全過程人民民主視域下資源下鄉(xiāng)與基層民主建設(shè)之協(xié)同路徑探析

內(nèi)容摘要：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的基層民主建設(shè)是全過程人民民主理念的具體實(shí)踐。隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的實(shí)施，資源下鄉(xiāng)政策作為新的國家治理體制逐漸嶄露頭角，成為農(nóng)村基層治理的重要方式之一。在全過程人民民主理論框架下，系統(tǒng)探討資源下鄉(xiāng)政策如何推動(dòng)基層民主的實(shí)施，并探討基層民主建設(shè)如何為資源下鄉(xiāng)提供保障。在此基礎(chǔ)上，著重探究資源下鄉(xiāng)與農(nóng)村基層民主建設(shè)的“錯(cuò)位”現(xiàn)象，包括物質(zhì)、制度和思想層面的“錯(cuò)位”，在全過程人民民主的視域下，提出資源下鄉(xiāng)與農(nóng)村基層民主建設(shè)的協(xié)同路徑。

關(guān)鍵詞：全過程人民民主；資源下鄉(xiāng)；基層民主建設(shè)

馬克思高度肯定人民群眾在國家建設(shè)、社會(huì)解放、社會(huì)發(fā)展等方面的重大作用[1]，貫徹人民至上的理念是全過程人民民主對馬克思主義民主思想的延續(xù)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要繼續(xù)推進(jìn)全過程人民民主建設(shè)，把人民當(dāng)家作主具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨和國家機(jī)關(guān)各個(gè)方面各個(gè)層級(jí)工作上來，體現(xiàn)到實(shí)現(xiàn)人民對美好生活向往的工作上來[2]。即全過程人民民主要達(dá)到政治形式與民主實(shí)踐的高度統(tǒng)一。在推進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的多元需求下，資源下鄉(xiāng)是進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)的有力手段，國家或地方政府將資源（如資金、技術(shù)、人力等）向農(nóng)村地區(qū)傾斜，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，在這個(gè)過程中，政府會(huì)通過各種渠道將資源輸送到農(nóng)村地區(qū)，例如財(cái)政專項(xiàng)支出、項(xiàng)目撥款等，其最終目標(biāo)是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，提高農(nóng)村居民的生活水平和幸福感[3]。國家資源進(jìn)入鄉(xiāng)村是提升鄉(xiāng)村基層治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也是確?；鶎用裰髡巍斑\(yùn)轉(zhuǎn)起來”的基本條件[4]?；鶎用裰?，特別是在農(nóng)村地區(qū)的實(shí)踐，為農(nóng)民提供了一個(gè)公共事務(wù)的自我管理平臺(tái)，充分體現(xiàn)了村民自治和農(nóng)民參與決策的重要性。新時(shí)代的基層民主建設(shè)就理論意義而言，一是順應(yīng)了民主建設(shè)的時(shí)代要求，實(shí)現(xiàn)了人民群眾對美好生活的追求；二是按照民主的實(shí)際內(nèi)涵，革除形式化民主，使民主真正落到實(shí)處；三是將民主的價(jià)值取向與民主的目標(biāo)相結(jié)合，共同推進(jìn)基層民主和基層治理現(xiàn)代化；四是把握民主發(fā)展的方向，將制度優(yōu)勢向治理實(shí)效轉(zhuǎn)變；五是滿足國家對基層建設(shè)的要求，提升鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理能力的訴求[5]。資源下鄉(xiāng)與基層民主作為兩個(gè)不同的概念體系，其隱含的協(xié)同路徑構(gòu)建是本文所探索的核心，中央的著眼點(diǎn)變?yōu)椤班l(xiāng)村怎么活”之后，要解決活化基層民主，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的問題，離不開國家所提出的資源下鄉(xiāng)策略的落實(shí)。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，黨的二十大同樣注重農(nóng)村農(nóng)業(yè)的改革發(fā)展。國家堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村的優(yōu)先發(fā)展，資源下鄉(xiāng)產(chǎn)生了新的模式與機(jī)制（項(xiàng)目下鄉(xiāng)與精準(zhǔn)扶貧），武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院院長賀雪峰強(qiáng)調(diào)“通過資源下鄉(xiāng)來建立村莊政治力量，讓資源下來的同時(shí)將農(nóng)民組織起來，這個(gè)方向是對的，具體如何做則還有很多不確定性”。當(dāng)前學(xué)界普遍認(rèn)為資源下鄉(xiāng)消解了鄉(xiāng)村自治，基層治理仍居于內(nèi)卷化的困境中，依據(jù)事實(shí)原因分析，有學(xué)者提出國家作為資源供給者在資源下鄉(xiāng)的過程中缺少對基層有效監(jiān)督與管理，資源輸入的困境基本可以歸結(jié)為基層自治組織中個(gè)體謀利性與鄉(xiāng)村自治缺失[6][7][8][9]。

基于此，本研究引入資源下鄉(xiāng)的理論概念，從農(nóng)村基層民主治理入手，分析在資源下鄉(xiāng)過程中如何完善民主治理，闡釋資源下鄉(xiāng)與民主治理的深度互動(dòng)關(guān)系；展現(xiàn)基層政府在上達(dá)下效的基礎(chǔ)之上的橋梁、互動(dòng)、創(chuàng)新作用，以及基層組織民主治理實(shí)踐的深化功能。力圖在資源下鄉(xiāng)與民主治理的體系建構(gòu)中提供一種基層自治與行政實(shí)踐有效契合的新思路，推進(jìn)基層全過程人民民主的實(shí)踐，打造在鄉(xiāng)村振興過程中合格的基層組織。

一、資源下鄉(xiāng)與基層民主建設(shè)之間的內(nèi)在協(xié)同性

（一）資源下鄉(xiāng)推動(dòng)基層民主建設(shè)

為推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，中央政府多次在“中央一號(hào)文件”中明確要加大對農(nóng)村的財(cái)政投入，確?；鶎訂挝挥幸欢ǖ馁Y金、設(shè)施和技術(shù)支持來開展民主實(shí)踐，比如村民大會(huì)、集體決策和公共事務(wù)參與。這一文件多次強(qiáng)調(diào)的重心不僅僅是將物質(zhì)資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，更在于探索如何激活鄉(xiāng)村的民主治理能力，使之成為真正的民主實(shí)踐。在新時(shí)代的背景下，為滿足人民對美好生活的更高追求，通過資源下鄉(xiāng)推動(dòng)基層民主的全過程實(shí)現(xiàn)，無疑是國家治理現(xiàn)代化的必然選擇，也是展現(xiàn)我國社會(huì)主義制度優(yōu)越性的關(guān)鍵途徑。

第一，資源下鄉(xiāng)為基層民主建設(shè)提供物質(zhì)基礎(chǔ)。在資源下鄉(xiāng)背景下的農(nóng)村基層治理中，當(dāng)國家治理主體轉(zhuǎn)變其角色，由資源提取轉(zhuǎn)向資源輸入，標(biāo)志著其與基層治理客體之間的關(guān)系呈現(xiàn)出“輸入性”特征。這一轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎用裰髦卫韼砹松钸h(yuǎn)的影響，尤其是在稅費(fèi)改革后，農(nóng)村財(cái)政的主要支撐變?yōu)樯霞?jí)的“轉(zhuǎn)移支付”，農(nóng)村公共物品供給基本上都是依靠國家資源，主要是通過項(xiàng)目建設(shè)來實(shí)現(xiàn)[10]。這種基于民主動(dòng)員的資源配置方式，確保了外生利益在到達(dá)基層后，能廣泛地動(dòng)員群眾并吸納他們的意見，從而使公共服務(wù)的供給更加貼合民眾需求，比單一的外部供給更具有效率。這不僅在財(cái)政投入上為基層單位提供了資金、設(shè)施和技術(shù)支持等物質(zhì)條件，更重要的是為基層民主建設(shè)提供了必要的物質(zhì)保障，即確保村民大會(huì)的召開、集體決策的制定以及公共事務(wù)參與的開展等等。這些物質(zhì)條件與物質(zhì)保障為基層單位開展民主實(shí)踐提供了必要的支持，使得村民可以更為有效地參與決策、充分表達(dá)自己的意見和需求成為可能。

第二，資源下鄉(xiāng)為基層民主建設(shè)提供動(dòng)力機(jī)制。這主要體現(xiàn)在國家治理主體由資源提取轉(zhuǎn)向資源輸入的過程中，與基層治理客體之間的關(guān)系呈現(xiàn)出“輸入性”特征。這種轉(zhuǎn)變不僅為基層民主建設(shè)提供了動(dòng)力源泉，而且為公共服務(wù)的供給更加貼合民眾需求提供了動(dòng)力支持?；诿裰鲃?dòng)員的資源配置方式形成有效的動(dòng)力機(jī)制，確保了外生利益在到達(dá)基層后能廣泛地動(dòng)員群眾并吸納他們的意見，這種動(dòng)力機(jī)制的形成不僅激發(fā)了鄉(xiāng)村的“自治”活力，而且使得公共治理由制度形式轉(zhuǎn)化為一種動(dòng)態(tài)、過程化的實(shí)踐[11]。

第三，資源下鄉(xiāng)為基層民主建設(shè)提供組織架構(gòu)。這主要體現(xiàn)在依托于社會(huì)自治組織、鄉(xiāng)村社區(qū)居民組織以及村民小組等多樣化的主體，形成了一個(gè)基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中資源流向、并針對特定目標(biāo)進(jìn)行協(xié)同互動(dòng)的新型公共治理共同體。新型組織架構(gòu)的形成不僅為基層民主建設(shè)提供了必要的組織架構(gòu)和人員配備等基本條件，而且為公共服務(wù)的供給和民眾需求的滿足提供了有效的組織保障。這些新型組織架構(gòu)使得公共服務(wù)的供給更加貼合民眾需求，同時(shí)也使得公共服務(wù)的供給更加具有效率。

（二）基層民主建設(shè)成果為資源下鄉(xiāng)提供保障

黨的二十大報(bào)告明確指出：“必須堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，鼓勵(lì)共同奮斗創(chuàng)造美好生活，不斷實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往?！比^程人民民主不僅僅是一種治理理念，它更是黨和人民對民主與民生的雙重追求在具體實(shí)踐中的體現(xiàn)。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的大背景之下，基層民主作為全過程人民民主的基石和重要組成部分，為我們提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論支撐?；鶎用裰鹘ㄔO(shè)是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的核心，這種民主建設(shè)對于農(nóng)村地區(qū)資源下鄉(xiāng)尤為關(guān)鍵，以資源下鄉(xiāng)為基點(diǎn)的基層治理模式不但確保了全過程人民民主在理論上得到重視，而且保證了農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，為全過程人民民主在各個(gè)領(lǐng)域的全覆蓋提供了有力支持。

首先，在資源下鄉(xiāng)的過程中，基層民主建設(shè)促進(jìn)資源在農(nóng)村地區(qū)的合理配置。資源下鄉(xiāng)同時(shí)會(huì)引起程序和規(guī)則的下鄉(xiāng)，基層通過強(qiáng)有力的監(jiān)督體系以及村民自治和農(nóng)民參與決策等方式保證了資源能夠根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行分配和使用，避免了資源的浪費(fèi)和決策失誤。國家通過資源下鄉(xiāng)所構(gòu)建的理想化狀態(tài)不僅僅是推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，更為重要的是通過經(jīng)濟(jì)以及政策等多重保障措施的下放使得廣大群眾的參與性得以激活，也就是說要通過“政治領(lǐng)導(dǎo)激活社會(huì)動(dòng)員”?；鶎用裰魍ㄟ^廣泛的群眾調(diào)研，提供社會(huì)動(dòng)員平臺(tái)，制定普遍適用的措施保證資源的合理性配置。同時(shí)，基層民主還能夠有效組織和動(dòng)員民眾參與到資源下鄉(xiāng)的過程中，協(xié)調(diào)資源配置，確保資源下鄉(xiāng)的順利實(shí)施。

其次，基層民主建設(shè)能夠增強(qiáng)民眾的參與意識(shí)和參與能力，擺脫由于多種資源下鄉(xiāng)所引起的基層治理脫離基層實(shí)際的僵局，充分保障民眾的權(quán)益。在資源下鄉(xiāng)的過程中，“基層治理脫離農(nóng)民空轉(zhuǎn)，農(nóng)民成為被服務(wù)的客體”[12]，基層民眾（農(nóng)民與具有一定影響力村干部）的主體性與主動(dòng)性失去，出現(xiàn)被動(dòng)接受國家資源下放的局面，國家最初發(fā)動(dòng)資源下鄉(xiāng)，鼓勵(lì)進(jìn)行資源配置的合理性被擱淺。基層通過組織召開各種形式如座談會(huì)、聽證會(huì)等，把基層民眾的聲音真實(shí)、全面地納入決策流程中，農(nóng)民才能成為資源下鄉(xiāng)的真正參與者。在資源下鄉(xiāng)的過程中，基層民主建設(shè)通過為民眾提供一個(gè)自我管理平臺(tái)，使得民眾能夠充分表達(dá)自己的意見和需求。這不僅能夠保障民眾的權(quán)益，提高民眾的參與意識(shí)和參與能力，還能夠促進(jìn)資源下鄉(xiāng)與實(shí)際需求的精準(zhǔn)對接，提高資源下鄉(xiāng)的科學(xué)性和有效性，使得資源下鄉(xiāng)更加符合實(shí)際需要。

總之，基層民主建設(shè)能夠促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。在資源下鄉(xiāng)的過程中，基層民主建設(shè)通過各種形式的開展，把基層民眾的聲音真實(shí)、全面地納入決策流程中，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，提高民眾的參與意識(shí)和參與能力，進(jìn)而更為廣泛地推動(dòng)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展。

二、資源下鄉(xiāng)推動(dòng)基層民主建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

學(xué)界普遍認(rèn)為，全過程人民民主的應(yīng)用與拓展要在基層看到實(shí)效，而如何在資源下鄉(xiāng)的過程中彰顯基層民主是當(dāng)前進(jìn)行基層建設(shè)的關(guān)鍵問題之一。資源下鄉(xiāng)作為當(dāng)前中國農(nóng)村改革的重要舉措，旨在通過資源的流動(dòng)和整合，推動(dòng)農(nóng)村民主的發(fā)展和進(jìn)步。然而，在實(shí)踐中，資源下鄉(xiāng)對于推動(dòng)基層民主建設(shè)卻有以下的問題出現(xiàn)。

（一）物質(zhì)層面的“錯(cuò)位”

“自國家實(shí)施‘鄉(xiāng)村振興’戰(zhàn)略后，國家對農(nóng)村的資源投入不斷加大，社會(huì)、市場yCiNYnPwboP3eKj5NwITSw==對農(nóng)村的資源投入也不斷加大。但是，由于基層政府對公款的運(yùn)用，不但沒有產(chǎn)生與之相適應(yīng)的治理效果，而且還在不斷地削弱著基層政權(quán)的合法性?！盵13]一方面，農(nóng)村作為典型的鄉(xiāng)土型社會(huì)，公共精神缺乏和小農(nóng)思想根深蒂固。在個(gè)人利益未滿足的情況之下，群眾對基層政府的認(rèn)同感愈來愈低，甚至引起逆反心理，資源下鄉(xiāng)作為一種政策性扶持手段，無法保證外生利益到達(dá)基層后，可以通過經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)補(bǔ)進(jìn)行一個(gè)廣泛動(dòng)員（例如農(nóng)戶佃田征收、政府修建公共設(shè)施動(dòng)工等）。另一方面，在項(xiàng)目下鄉(xiāng)的過程中，鄉(xiāng)村自治的自利性開始凸顯。經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使各農(nóng)村的精英負(fù)責(zé)人著眼于個(gè)人利益的得失，而不是村莊共同利益的擴(kuò)大化，無可否認(rèn)的是，資源下鄉(xiāng)的部分資金被少數(shù)人挪用的情況屢見不鮮，農(nóng)村公共品補(bǔ)給不及時(shí)、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等現(xiàn)象使農(nóng)村缺失于高質(zhì)量發(fā)展。例如項(xiàng)目在下鄉(xiāng)的過程中會(huì)由專人進(jìn)行承包，也就是說，用于建設(shè)項(xiàng)目的資金由村莊精英分子占去部分之后，剩余落入承包商的手中，村民只得到少部分利益，或者說是只看到了項(xiàng)目的表層成效而沒有看到項(xiàng)目的真正落實(shí)（村級(jí)干部未進(jìn)行動(dòng)員協(xié)商、資金的分配未公開公示）。資源下鄉(xiāng)可以為基層民主建設(shè)提供物質(zhì)基礎(chǔ)是一個(gè)被廣泛認(rèn)知的存在，但在實(shí)行的過程之中，物質(zhì)資源在一定程度上呈現(xiàn)出匱乏的局面，難以滿足村民的現(xiàn)實(shí)需求和村莊的發(fā)展需要?；鶎诱粐@下鄉(xiāng)資源進(jìn)行的基層治理呈現(xiàn)出民主性衰弱的局面。

（二）思想層面的“錯(cuò)位”

資源下鄉(xiāng)要在基層落實(shí)，必須要對農(nóng)村現(xiàn)狀進(jìn)行一個(gè)綜合考察，當(dāng)前我國對于農(nóng)村治理除物質(zhì)方面的影響之外，還存在著思想層面的落后。首先，由于農(nóng)村村落“熟人因素”普遍，村莊結(jié)構(gòu)形成簡單，大多分為xx村xx社，村級(jí)負(fù)責(zé)人由村民選舉出的帶有精英（在某方面具有權(quán)威性）性質(zhì)的人才擔(dān)當(dāng)，形成隱藏在村民自治下的“精英負(fù)責(zé)制”，農(nóng)民缺乏民主與法律意識(shí)，認(rèn)為村干部的話必須聽、村干部吩咐的事必須做，即資源下鄉(xiāng)背景下的村治困境——“資源消解自治”[14]仍脫離全過程人民民主中基層民主實(shí)踐的基層群眾自治環(huán)節(jié)。其次，農(nóng)村基層干部是農(nóng)村社會(huì)保障體系中的重要組成部分，是國家資源分配的最終執(zhí)行者。但在某些地方，特別是農(nóng)村，“由于‘自身利益’的驅(qū)使，某些基層干部在分配資源時(shí)常常會(huì)出現(xiàn)不應(yīng)得而得的現(xiàn)象，從而破壞農(nóng)民對公平與正義的感知”[15]。以私利為主的隱性分配方式，民主法治觀念的薄弱，在快速城鎮(zhèn)化的過程中部分具有知識(shí)技能的專業(yè)精英人士流失，使得權(quán)利大多掌握在少部分的精英人士的手中，民主治理層面的落后以及農(nóng)村基層民主建設(shè)的不完善所造成的“村治主體缺失、灰黑化和私人化困境”[16]成為基層民主治理的主要困境，未充分吸納農(nóng)民意見的公共服務(wù)不足以支撐農(nóng)民訴求，資源輸入無法切實(shí)有效地獲得民主動(dòng)員。加之，由于農(nóng)村部分黨員干部文化素質(zhì)不高，農(nóng)村黨員民主意識(shí)的現(xiàn)狀被片面地加強(qiáng)和部分地削弱，黨內(nèi)監(jiān)督在一定程度上流于形式，“農(nóng)村基層黨組織的向心力、忠誠度和信賴度降低”[17]，導(dǎo)致缺乏有效的組織動(dòng)員和領(lǐng)導(dǎo)能力推動(dòng)資源下鄉(xiāng)政策執(zhí)行，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的行政化的同時(shí)也帶來了治理能力與民主意識(shí)的弱化和資源利用效率低下等問題。因而資源進(jìn)入鄉(xiāng)村落實(shí)階段，激活村民進(jìn)行村治的動(dòng)力是關(guān)鍵，需要培養(yǎng)一批有文化、理解力強(qiáng)、具有民主意識(shí)的人士進(jìn)行組織實(shí)踐，完成對農(nóng)民的廣泛動(dòng)員，打破上述所提出的村治困境。

（三）制度層面的“錯(cuò)位”

稅費(fèi)改革使農(nóng)村行政治理的自主權(quán)加強(qiáng)的同時(shí)，公共資源配備卻顯現(xiàn)出不足，國家由此開始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，目標(biāo)是形成協(xié)同共治的民主治理體系，推動(dòng)農(nóng)村行政治理能力的提高，建設(shè)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。農(nóng)村地區(qū)在這一階段受到了國家的幫扶，但由于農(nóng)村本身具有的地理局限、村民受教育水平低下、人員流失加劇等問題，導(dǎo)致自上而下的資源轉(zhuǎn)移未達(dá)到全方位、各領(lǐng)域的覆蓋，行政治理的可持續(xù)性未達(dá)到國家對于基層民主治理設(shè)立的預(yù)期目標(biāo)。鄉(xiāng)村社會(huì)資源的轉(zhuǎn)移通常是具有條理性的規(guī)范化，即政府通過各部門將資源轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，由于各部門具有各自的利益訴求，規(guī)范化的特征導(dǎo)致了在對鄉(xiāng)村公共物品的標(biāo)準(zhǔn)化、整齊劃一的要求和對鄉(xiāng)村公共物品的多樣化的需要之間存在著很大差距。加之鄉(xiāng)村治理過程中缺少對當(dāng)?shù)刭Y源的實(shí)地考察，將特殊問題普遍化，外部資源大多浮于治理的表層并未實(shí)現(xiàn)內(nèi)部轉(zhuǎn)化?！耙試屹Y源為主的基層公共品供給上資源錯(cuò)配與高成本的問題，也就是治理無效的體現(xiàn)?！盵18]農(nóng)村民主治理仍存在一票否決、一刀切、“最后一公里”落實(shí)難的情況，群眾未全面形成主體意識(shí)，主體性未得到充分發(fā)揮，資源下鄉(xiāng)未落到實(shí)處，虛無的面子工程大面積存在。

三、全過程人民民主視域下“資源下鄉(xiāng)”與基層民主建設(shè)協(xié)同路徑的構(gòu)建

在中國的農(nóng)村地區(qū)，資源下鄉(xiāng)和基層民主建設(shè)是兩個(gè)緊密相連的重要議題。然而，由于歷史、地理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)等多重因素的影響，這兩個(gè)方面的發(fā)展并不平衡。為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，有必要從全過程人民民主的視角出發(fā)，探討資源下鄉(xiāng)與基層民主建設(shè)之間的協(xié)同關(guān)系，以推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的整體進(jìn)步。

（一）發(fā)揮黨組織引領(lǐng)——構(gòu)建和諧民生

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，基層黨組織具有政治領(lǐng)導(dǎo)作用、思想領(lǐng)導(dǎo)作用、群眾組織作用和社會(huì)建設(shè)作用，是實(shí)現(xiàn)自治、法治和德治相結(jié)合的農(nóng)村治理系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。在資源下鄉(xiāng)的過程中，基層黨組織應(yīng)探索和實(shí)踐新的治理方式，構(gòu)建起一套有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)的監(jiān)督體系，推動(dòng)基層民主高質(zhì)量發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)，使得基層黨組織在基層的政治功能與組織功能得到加強(qiáng)的同時(shí)，解決農(nóng)民參與度不足、積極性不高等問題。在此之外，基層黨組織還要追求精準(zhǔn)治理，以群眾實(shí)際需求為立足點(diǎn)，推動(dòng)治理行為的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，嚴(yán)格治理體系內(nèi)自上而下的監(jiān)督與考核，引導(dǎo)群眾進(jìn)行自覺監(jiān)督，充分保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)?；鶎狱h組織還要實(shí)行村干部責(zé)任評(píng)估制和采用多種形式召開黨員教育大會(huì)，對不合格黨員干部進(jìn)行批評(píng)教育或直接采取罷免其職位等方式，提高農(nóng)村黨員整體素質(zhì)，推動(dòng)資源利用的“干凈化”和高效化?？傊?，基層黨組織要本著“以人為本，服務(wù)人民，共同進(jìn)步”的工作思想，對下鄉(xiāng)資源

進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，有效整合，通過建立以資源聚集為紐帶的基層黨建支撐和保障機(jī)制，建成基于地域優(yōu)勢互補(bǔ)的資源集成體系。

（二）加強(qiáng)溝通合作——農(nóng)民參與決策

在中國農(nóng)村，尤其是資源貧乏、發(fā)展滯后的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的聲音和需求長期未能得到足夠的重視。鄉(xiāng)村治理體系是一個(gè)自我封閉的系統(tǒng)，使得農(nóng)民脫離了“最后一公里”的互動(dòng)，為實(shí)現(xiàn)真正的民主治理，與農(nóng)民的溝通合作是關(guān)鍵。近年來，中國政府在鄉(xiāng)村建設(shè)中推行了“村民自治”制度，如《村民委員會(huì)組織法》明確指出，村民有權(quán)參與和監(jiān)督鄉(xiāng)村治理，有權(quán)對村級(jí)政策提出建議和意見。將資源下鄉(xiāng)與農(nóng)民的關(guān)系置于具體情況之下考慮，資源下鄉(xiāng)通過重構(gòu)發(fā)聲平臺(tái)體系以發(fā)揮村民主體性。

在中國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，資源下鄉(xiāng)被視為核心驅(qū)動(dòng)力，意在充分發(fā)揮各類資源為農(nóng)村發(fā)展所帶來的助力。資源下鄉(xiāng)并非僅僅是經(jīng)濟(jì)資源的導(dǎo)入，它同時(shí)包括了政策、知識(shí)、技術(shù)以及人才的流動(dòng)?！百Y源下鄉(xiāng)過程中如何依托項(xiàng)目資源激活村民參與是決定下鄉(xiāng)資源能否轉(zhuǎn)換為治理資源的關(guān)鍵所在，也是資源下鄉(xiāng)階段鄉(xiāng)村治理的核心。”[19]只有下鄉(xiāng)資源與農(nóng)民的實(shí)際需求和參與緊密結(jié)合，才會(huì)打破利益失衡的局面，形成恰到好處的一個(gè)利益平衡機(jī)制。學(xué)界有些觀點(diǎn)認(rèn)為，資源下鄉(xiāng)可能導(dǎo)致村民邊緣化，村治主體客體化，以及自治空間萎縮，從而對基層民主構(gòu)成挑戰(zhàn)，但隨著資源下鄉(xiāng)政策的深入推進(jìn)，農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的地位越來越凸顯，村治主體客體化的僵化局面必須破解。確保資源真正服務(wù)于農(nóng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展，強(qiáng)化農(nóng)民的參與權(quán)和決策權(quán)顯得至關(guān)重要，從全過程人民民主的視角來看，這不僅是賦予農(nóng)民權(quán)利的表現(xiàn)，更是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理向現(xiàn)代化、民主化轉(zhuǎn)型的必然選擇。站位于歷史視角之下，村民自治無疑是中國農(nóng)村的寶貴傳統(tǒng)和獨(dú)特特色，但在現(xiàn)代化的快車道上，農(nóng)民的決策權(quán)時(shí)常受到外部力量的沖擊與削弱。因此，全過程人民民主旨在重構(gòu)這種權(quán)力平衡，確保將農(nóng)民從資源政策的被動(dòng)受益者逐步提升為其主體參與者，確保農(nóng)民在決策過程中擁有發(fā)言權(quán)和建議權(quán)，成為權(quán)力的主體與實(shí)踐者。具體實(shí)踐中，“農(nóng)民議事日”的廣泛推行，充分體現(xiàn)了將農(nóng)民議事權(quán)與決策權(quán)有機(jī)融合的努力。為農(nóng)民創(chuàng)造了參與鄉(xiāng)村治理的空間的同時(shí)，還為資源配置帶來了更為民主、科學(xué)的導(dǎo)向，使其更加符合農(nóng)民的真實(shí)需求與期望。

（三）強(qiáng)化治理主體——提升鄉(xiāng)村治理能力

在資源下鄉(xiāng)背景下，農(nóng)村基層治理能力的提升逐漸浮現(xiàn)為核心議題。提升包括兩方面的主體內(nèi)容：一是村干部的主體性發(fā)揮；二是鄉(xiāng)村精英的培訓(xùn)與引進(jìn)。稅費(fèi)改革之后，村干部與村民之間的關(guān)系在一定程度上出現(xiàn)弱化現(xiàn)象，資源下鄉(xiāng)的出現(xiàn)又使得這種現(xiàn)象得以改善。一方面，資源下鄉(xiāng)賦予了村干部更多的自主權(quán)力和責(zé)任，使其能夠有效地組織和動(dòng)員村民參與項(xiàng)目實(shí)施，從而提升村干部的主動(dòng)性；另一方面，伴隨資源下鄉(xiāng)所出現(xiàn)的監(jiān)督考核機(jī)制也激勵(lì)村干部將監(jiān)督壓力轉(zhuǎn)化為治村動(dòng)力，進(jìn)而提升其工作主動(dòng)性。若村干部在資源下鄉(xiāng)的過程中，被賦予一定的村莊剩余控制權(quán)，使得村干部不得不調(diào)整角色以適應(yīng)自我管理的需要，加之在一定經(jīng)濟(jì)利益以及監(jiān)督體制健全落實(shí)的情況下，會(huì)頻繁向村民征求意見，激發(fā)其“干群意識(shí)”[20]，即資源下鄉(xiāng)可以通過增強(qiáng)干群的協(xié)作意識(shí)來提高鄉(xiāng)村干部的積極性，進(jìn)而提高基層民主的成效。再者，通過建立一個(gè)強(qiáng)有力的、充滿公共理性的鄉(xiāng)村精英階層，形成精英與普通村民、體制內(nèi)外精英、國家與精英之間的良性互動(dòng)，并在一定范圍內(nèi)構(gòu)成一種有明確界限的社會(huì)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而增強(qiáng)鄉(xiāng)村精英分子對村莊的歸屬感以及治理村莊的積極性。鄉(xiāng)村精英的培訓(xùn)與引進(jìn)不僅關(guān)乎鄉(xiāng)村治理體系的優(yōu)化，更關(guān)系如何將全過程人民民主深化到農(nóng)村的每一個(gè)角落，使得民眾能夠更加積極地參與到鄉(xiāng)村治理中來。中共中央及國務(wù)院發(fā)布的《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》及《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)的指導(dǎo)意見》等重要文件，明確指出人才被確定為鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略核心，同時(shí)，也突顯了全過程人民民主在鄉(xiāng)村治理中不可或缺的地位。為此，各級(jí)政府與相關(guān)部門在農(nóng)村地區(qū)展開的鄉(xiāng)村精英培訓(xùn)項(xiàng)目中，除了注重現(xiàn)代化治理思維和信息化管理能力的培育，更增設(shè)了全過程人民民主理論與實(shí)踐的教育，確保鄉(xiāng)村精英深刻理解并能夠推廣民主參與?！懊鎸r(nóng)村地區(qū)的人才流失問題，各地政府制定的引進(jìn)鄉(xiāng)村精英策略，更強(qiáng)調(diào)這些精英分子能夠成為民眾與政府間的橋梁，促進(jìn)民眾的意見和需求能夠更好地融入鄉(xiāng)村治理中。”[21]村干部和鄉(xiāng)村精英不僅是資源的接受者和配置者，更重要的是，他們在全過程人民民主中扮演著促進(jìn)者和引導(dǎo)者的角色?？傊?，推進(jìn)基層民主建設(shè)不僅需要物質(zhì)資源和鄉(xiāng)村精英的智慧，更離不開全過程人民民主的深入推進(jìn)，以確保鄉(xiāng)村治理的公正性和有效性。

（四）合理轉(zhuǎn)變組織架構(gòu)——推動(dòng)“中間結(jié)構(gòu)”[22]建設(shè)

資源下鄉(xiāng)背景下，僅僅依靠傳統(tǒng)的治理模式已經(jīng)難以滿足當(dāng)前基層發(fā)展的需求，需要探索新的治理方式以推動(dòng)基層民主的落實(shí)?！爸虚g結(jié)構(gòu)”的提出和實(shí)踐，正是對這一需求的響應(yīng)，其實(shí)踐方式主要涉及對項(xiàng)目制、組織動(dòng)員以及半正式治理機(jī)制的應(yīng)用，是一種通過建立民主化的事件性治理平臺(tái)和利益關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)生成的一種組織化樣態(tài)，合理組織群眾參與治理，實(shí)現(xiàn)群眾動(dòng)員和公意達(dá)成，從而形成公共性的力量，實(shí)現(xiàn)全體村民的有效動(dòng)員和參與，轉(zhuǎn)變普通村民為村莊治理主體，促進(jìn)資源的有效利用和村莊善治。需要明晰的是其與上述村干部鄉(xiāng)村精英式管理有所不同，中間結(jié)構(gòu)是對精英管理體制的超越，二者存在一定的互補(bǔ)性。在資源下鄉(xiāng)的過程中，項(xiàng)目制成為制造村莊間分化的重要力量，這種分化的權(quán)力塑造對于被輸入資源的村莊具有不確定性，而對于被避開的村莊則明顯失公。中間結(jié)構(gòu)，通過促進(jìn)村民討論如何使用資源，刺激地方（村莊）組織起來，以獲得國家資源的投入，從而減少資源分配的不公和村莊間的分化；通過轉(zhuǎn)變組織精英為組織群眾，能夠應(yīng)對代理人體制的懸浮困境，重新建立國家與農(nóng)民的聯(lián)結(jié)。全過程人民民主“通過價(jià)值引領(lǐng)機(jī)制、聯(lián)動(dòng)協(xié)商機(jī)制、吸納整合機(jī)制與環(huán)節(jié)貫通機(jī)制等運(yùn)行機(jī)制”[23]，有效地落實(shí)了人民民主的價(jià)值取向與制度框架。中間結(jié)構(gòu)的生成，使得全過程人民民主聯(lián)動(dòng)協(xié)商機(jī)制更為完整化，使資源下鄉(xiāng)能夠更為充分地促進(jìn)國家與農(nóng)民的有效聯(lián)結(jié)、減少資源分配的不公、提高資源利用效率以及強(qiáng)化農(nóng)民的主體意識(shí)。通過中間結(jié)構(gòu)的實(shí)踐，可以更好地實(shí)現(xiàn)資源下鄉(xiāng)的目標(biāo)，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

（五）整合資源，優(yōu)化資源配置——精細(xì)化農(nóng)村管理

在鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜背景下，特別是在“資源下鄉(xiāng)”政策框架下，資源的整合與配置顯得尤為重要，“項(xiàng)目制作為一種資源輸入機(jī)制已經(jīng)越來越成為形塑農(nóng)村和制造村莊之間分化的一只‘有形之手’”[24]，如何利用這只“手”，是當(dāng)前所要解決的關(guān)鍵點(diǎn)?！爱?dāng)前農(nóng)民不合作行為的一個(gè)重要原因是國家資源分配的技術(shù)化路徑將農(nóng)民排斥于決策與執(zhí)行體系之外?！盵25]改變資源分配的方式，從代理人權(quán)力控制思路轉(zhuǎn)化為組織群眾思路，讓組織起來的農(nóng)民成為資源分配的主體，抑制農(nóng)民不合作行為的擴(kuò)大化和持續(xù)產(chǎn)生，進(jìn)而達(dá)到國家資源分配的安全性與有效性目標(biāo)的平衡。國家將資源采取多種形式下放使得村民生出參與動(dòng)機(jī)，但有限的公共資源是無法平等量化到每個(gè)人身上，全過程人民民主的理念作為一個(gè)關(guān)鍵要素，有必要確保資源配置在整個(gè)過程中充分聽取并融入廣大農(nóng)民的意見與需求，使得公共資源配置在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大限度的均等化。鄉(xiāng)村的振興不僅需要資源的支持，更重要的是資源配置的合理性與精細(xì)化管理?！蛾P(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進(jìn)一步提到，“加強(qiáng)土地、資金、技術(shù)、信息、人才等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)，提高資源配置的市場化、專業(yè)化、精細(xì)化水平”。在這一過程中，通過全過程人民民主的實(shí)踐，確保了鄉(xiāng)村治理的決策更具有廣泛的民意基礎(chǔ)和真實(shí)的需求反映。這與現(xiàn)代管理學(xué)中的資源配置理論相契合，不僅強(qiáng)調(diào)資源的多少，更看重資源的有效配置與使用。為此，鄉(xiāng)村治理中的精細(xì)化管理不僅要求對資源進(jìn)行深入的研究、整合與優(yōu)化配置，還要在全過程中廣泛征詢民意、反映實(shí)際需求，確保治理決策與實(shí)際發(fā)展相契合。地方政府和管理機(jī)構(gòu)不但要具備前沿的管理知識(shí)與技能，更要強(qiáng)調(diào)民主參與的重要性，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村治理真正走向現(xiàn)代化。

結(jié)語

自農(nóng)業(yè)稅取消后，國家加大了對農(nóng)村地區(qū)的資源輸入，黨的十九大后“項(xiàng)目制”的資源下鄉(xiāng)方式成為國家的一種新的治理體制。作為連接國家和基層的重要紐帶，地方政府以及基層組織單位要將下鄉(xiāng)資源轉(zhuǎn)化為村莊公共事務(wù)，用以重塑鄉(xiāng)村社會(huì)的利益關(guān)聯(lián)進(jìn)而激活村民自治，資源下鄉(xiāng)過程中需要注意平衡國家規(guī)則和政策的輸入與基層自治的發(fā)展，以及將國家資源轉(zhuǎn)化為適應(yīng)本地需求的資源配置規(guī)則。通過資源SG5RW2ITLY3iQNUu7tfuR1LgiyOdZv9QICrB123MhVU=下鄉(xiāng)，激活農(nóng)村基層民主治理體系，促進(jìn)公共物品的生成，提高農(nóng)村治理的效能，積極撬動(dòng)農(nóng)民更多的精力投入?yún)⑴c和監(jiān)督，確保農(nóng)村公共服務(wù)的提供和農(nóng)村干部的廉潔執(zhí)政，即推動(dòng)協(xié)商民主和村民自治組織的參與，實(shí)現(xiàn)資源下鄉(xiāng)的民主決策和村民動(dòng)員。實(shí)踐證明，國家不可代替鄉(xiāng)村治理，國家治理要以激活村民的自治意識(shí)為主，要發(fā)揮鄉(xiāng)村自主性實(shí)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新，形成真正的村民自治。通過有限資源投入，活化基層民主管理體制，讓村民自治真正發(fā)揮作用，將基層民主管理“過程化”，即由以權(quán)力的強(qiáng)制推動(dòng)到制度的緩和推進(jìn)，由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)閺V泛社會(huì)參與的基層群眾自治，從而達(dá)到了基層治理在形式和本質(zhì)上的統(tǒng)一，基層治理與國家治理互為推進(jìn)的目的。通過資源輸入方式調(diào)整改變政府與農(nóng)民的關(guān)系，從群眾的角度出發(fā)，讓農(nóng)民真正成為基層治理的主體，參與到項(xiàng)目規(guī)劃管理或者直接參與到工程建設(shè)過程中來，從而強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。通過對農(nóng)村基層治理的各個(gè)環(huán)節(jié)的重構(gòu)，構(gòu)建起不同層級(jí)政府、基層組織和農(nóng)民在農(nóng)村基層治理中的不同角色地位，實(shí)現(xiàn)國家資源下鄉(xiāng)與基層治理能力提升的有機(jī)銜接。

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基金項(xiàng)目：本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會(huì)精神國家社科基金重大項(xiàng)目“全過程人民民主的理論基礎(chǔ)與發(fā)展路徑研究”（22ZDA067）、甘肅省教育廳2023年高校教師創(chuàng)新基金項(xiàng)目“甘肅省踐行全過程人民民主長效機(jī)制構(gòu)建研究”（2023A-014）的階段性成果。

作者簡介：姜寶蓮，西北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師；鄧麗君，西北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。