(qū)域環(huán)境政策審計現(xiàn)狀分析

程亭（2014）認為區(qū)域環(huán)境政策審計是指政府審計機關(guān)負責(zé)監(jiān)督環(huán)保法規(guī)、政策和制度是否得以執(zhí)行，政策目標(biāo)是否達到，評價環(huán)保法規(guī)、政策和制度的合理性和效果性，揭示現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)、政策和制度存在的問題和不足，對其改進或重新制定提供建議和意見。

（一）針對水環(huán)境容量相關(guān)政策審計的現(xiàn)狀及問題。從上文的分析可以看出，京津冀區(qū)域的水環(huán)境容量受損嚴重。通過研究政府相關(guān)政策可以發(fā)現(xiàn)，在水環(huán)境容量政策審計的實施過程中存在許多問題。例如《水污染防治實施細則》第34條規(guī)定：“不按照排污許可證或者臨時排污許可證的規(guī)定排放污染物，應(yīng)限期改正，并處以5 000元以上10萬元以下的罰款。對于情節(jié)嚴重者可以吊銷其排污許可證或者臨時排污許可證?！边@條規(guī)定看似明確，但在實際操作過程中卻缺乏具體明確的技術(shù)指標(biāo)，審計人員無法認定當(dāng)審計結(jié)果中排放污染物的種類、數(shù)量、濃度達到何種水平時應(yīng)該給予上述處罰。

（二）針對大氣環(huán)境容量相關(guān)政策審計的現(xiàn)狀及問題。近年來政府開始加大了對大氣環(huán)境的治理力度，但是，為了更好地促進京津冀協(xié)同發(fā)展，需要進一步改善和提升當(dāng)前京津冀區(qū)域的環(huán)境政策。比如：（1）污染物排放減少量、能耗的降低率等，這些是無法用貨幣單位量化的，需要具體的技術(shù)性量化指標(biāo)。已存在的標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)量值設(shè)定不全或者經(jīng)驗系數(shù)太過寬泛，不僅影響了我國各項環(huán)保費用的征收，而且難以評價審計信息的準(zhǔn)確性。（2）從發(fā)布環(huán)境信息公布條例以來我國在環(huán)境信息公開方面有了很大的提升。信息公開水平指數(shù)與前三年相比提高了十分左右，但是披露水平仍然不足，有待提升。

四、京津冀區(qū)域環(huán)境政策審計存在問題的原因分析

（一）環(huán)境政策審計依據(jù)不明確。環(huán)境政策審計包含對環(huán)境審計的權(quán)限職能進行規(guī)范的法律法規(guī)和環(huán)境審計的具體審計準(zhǔn)則。環(huán)境政策審計是解決當(dāng)前環(huán)境污染的關(guān)鍵因素，但是目前仍有很多的理論依據(jù)和法律依據(jù)不成熟，審計人員在進行相關(guān)審計時缺乏指導(dǎo)環(huán)境審計的明確法律依據(jù)。例如目前我國出臺了許多環(huán)境領(lǐng)域的法律法規(guī)，制訂了審計抽樣準(zhǔn)則、審計方案準(zhǔn)則等各項審計準(zhǔn)則，包括《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》在內(nèi)的七項環(huán)境保護法律和395項環(huán)境準(zhǔn)則形成了基本的環(huán)境監(jiān)督體系，為京津冀區(qū)域環(huán)境政策審計打下了基礎(chǔ)，提供了參考依據(jù)，但是由于京津冀區(qū)域?qū)嵭幸惑w化的時間較短，在一些環(huán)境審計的分工、評價方面還沒有確定的標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境審計的實施目的和標(biāo)準(zhǔn)主要依靠審計人員的職業(yè)判斷。

（二）京津冀區(qū)域環(huán)境政策審計制度體系不協(xié)調(diào)。由于京津冀區(qū)域環(huán)境的相關(guān)法律法規(guī)不統(tǒng)一，所以無法有效地實施環(huán)境政策審計。從環(huán)境政策審計制度上來說，審計人員雖然指出了環(huán)保制度存在的不完整、不合理等問題，但是并未發(fā)揮審計的建設(shè)性作用，未能幫助環(huán)保部門修改已經(jīng)過時或者存在問題的法規(guī)制度，也未能幫助環(huán)保部門制定更加合理、科學(xué)的法規(guī)制度。京津冀區(qū)域性資源環(huán)境審計的發(fā)展對各級政府的公共服務(wù)能力提出了極高的要求，受制于現(xiàn)行審計管理體制和審計業(yè)務(wù)管理方式，各級審計機關(guān)自行策劃項目，沒有統(tǒng)一的調(diào)劑和策劃，所以審計的相關(guān)資源不能完全得到有效利用，共同享用審計信息。

（三）環(huán)境政策審計信息披露不充分。環(huán)境信息是環(huán)境審計的起點和對象，國際經(jīng)驗表明，環(huán)境信息的公開披露，有助于提高公眾的環(huán)保意識，對于環(huán)境政策審計的順利展開也不無裨益。從2008年至今，我國公布了一系列信息公開條例。為了更系統(tǒng)地評價各政府部門對環(huán)保法規(guī)的執(zhí)行情況，公眾環(huán)境研究中心（IPE）和自然資源保護委員會（NRDC）共同開發(fā)了污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)（PITI指數(shù)），但評價得分和申請結(jié)果并不樂觀。由此可以看出我國的環(huán)境信息公開仍然處于艱難的破冰階段，同時我國政府環(huán)境審計的公開信息量也很少，通常僅可以查詢到簡單的審計結(jié)果公告。信息披露的不充分性限制了我國環(huán)境政策審計的發(fā)展。

（四）區(qū)域環(huán)境政策審計缺乏專業(yè)人才。我國環(huán)境政策審計發(fā)展到現(xiàn)在還處在初步階段，并且目前我國從事環(huán)境審計的人員當(dāng)中，仍然以財務(wù)審計專業(yè)為主，環(huán)境科學(xué)專業(yè)方面的人才短缺，十分了解環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)的審計人員很少，對于我國環(huán)境政策審計的開拓和創(chuàng)新是很大的限制。因為對于環(huán)境容量相關(guān)政策審計的難度較大，審計人員要具備水和大氣以及其他環(huán)境方面的相關(guān)知識，比如環(huán)境法、環(huán)境經(jīng)濟和管理方面的知識，一些工程學(xué)、統(tǒng)計方面的知識也是一個審計人員應(yīng)該具備的素質(zhì)內(nèi)涵。目前亟需培養(yǎng)具備環(huán)境專業(yè)知識的審計人員。

五、京津冀區(qū)域環(huán)境政策審計的完善建議

（一）增強京津冀區(qū)域環(huán)境政策審計立法保障。在現(xiàn)代法治社會，在推進京津冀區(qū)域環(huán)境保護一體化的進程中，離不開完善的法律保障，需要立法的強制性力量。第一，地方各級政府應(yīng)當(dāng)建立一些橫向的部門用以建立內(nèi)部協(xié)調(diào)機制。因為在京津冀區(qū)域環(huán)境治理的過程中要涉及到多個部門的積極配合，才能讓審計人員更好地進行決策分析。因為經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)劃，一些項目的建設(shè)和生產(chǎn)方式的提高都會影響到生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境會因此發(fā)生變化。通過部門間的協(xié)同合作，可以提高治理環(huán)境的能力，共同分享策略，對那些高污染的企業(yè)嚴格進行約束，做出實質(zhì)性的處罰。第二，在橫向發(fā)展的基礎(chǔ)上還要建立一些縱向發(fā)展的跨區(qū)域的協(xié)調(diào)管理機制。這樣可以解決在環(huán)境審計的過程中產(chǎn)生的矛盾，起到處理不同地區(qū)環(huán)境問題的交通樞紐的作用。因為不同的機制和上下級政府的環(huán)境利益可能會發(fā)生沖突，通過這種方式可以有效地避免這種情況的發(fā)生，或者發(fā)生后可以進行更好的解決。

（二）制定明確的環(huán)境政策審計評價標(biāo)準(zhǔn)。建議開展一些環(huán)境容量總量控制的試驗點，可以根據(jù)我國目前存在的一些相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)如定額標(biāo)準(zhǔn)等確定該標(biāo)準(zhǔn)的可行性?？梢栽诖嘶A(chǔ)上建立一套系統(tǒng)實用的、具備國際標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境污染控制的經(jīng)濟和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，用以評價污染物排放和環(huán)境破壞程度，確定排污單位應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任。在京津冀的環(huán)境治理方面實行嚴格的考核機制，在三個地區(qū)同時建立協(xié)調(diào)機制，制定共同的評價標(biāo)準(zhǔn)，確保社會行動的一致性。堅持嚴格的排放標(biāo)準(zhǔn)、推行嚴格的考核機制可以使京津冀的環(huán)境政策審計更加有理有據(jù)，在環(huán)境的治理方面可以取得更好的成效。

（三）完善環(huán)境政策審計主體，拓寬審計范圍。環(huán)境政策審計的審計主體包括國家審計機關(guān)、企業(yè)內(nèi)部環(huán)境審計機構(gòu)和社會環(huán)境審計機構(gòu)。目前我國環(huán)境政策的審計主體是政府審計，存在一些審計力量不足和不能很好地實施環(huán)境政策審計執(zhí)行監(jiān)督的問題，束縛了環(huán)境政策審計的范圍。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展與公眾環(huán)保意識的增強，要求我國環(huán)境政策審計主體由國家審計機關(guān)為主，逐步提高企業(yè)內(nèi)部環(huán)境審計機構(gòu)與社會環(huán)境審計機構(gòu)的參與度，發(fā)揮審計主體的獨立性與專業(yè)性，更好地實現(xiàn)環(huán)境政策審計的目的。我國的環(huán)境政策審計開展的時間比較短，審計的對象和范圍也比較有限，伴隨著環(huán)境法規(guī)和環(huán)境政策審計標(biāo)準(zhǔn)的建立，應(yīng)該擴大一些新的審計對象，更好地評價我國目前的環(huán)境狀況。開展防污染審計，強化對水、大氣以及土壤等污染的防治以解決損害群眾身體健康的環(huán)境問題。審計機關(guān)在進行審計工作時，要結(jié)合最新防污染的計劃、行動情況，針對那些對群眾身體傷害較為突出的污染物質(zhì)進行重點審計，切實保障群眾的身體健康，促進生態(tài)環(huán)境的改善。

（四）優(yōu)化區(qū)域環(huán)境政策審計人才結(jié)構(gòu)。要解決我國環(huán)境政策審計人員的專業(yè)缺失問題，必須從根本上加強人才的引進。可以美國等國家的經(jīng)驗為鑒，根據(jù)具體環(huán)境審計工作對專業(yè)技能、學(xué)歷、工作經(jīng)驗等方面的要求，面向社會招聘人才，同時高?？梢詫徲媽I(yè)進行細分，從起點培養(yǎng)環(huán)境審計方面的專門人才，從而建立起一支高綜合素質(zhì)的環(huán)境審計人員隊伍。最后，實行“以審代訓(xùn)”，加大對環(huán)境審計的開展數(shù)量，從實踐中提高審計人員的專業(yè)能力。通過這樣的方式可以更好地實施京津冀區(qū)域的環(huán)境政策審計，提高審計的正確性和可取性。S

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