省級(jí)人大官網(wǎng)立法意見征求平臺(tái)的質(zhì)量評(píng)估問題研究

內(nèi)容摘要：在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)飛速發(fā)展的背景下，省級(jí)人大官網(wǎng)立法意見征求平臺(tái)的運(yùn)行情況卻不容樂觀。通過構(gòu)建立法意見征求平臺(tái)質(zhì)量評(píng)估的兩級(jí)指標(biāo)體系，對(duì)31個(gè)省級(jí)人大官網(wǎng)的平臺(tái)運(yùn)行情況進(jìn)行分析，提示平臺(tái)存在的問題是總體質(zhì)量不高，且發(fā)展明顯不均衡。影響其質(zhì)量的深層原因包括官網(wǎng)功能弱、網(wǎng)絡(luò)意見低質(zhì)化、公眾關(guān)注度較低等。為此，人大官網(wǎng)要實(shí)現(xiàn)從宣傳平臺(tái)到參與基地的角色轉(zhuǎn)換，構(gòu)建網(wǎng)上參與質(zhì)量提升機(jī)制和官網(wǎng)關(guān)注度引流機(jī)制。

關(guān)鍵詞：省級(jí)人大；網(wǎng)絡(luò)參與；立法意見征求平臺(tái)；質(zhì)量評(píng)估

人大官網(wǎng)中的立法意見征求平臺(tái)是人大與社會(huì)公眾進(jìn)行立法信息溝通的重要場(chǎng)景，它能夠打破時(shí)間與空間的二重限制，為公眾立法參與提供便捷的通路。早在2005年，全國(guó)人大常委會(huì)就依托中國(guó)人大網(wǎng)開通了法律草案征求意見系統(tǒng)[1]。2008年廣東省人大率先在其官網(wǎng)向社會(huì)公眾公開征求立法意見后，省級(jí)人大在官網(wǎng)構(gòu)建立法意見征求平臺(tái)已成常態(tài)。然而，從全國(guó)范圍來看，各省人大立法意見征集平臺(tái)訪問的便捷性和互動(dòng)性較差，一些省級(jí)人大的官網(wǎng)已淪為僵尸平臺(tái)。同時(shí)，現(xiàn)有研究對(duì)意見征求平臺(tái)所進(jìn)行的評(píng)估，缺乏科學(xué)的指標(biāo)體系，評(píng)估結(jié)果過于主觀。因此，探究人大立法意見征求平臺(tái)建設(shè)的理論基礎(chǔ)，構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)估體系是完善省級(jí)人大立法意見征求平臺(tái)質(zhì)量的重要內(nèi)容。為了開展平臺(tái)質(zhì)量評(píng)估，筆者對(duì)31個(gè)省級(jí)人大立法意見征集平臺(tái)進(jìn)行了長(zhǎng)期觀察，獲得了翔實(shí)的一手資料（數(shù)據(jù)截至2021年12月）。為了進(jìn)一步探究平臺(tái)質(zhì)量的影響因素并提出有針對(duì)性的對(duì)策建議，對(duì)省級(jí)人大工作人員開展了半結(jié)構(gòu)化訪談。訪談對(duì)象包括浙江、江西、廣東和海南4個(gè)省級(jí)人大的12位工作人員，訪談時(shí)間從2021到2023年，訪談次數(shù)為15次。訪談對(duì)象中的50%為人大常委會(huì)法工委和人大法制委員會(huì)成員，50%為人大常委會(huì)其他工委或各省人大常委會(huì)辦公廳的工作人員①。

一、人大官網(wǎng)立法意見征求平臺(tái)建設(shè)的理論前提

立法意見征求平臺(tái)是將網(wǎng)絡(luò)參與機(jī)會(huì)與真實(shí)的網(wǎng)上參與接連起來的橋梁。公眾立法參與的可能性和有效性很大程度上取決于現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的質(zhì)量。因此，立法意見征求平臺(tái)的構(gòu)建要符合以下理論前提。

首先，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)要為公眾參與提供新路徑。雖有學(xué)者謹(jǐn)慎的指出網(wǎng)絡(luò)政治只是現(xiàn)實(shí)政治的鏡像（邁克爾，2016）或網(wǎng)絡(luò)參與存在數(shù)字鴻溝，但是大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)在影響政治體系的同時(shí)也有利于提升公眾政治參與的廣度和深度。比如，學(xué)者羅薩·薩格羅斯、海倫·馬格茨、鄭永年、孟天廣（1998，2015，2014，2018）都強(qiáng)調(diào)數(shù)字平臺(tái)給予公民政治參與新路徑支持，鼓勵(lì)更廣泛的主體積極參與，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)渠道費(fèi)用高的弊端，強(qiáng)化了公眾參與的包容性等。其次，政治信息是網(wǎng)絡(luò)立法參與的前提。開放的信息是參與性社會(huì)建立的關(guān)鍵條件，“政治信息的獲取，是公民行為產(chǎn)生的前提” （哈貝馬斯，2003）。“人們不想?yún)⑴c”是因?yàn)槿狈φ涡畔⒑驼涡湃胃械日螀⑴c動(dòng)機(jī)（維巴，2014）?！叭绻妳⑴c政府事務(wù)，則他們必須有機(jī)會(huì)了解與其在政治體制中的地位相一致的消息和情況” （埃里溫·艾默里、邁克爾·艾默里，1982）。最后，互動(dòng)機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)立法參與的保障。王錫鋅（2007）認(rèn)為，公眾參與的有效性依賴于理性并且負(fù)責(zé)任的互動(dòng)與回應(yīng)機(jī)制。離開了這些必要條件，形式上的公眾參與并不能為結(jié)果提供正當(dāng)化、理性化的支持[2]。戴冠幅（2023）表示數(shù)字人大建設(shè)需要平臺(tái)構(gòu)建閉環(huán)式工作流程，將互動(dòng)反饋?zhàn)鳛榱鞒痰淖詈笠徊?，及時(shí)解決各方的問題和疑惑。綜上所述，立法意見征求平臺(tái)應(yīng)為公眾參與提供充分的路徑和信息，以使其明智地作出判斷并且還應(yīng)具備互動(dòng)反饋功能。

二、省級(jí)人大官網(wǎng)立法意見征求平臺(tái)的評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建和計(jì)算

依據(jù)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的分析發(fā)現(xiàn)，相關(guān)研究主要是對(duì)各級(jí)人大官網(wǎng)質(zhì)量的綜合評(píng)估，囊括了全國(guó)人大和省市級(jí)人大，但是對(duì)立法意見征求平臺(tái)的專項(xiàng)研究偏少（見附表1）。另外雖然已有研究構(gòu)建了多層評(píng)估指標(biāo)體系，但是指標(biāo)的權(quán)重分配被普遍忽視。除陳文博和李萍采用層次分析法對(duì)指標(biāo)作了清晰的權(quán)重分配，其他學(xué)者都采用的是較為主觀的人工賦權(quán)方式或者根本未對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)設(shè)定權(quán)重。

（一）指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)

基于對(duì)立法參與平臺(tái)理論前提的探討和對(duì)各級(jí)人大網(wǎng)站的經(jīng)驗(yàn)觀察，為保證質(zhì)量評(píng)估的精確性，構(gòu)建了兩級(jí)指標(biāo)體系，然后采用人工賦權(quán)、層次分析法（AHP）和熵值法對(duì)兩級(jí)指標(biāo)變量分別賦權(quán)，以計(jì)算得出各省立法意見征求平臺(tái)的綜合得分。首先，評(píng)估的一級(jí)指標(biāo)包含兩個(gè)維度，即網(wǎng)頁(yè)設(shè)計(jì)指標(biāo)和規(guī)范運(yùn)行指標(biāo)。網(wǎng)頁(yè)設(shè)計(jì)指標(biāo)測(cè)量公眾通過平臺(tái)參與立法時(shí)的便捷程度和交互性，比如信息瀏覽和意見發(fā)布的便利性等。規(guī)范運(yùn)行指標(biāo)測(cè)量平臺(tái)為公眾參與立法所提供的現(xiàn)實(shí)保障，比如能夠得到的法案背景信息、充分的參與時(shí)間等。其次，每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下分設(shè)4個(gè)二級(jí)指標(biāo)，共計(jì)8個(gè)二級(jí)指標(biāo)。最后，依據(jù)不同指標(biāo)以及變量特點(diǎn)分別賦權(quán)后，由最底層開始，逐層計(jì)算指標(biāo)數(shù)據(jù)的加權(quán)和，最高層的數(shù)據(jù)加權(quán)和即為各省意見征求平臺(tái)質(zhì)量的評(píng)估值。由此，不僅能夠?qū)?1個(gè)省級(jí)人大立法意見征求平臺(tái)的質(zhì)量進(jìn)行排序，還能依據(jù)兩類指標(biāo)的分項(xiàng)得分呈現(xiàn)出31個(gè)省級(jí)人大立法意見征集平臺(tái)的類型化差異。

（二）指標(biāo)體系的解讀

人大官網(wǎng)的網(wǎng)頁(yè)中如果存在 “首頁(yè)專項(xiàng)鏈接”和“提交意見窗口”不僅使公眾能夠直接進(jìn)入立法參與版塊，而且在提意見時(shí)也非常便捷1。依據(jù)學(xué)者姚鳳梅和楊福忠在2016年所作的調(diào)查[3]，在六種提交意見方式中無論大學(xué)生還是在職人員，最愿意接受的方式都是“在征求意見頁(yè)面直接留言”，所占比例達(dá)到66.4%2。“身份統(tǒng)計(jì)選項(xiàng)”有利于立法者了解提意見人的身份背景，方便其在意見采納時(shí)作出更合理的研判3。意見征求過程中的互動(dòng)反饋對(duì)激發(fā)公眾參與積極性至關(guān)重要，在無法對(duì)每條意見進(jìn)行逐條反饋的情況下4，在網(wǎng)頁(yè)上呈現(xiàn)已征集的意見數(shù)量，不僅能夠衡量出公眾對(duì)不同法案的關(guān)注程度，也達(dá)到了信息互動(dòng)的效果，使公眾體會(huì)到自身參與的價(jià)值。

規(guī)范運(yùn)行指標(biāo)測(cè)量的是人大立法意見征求平臺(tái)的實(shí)際使用情況。構(gòu)建這一指標(biāo)主要是針對(duì)一些省級(jí)人大雖然平臺(tái)的網(wǎng)頁(yè)設(shè)計(jì)很好，但是在實(shí)際中卻長(zhǎng)期空置或使用不規(guī)范的情況。規(guī)范運(yùn)行指標(biāo)包括4個(gè)二級(jí)指標(biāo)（見表1第2列）。第一，公告信息的充分性。各平臺(tái)發(fā)布的立法意見征求公告一般包括草案文本、征求意見的截止日期和提交方式，但很少提供對(duì)公眾參與很有幫助的立法背景和矛盾焦點(diǎn)等解釋性信息。因此，用公告信息的充分性可以衡量平臺(tái)是否為公眾參與立法提供了必要的信息。第二，征求時(shí)長(zhǎng)的達(dá)標(biāo)率。依據(jù)立法法以及31個(gè)省份發(fā)布的立法條例，立法意見征求要滿足從15到30天不等的法定最低期限。因此，征求時(shí)長(zhǎng)的達(dá)標(biāo)率是衡量意見征求平臺(tái)是否嚴(yán)格遵守了法定時(shí)間、規(guī)范運(yùn)行的重要指標(biāo)。第三，意見征求的完成率。立法法第四十條規(guī)定，“法律草案及其起草、修改的說明等向社會(huì)公布，征求意見”，但各省級(jí)人大對(duì)這一規(guī)定的執(zhí)行程度卻有很大差異，經(jīng)常出現(xiàn)漏征的情況。因此，意見征求的完成率能夠精確衡量出各省份法律草案在網(wǎng)上進(jìn)行意見征求時(shí)的落實(shí)情況。第四，意見征求平臺(tái)的持久度。顯然，平臺(tái)使用的時(shí)間越長(zhǎng)、越持久，說明該省份立法意見征求平臺(tái)的穩(wěn)定性越強(qiáng)。

（三）指標(biāo)體系的權(quán)重及綜合得分計(jì)算

評(píng)估指標(biāo)變量的重要程度各不相同，所以依據(jù)各級(jí)指標(biāo)變量特點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)的分類賦權(quán)是本研究的重要內(nèi)容。由于一級(jí)指標(biāo)中的網(wǎng)頁(yè)設(shè)計(jì)指標(biāo)和規(guī)范運(yùn)行指標(biāo)都是定性指標(biāo)，并且其重要性顯然是相同的，不能偏廢。所以，兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)權(quán)重各占50%最為合適。二級(jí)指標(biāo)中既有定性指標(biāo)，也有定量指標(biāo)，需要依據(jù)指標(biāo)特點(diǎn)采用不同的賦權(quán)方法。其中網(wǎng)頁(yè)設(shè)計(jì)指標(biāo)的4個(gè)二級(jí)指標(biāo)均為定類變量（0～1變量），適合采用層次分析法，而規(guī)范運(yùn)行指標(biāo)的4個(gè)二級(jí)指標(biāo)是定比變量，采用熵值法更為恰當(dāng)。質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系的權(quán)重和綜合得分計(jì)算的數(shù)據(jù)資料，來自對(duì)31個(gè)省級(jí)人大立法意見征集平臺(tái)長(zhǎng)期觀察基礎(chǔ)上獲得的一手?jǐn)?shù)據(jù)資料。

1.網(wǎng)頁(yè)設(shè)計(jì)指標(biāo)的權(quán)重計(jì)算

層次分析法（ Analytic Hierarchy Process）是運(yùn)籌學(xué)家薩蒂教授提出的一種層次權(quán)重決策分析方法，是在對(duì)復(fù)雜的決策問題的影響因素及其內(nèi)在關(guān)系等進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，先把層次中各因素之間的關(guān)系進(jìn)行兩兩比較，確定相對(duì)重要性，通過判斷矩陣得到權(quán)向量，確定諸因素相對(duì)權(quán)重的一種方法。本研究邀請(qǐng)了5位對(duì)人大立法和網(wǎng)站設(shè)計(jì)都非常熟悉的工作人員，分別構(gòu)造兩兩比較的判斷矩陣，對(duì)其打分取算術(shù)平均值后，運(yùn)行SPSSAU18.0軟件進(jìn)行計(jì)算得到權(quán)重向量見表2。

針對(duì)4項(xiàng)網(wǎng)頁(yè)設(shè)計(jì)指標(biāo)構(gòu)建的4階判斷矩陣見表2，該判斷矩陣的隨機(jī)一致性比率CR見表3，CR=0.056<0.1，通過一致性檢驗(yàn)。4個(gè)變量對(duì)應(yīng)的權(quán)重值分別是：23.50%、14.64%、 5.89%、55.97%。將四個(gè)指標(biāo)的數(shù)據(jù)值分別與對(duì)應(yīng)權(quán)重相乘后累加得到加權(quán)和，即為31個(gè)省級(jí)立法意見征求平臺(tái)網(wǎng)頁(yè)設(shè)計(jì)指標(biāo)變量的得分。

2.規(guī)范運(yùn)行指標(biāo)的權(quán)重計(jì)算

熵值法（Entropy-Right Method）是由香農(nóng)提出的一種客觀賦權(quán)法。它根據(jù)各指標(biāo)數(shù)據(jù)的變異程度利用信息熵計(jì)算出各指標(biāo)的熵值，再通過熵值對(duì)各指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行修正，從而得出客觀權(quán)重。由于規(guī)范性運(yùn)行指標(biāo)中的四個(gè)變量取值都在0～1之間，沒有負(fù)值。因此，本研究采用熵值法來測(cè)量四個(gè)指標(biāo)的不同權(quán)重，較好地契合了相關(guān)數(shù)據(jù)的特征。依據(jù)SPSSAU18.0軟件用熵值法計(jì)算后，各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重如表4所示。

由此，依據(jù)表4第4列權(quán)重系數(shù)50.30%、17.64%、16.76%、15.28%為四個(gè)指標(biāo)賦權(quán)，將四個(gè)指標(biāo)的數(shù)據(jù)值與對(duì)應(yīng)權(quán)重相乘后累加得到加權(quán)和，即為各省份立法意見征求平臺(tái)規(guī)范運(yùn)行指標(biāo)變量的得分。

基于上述兩種權(quán)重計(jì)算法，可以得到網(wǎng)頁(yè)設(shè)計(jì)指標(biāo)加權(quán)和與規(guī)范運(yùn)行指標(biāo)加權(quán)和，并基于網(wǎng)頁(yè)設(shè)計(jì)指標(biāo)和規(guī)范設(shè)計(jì)指標(biāo)權(quán)重分別為50%，可以計(jì)算得到各省級(jí)人大立法意見征求平臺(tái)質(zhì)量評(píng)估綜合得分和排名（見表5）。

三、評(píng)估結(jié)果分析

（一）省級(jí)人大立法意見征求平臺(tái)的總體質(zhì)量未達(dá)及格線

一般把評(píng)估值低于總分的60%看作未達(dá)及格線，基于本文的指標(biāo)數(shù)據(jù)賦值方法，最高綜合得分是1分，因此0.6以下的就屬于未達(dá)及格線。從表5的評(píng)估結(jié)果來看，排名第一的北京得分為0.7334，31個(gè)省份中只有4個(gè)省的總分超過0.6分，算是達(dá)到了及格線，其他27個(gè)省份的平臺(tái)質(zhì)量堪憂，而31個(gè)省份的總平均分只有0.3236分。因此，從整體來看各省份立法意見征求平臺(tái)的質(zhì)量未達(dá)及格線。

（二）各省級(jí)人大立法意見征求平臺(tái)的發(fā)展具有明顯的不均衡性

這種不均衡性體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面從綜合得分來看，各省份中北京位居第一位，得分為0.7334分，寧夏和天津并列30名，得分為0分，各省份之間存在明顯的差異。另一方面從兩類指標(biāo)來看，一些省份的網(wǎng)頁(yè)設(shè)計(jì)指標(biāo)較好，但規(guī)范運(yùn)行指標(biāo)較差，如貴州、四川和江蘇；或規(guī)范運(yùn)行指標(biāo)較好，但網(wǎng)頁(yè)設(shè)計(jì)指標(biāo)較差，如江西、山東和浙江。這說明各省份在兩類指標(biāo)發(fā)展上也存在不均衡性。以此為依據(jù)將各省份在兩類指標(biāo)上的得分以二維坐標(biāo)的方式加以顯示。以此做類型學(xué)劃分，可以將31個(gè)省份立法意見征求平臺(tái)劃分為“引領(lǐng)型、運(yùn)行規(guī)范型、技術(shù)領(lǐng)先型、追趕型”4種不同類別。

（三）各省份立法意見征求平臺(tái)的質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展無關(guān)聯(lián)性

從前期相關(guān)研究來看，已有多位學(xué)者在分析和評(píng)估人大網(wǎng)站時(shí)討論過網(wǎng)站的質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。張光、孔衛(wèi)拿提出“省級(jí)人大門戶網(wǎng)站的質(zhì)量差異無法用各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平加以解釋”[4]。從劉雁鵬對(duì)各省份人大官網(wǎng)立法透明度的研究中也可推斷出[5]，網(wǎng)站立法透明度的水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無關(guān)聯(lián)性。然而學(xué)者嚴(yán)行健卻指出，“人大網(wǎng)站質(zhì)量與內(nèi)部資源供給有關(guān)——經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，特別是財(cái)政收入較高的市人大網(wǎng)站也建得較好”[6]。從表5的綜合得分來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東、天津排名并不靠前，天津甚至與寧夏并列倒數(shù)第一。而有些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省份的排名卻很靠前，不僅貴州、四川、甘肅、廣西和海南都進(jìn)入了前十名，而且貴州還排名第二，平臺(tái)質(zhì)量得到公認(rèn) 。因此，從評(píng)估結(jié)果來看，各省份立法意見征求平臺(tái)質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有明顯的關(guān)聯(lián)性。

四、省級(jí)人大網(wǎng)上立法意見征求平臺(tái)發(fā)展的障礙

在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展的大背景下，省級(jí)人大的立法意見征集平臺(tái)卻未能取得與其相稱的進(jìn)步，而且與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相脫節(jié)。顯然，人大立法意見征集平臺(tái)的發(fā)展有其自身的困境，為探究影響其質(zhì)量的深層原因，本文對(duì)四個(gè)省的人大工作人員進(jìn)行了實(shí)地訪談，通過訪談發(fā)現(xiàn)省級(jí)人大立法意見征求平臺(tái)的發(fā)展面臨如下障礙。

（一）角色障礙：定位偏差下人大官網(wǎng)的功能弱化

從目前各省級(jí)人大官網(wǎng)所呈現(xiàn)的內(nèi)容來看，官網(wǎng)中占據(jù)主導(dǎo)地位的信息是人大日常工作的情況匯報(bào)和宣傳。即，人大官網(wǎng)的角色定位仍局限于信息宣傳。國(guó)內(nèi)較早研究人大網(wǎng)站的學(xué)者朱威楊在分析浙江溫嶺人大官網(wǎng)時(shí)曾指出，“人大官網(wǎng)應(yīng)該具有三種功能：說話、對(duì)話和辦事。人大不應(yīng)只是信息中心和宣傳窗口，應(yīng)增加互動(dòng)交流的功能”[7]。然而，浙江人大的訪談對(duì)象A表示，“官網(wǎng)我們一般都不去看的，主要是用來宣傳的……我們也不太了解網(wǎng)站是什么時(shí)候建立的，都沒關(guān)注過這個(gè)事情”1。對(duì)于人大的立法工作者來說，人大官網(wǎng)并不是其征集立法意見的常規(guī)平臺(tái)或主要途徑。同時(shí)目前各省級(jí)人大開發(fā)的數(shù)字化應(yīng)用也沒能與官網(wǎng)有機(jī)結(jié)合，提升與公眾的互動(dòng)和參與，僅成為促進(jìn)人大內(nèi)部信息共享和交流的工作平臺(tái)。比如，浙江人大的浙政釘平臺(tái)就是如此。訪談對(duì)象B明確指出，“我們?nèi)舜蟮恼阏斊脚_(tái)是實(shí)名的，只有各單位的工作人員才能進(jìn)入系統(tǒng)，是我們內(nèi)部的信息平臺(tái)，普通群眾是進(jìn)不來的”②。廣東人大的訪談對(duì)象C表示，“人大官網(wǎng)的管理多數(shù)是外包給第三方的技術(shù)公司……人大內(nèi)部是沒有專門的維護(hù)、運(yùn)行和管理人員的，只有一些工作人員負(fù)責(zé)信息上傳”③。諸多因素導(dǎo)致人大官網(wǎng)的意見征求平臺(tái)不受重視，工作人員也缺乏提供立法背景信息的意識(shí)和遵守法定時(shí)間的自覺。這種自我定位的偏差不僅弱化了人大官網(wǎng)的功能，也反映出省級(jí)人大在法治建設(shè)中的角色意識(shí)不清晰，缺乏全方位促進(jìn)公眾參與的主動(dòng)性。

（二）質(zhì)量障礙：網(wǎng)絡(luò)意見低質(zhì)化下平臺(tái)作用的消解

省級(jí)人大在征求立法意見時(shí)可采用多種方式，如公眾座談會(huì)、專家論證會(huì)、立法辯論、立法聽證等。在人大官網(wǎng)的平臺(tái)上征求意見是所有方式中公眾進(jìn)入門檻最低的。然而，意見征求平臺(tái)雖然面向所有人群，征集面廣，但獲取的建設(shè)性意見卻較少。因?yàn)槠渌膮⑴c方式都需要人大組織協(xié)調(diào)和篩選合適的參與者，由此參與人員的知識(shí)背景、專業(yè)素養(yǎng)和數(shù)量都有基本的保障，而網(wǎng)上的自發(fā)參與由于沒有組織，呈現(xiàn)出明顯的無序和低質(zhì)化。海南人大的訪談對(duì)象D就指出，“群眾在網(wǎng)上提意見的很少，甚至出現(xiàn)過意見條數(shù)是個(gè)位數(shù)的情況……而且就算有意見，也大多是從個(gè)人角度的一種感性的想法，非常的瑣碎，很少有能夠轉(zhuǎn)化為立法條文的意見，甚至很多人只是進(jìn)行一種情緒的宣泄”④?？傊?，通過網(wǎng)上意見征求平臺(tái)獲得的立法意見不僅碎片化，而且質(zhì)量偏低、效果不理想，這就導(dǎo)致工作人員更易忽視網(wǎng)上的意見征求工作，從而形成惡性循環(huán)，使得意見征集平臺(tái)的作用被消解，難以發(fā)揮應(yīng)有的功能。

（三）關(guān)注度障礙：關(guān)注度缺失下的意見征集失范

通過訪談還發(fā)現(xiàn)公眾對(duì)人大官網(wǎng)及其意見征求平臺(tái)的關(guān)注度普遍較低。江西人大訪談對(duì)象E指出：“很多公眾根本不知道人大還有網(wǎng)站，更不知道還有意見征求平臺(tái)……公眾也沒有通過人大官網(wǎng)來參與的習(xí)慣”⑤。江西人大的訪談對(duì)象F表示，“我們?cè)谥贫ɡ诸悧l例時(shí)，通過官網(wǎng)向公眾發(fā)放了包含10個(gè)題目的線上調(diào)查問卷，但老百姓根本不上官網(wǎng)，沒辦法……我們后來把調(diào)查問卷放到了政務(wù)平臺(tái)和微信問卷星小程序上才達(dá)到了足夠的填寫量”⑥。而浙江省人大為吸引公眾的立法參與專門建立了地方立法網(wǎng)，所有立法草案都會(huì)同步在立法網(wǎng)上公開征求意見。然而，這種拋棄原有的省人大官網(wǎng)而另辟蹊徑的方式，雖然有其苦衷但最終只能導(dǎo)致人大官網(wǎng)立法意見征集的失范。即關(guān)注人大網(wǎng)站及其意見征集平臺(tái)并進(jìn)行立法參與的公眾會(huì)更少，長(zhǎng)期空置的平臺(tái)也會(huì)被徹底遺忘。

五、完善省級(jí)人大立法意見征求平臺(tái)的對(duì)策

角色、質(zhì)量和關(guān)注度障礙共同影響了人大立法意見征求平臺(tái)的發(fā)展，這些因素并不是相互分割而是共同作用，阻礙了網(wǎng)頁(yè)設(shè)計(jì)的提升和意見征求的規(guī)范運(yùn)行。因此，對(duì)立法意見征求平臺(tái)的完善也要多項(xiàng)措施齊頭并進(jìn)，才能克服各項(xiàng)障礙。

（一）人大官網(wǎng)的角色轉(zhuǎn)換：從宣傳平臺(tái)到參與基地

完善立法意見征集平臺(tái)的質(zhì)量，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)人大官網(wǎng)角色定位的轉(zhuǎn)換。一方面是負(fù)責(zé)人大官網(wǎng)的工作人員要實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換，增加對(duì)人大官網(wǎng)立法意見征求平臺(tái)重要性的認(rèn)知。在世界各國(guó)議會(huì)都努力把官網(wǎng)打造成立法參與和公眾互動(dòng)權(quán)威平臺(tái)的背景下，我國(guó)省級(jí)人大官網(wǎng)不能只停留在工作宣傳平臺(tái)的定位上，而是要利用網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字化技術(shù)的契機(jī)轉(zhuǎn)換成立法參與的基地。另一方面，就是平臺(tái)運(yùn)行思路的同步轉(zhuǎn)換。立法意見征集平臺(tái)作為數(shù)字化人大的應(yīng)用場(chǎng)景之一，為發(fā)揮應(yīng)有的效能要增加其訪問的便捷性、互動(dòng)性和運(yùn)行的規(guī)范性。

（二）構(gòu)建網(wǎng)上參與質(zhì)量提升機(jī)制：從碎片化到高質(zhì)化

公眾通過網(wǎng)上立法意見征求平臺(tái)所提出的意見不僅過于分散而且專業(yè)性較低，表明其參與的廣度和深度都不夠，需要人大的制度或技術(shù)設(shè)計(jì)幫助其獲取充分的參與信息、充足的參與時(shí)間和機(jī)會(huì)，有序提升網(wǎng)上參與質(zhì)量，從碎片化走向高質(zhì)化。第一，為網(wǎng)上立法意見征求公告的內(nèi)容制定標(biāo)準(zhǔn)的格式文本。各省級(jí)人大應(yīng)為立法意見征求公告制定標(biāo)準(zhǔn)的格式文本，努力為公眾提供全面的立法背景信息和參與指南，明確告知立法爭(zhēng)論的焦點(diǎn)等，促使其提出更有質(zhì)量和針對(duì)性的建議。第二，將立法意見征求環(huán)節(jié)提前嵌入立法計(jì)劃。在意見征求過程中多省出現(xiàn)不能遵守法定時(shí)間、倉(cāng)促結(jié)束意見征求的情況，這必然導(dǎo)致公眾無法在深思熟慮的情況下提出意見，直接影響了所提意見的數(shù)量和質(zhì)量。在對(duì)各省級(jí)人大訪談過程中獲知，除了主觀因素外，導(dǎo)致這一情況的客觀原因是常委會(huì)兩個(gè)月才審議一次法案，所以到了審議的時(shí)間就必須上會(huì)討論，因此只能縮短意見征求的時(shí)間。因此，如果提前把意見征求環(huán)節(jié)所需時(shí)間嵌入立法計(jì)劃中就可以有效解決這一問題。第三，建立網(wǎng)上意見征求成果報(bào)告制度。如前所述很多省級(jí)人大存在意見漏征的問題，主要是因?yàn)榫W(wǎng)上意見征求工作沒有硬性要求，可做可不做。建立網(wǎng)上意見征求成果報(bào)告制度能督促人大工作人員把網(wǎng)上意見征求落實(shí)到位，使公眾獲得應(yīng)有的參與機(jī)會(huì)和反饋，在實(shí)踐中不斷提升參與質(zhì)量。

（三）構(gòu)建人大官網(wǎng)關(guān)注度引流機(jī)制：從被動(dòng)到主動(dòng)

目前，各省級(jí)政府都建立了政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，公眾可以直接在平臺(tái)上辦理與日常生活相關(guān)的各類事宜，使得政務(wù)服務(wù)平臺(tái)在公眾中的知曉度很高。與之相比，人大官網(wǎng)的關(guān)注度卻非常低，因此需要構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)引流機(jī)制。長(zhǎng)期以來人大官網(wǎng)與政府網(wǎng)站之間一直是獨(dú)立運(yùn)行，各種數(shù)字化應(yīng)用之間也是彼此分割的信息孤島。因此，可以在政府的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)首頁(yè)設(shè)置人大立法意見征求版塊或訪問的跳轉(zhuǎn)鏈接，這樣既能夠促進(jìn)各網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的互聯(lián)互通，又可以提升人大官網(wǎng)立法意見征求平臺(tái)的訪問量；還可以在中國(guó)人大網(wǎng)或省內(nèi)的一些知名社交媒體平臺(tái)上進(jìn)行引流，通過設(shè)立“相關(guān)鏈接”的方式增加人大官網(wǎng)訪問量，提升公眾關(guān)注度。總之，各省級(jí)人大要從被動(dòng)等待公眾參與轉(zhuǎn)向主動(dòng)吸引公眾參與，充分利用意見征求平臺(tái)匯集民智民力，扭轉(zhuǎn)立法意見征求中的失范。

研究中還存在一些不足之處。首先，所有指標(biāo)變量都是0～1變量或百分比變量，數(shù)據(jù)的量綱較小，導(dǎo)致一些省份之間的綜合得分差異不太明顯。其次，由于31個(gè)省份的數(shù)據(jù)收集成本工作量較大，因此本文的指標(biāo)變量只選取了8個(gè)，相對(duì)偏少。最后，由于篇幅所限對(duì)于各省份平臺(tái)質(zhì)量的差異性未能開展回歸性解釋，以上問題有待后繼研究加以完善。

注釋

①省級(jí)人大立法過程中一般由法工委和法制委員會(huì)負(fù)責(zé)向公眾征求立法意見，其他工委參與相對(duì)較少，而人大網(wǎng)站的建設(shè)和信息維護(hù)一般由省人大常委會(huì)辦公廳負(fù)責(zé)，因此將以上相關(guān)工作人員都列為訪談對(duì)象。

1全國(guó)人大網(wǎng)在首頁(yè)就有專門的立法意見征求版塊，點(diǎn)擊鏈接進(jìn)入后公眾可以直接在提交意見窗口留言。

2姚鳳梅、楊福忠在調(diào)查問卷中設(shè)置了包含六個(gè)選項(xiàng)的問題，詢問網(wǎng)民最愿意采用哪種方式提交意見。具體的六個(gè)選項(xiàng)如下：A.給組織者發(fā)送電子郵件;B.在征求意見頁(yè)面直接留言;C.在新聞組、論壇發(fā)帖或跟帖;D.參與網(wǎng)上調(diào)查;E.與民意代表、政府官員在線交流;F.微博或博客。

3立法意見征求平臺(tái)的身份統(tǒng)計(jì)選項(xiàng)，一般只要求留言者選擇所在省份和職業(yè)，并沒有任何涉及個(gè)人隱私的信息，不會(huì)對(duì)參與者造成困擾。

4網(wǎng)絡(luò)立法參與具有很大的不確定性，參與人數(shù)常常會(huì)大起大落。同時(shí)，現(xiàn)階段我國(guó)各級(jí)人大的立法資源有限，確實(shí)無法對(duì)每條意見都逐一反饋。

1②③④⑤⑥分別為2022年6月與浙江省人大常委會(huì)法工委工作人員的訪談，2023年5月與浙江省人大常委會(huì)法工委工作人員的訪談，2021年12月與廣東省人大常委會(huì)辦公廳工作人員的訪談，2023年7月與海南省人大常委會(huì)法工委工作人員的訪談，2021年1月與江西省人大常委會(huì)辦公廳工作人員的訪談，2021年1月與江西省人大法制委工作人員的訪談。

①促進(jìn)網(wǎng)全稱為中國(guó)信息化研究與促進(jìn)網(wǎng)，網(wǎng)址為http：//www.ceirp.cn。該網(wǎng)站從2002年起開始研究制定全國(guó)第一套政府網(wǎng)站評(píng)估指標(biāo)體系，隨后的評(píng)估內(nèi)容擴(kuò)大到各種類型的網(wǎng)站，也包括對(duì)人大網(wǎng)站的評(píng)估。

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基金項(xiàng)目：本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目“地方人大立法協(xié)商制度化的程序與保障機(jī)制研究”（項(xiàng)目號(hào)：20BZZ016）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：吳雨欣，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、法學(xué)博士，研究中國(guó)人大制度、立法協(xié)商；陸利麗，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院講師、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究公共政策評(píng)估。