立法法制定與修改的歷程探析

內(nèi)容摘要：立法法是規(guī)范國(guó)家立法制度和立法活動(dòng)、維護(hù)社會(huì)主義法治統(tǒng)一的基本法律。該法于2000年頒布實(shí)施，并于2015年和2023年經(jīng)歷了兩次修訂，為提高立法質(zhì)量和效率，加快形成完備的法律規(guī)范體系奠定了重要的法律基礎(chǔ)和制度保障。其制定和修改的歷程，充分體現(xiàn)了全過(guò)程人民民主在法治建設(shè)中的重要作用，彰顯了黨和國(guó)家完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、加快社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決心和信心。

關(guān)鍵詞：立法法；制定；修改；歷史考察

中共十五大作出了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略決策。隨著依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)立法進(jìn)入“快車(chē)道”。立法者本身要受正當(dāng)程序的約束，才能立出好法、良法。立法法作為對(duì)憲法的續(xù)造，是規(guī)定立法體制和立法權(quán)限等基本問(wèn)題的憲法性法律，也被稱為“小憲法”[1]。2000年3月15日，九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱立法法），該法在2015年和2023年經(jīng)歷了兩次修訂，為提高立法質(zhì)量和效率、加快形成完備的法律規(guī)范體系奠定了重要的法律基礎(chǔ)和制度保障。

一、立法法的制定

十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了改革開(kāi)放新時(shí)期，也推進(jìn)了中國(guó)的民主法制建設(shè)。1979年以來(lái)，我國(guó)立法工作取得顯著成就，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。但也存在一些問(wèn)題，主要是有些法規(guī)、規(guī)章超越了權(quán)限；有些法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定同法律相抵觸；法規(guī)之間、規(guī)章之間，法規(guī)與規(guī)章之間存在矛盾、沖突現(xiàn)象，有的質(zhì)量不高；有的部門(mén)、地方存在為部門(mén)、地方爭(zhēng)局部利益的傾向。這些都損害了國(guó)家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，也給執(zhí)法造成困難[2]。因此，需要制定立法法，對(duì)法律、法規(guī)以及規(guī)章的制定作出統(tǒng)一規(guī)定，使之更加規(guī)范化、制度化，以維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，建立和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，這對(duì)推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，有著十分重要的意義[3]。

立法法是關(guān)于國(guó)家立法制度的法律。根據(jù)十一屆三中全會(huì)關(guān)于發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的精神，1982年憲法對(duì)我國(guó)立法體制進(jìn)行了改革，明確規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)”，全國(guó)人民代表大會(huì)有修改憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施，制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律等的職權(quán)；規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)行使下列職權(quán)：“（一）解釋?xiě)椃?，監(jiān)督憲法的實(shí)施；（二）制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；（三）在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得和該法律的基本原則相抵觸；（四）解釋法律”[4]。在此基本框架下，全國(guó)人大組織法、地方組織法、全國(guó)人大及其常委會(huì)議事規(guī)則等法律法規(guī)對(duì)立法權(quán)限的劃分、立法程序、法律解釋等問(wèn)題又作了進(jìn)一步的規(guī)定。

據(jù)《李鵬人大日記》記載：“改革開(kāi)放以來(lái)，除了1982年憲法以外，全國(guó)人大及其常委會(huì)已制定了法律和有關(guān)法律的決定375件，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)800多件，各地制定地方性法規(guī)7000多件。這些法律法規(guī)的制定，都具有一定的規(guī)律性，都是根據(jù)憲法賦予的立法權(quán)限制定的。但是，我國(guó)一直還沒(méi)有一部全面的、完整的立法法?！盵5]與此同時(shí)，黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)立法工作取得了較大進(jìn)展，也積累了一些行之有效的新做法和新經(jīng)驗(yàn)，需要加以總結(jié)，將它上升為國(guó)家法律，使之制度化、法律化[6]。制定立法法的目的是規(guī)范立法活動(dòng)，健全國(guó)家立法制度，確定不同法律等級(jí)的調(diào)整范圍，嚴(yán)格立法程序，保障公民權(quán)利，維護(hù)法制統(tǒng)一[7]。

七屆全國(guó)人大以來(lái)，一些全國(guó)人大代表多次提出議案、建議，要求制定立法法，對(duì)我國(guó)立法權(quán)限劃分作出進(jìn)一步明確[8]。八屆全國(guó)人大常委會(huì)也將制定立法法列入了立法規(guī)劃[9]。

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，受委員長(zhǎng)會(huì)議委托，從1993年下半年著手進(jìn)行立法法起草工作，多次召開(kāi)各有關(guān)方面和法律專家參加的座談會(huì)，進(jìn)行討論研究，三次將立法法草案征求意見(jiàn)稿發(fā)中央有關(guān)機(jī)關(guān)和各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)征求意見(jiàn)，反復(fù)修改，形成了立法法草案。九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議、第十三次會(huì)議對(duì)立法法草案進(jìn)行了審議，根據(jù)人大常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)和各方面意見(jiàn)，對(duì)立法法草案進(jìn)一步作了修改完善[10]。

立法權(quán)限的劃分，是立法法制定過(guò)程中的一個(gè)重要問(wèn)題。如何進(jìn)一步明確立法權(quán)限？最初曾提出過(guò)三種方案：第一種方案是對(duì)各立法主體的權(quán)限范圍作出列舉；第二種方案是維護(hù)憲法的現(xiàn)行規(guī)定，不作進(jìn)一步明確；第三種方案是劃出一塊全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)限，對(duì)其他立法主體的權(quán)限范圍只作原則規(guī)定。經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，大家認(rèn)為，第一種方案既不符合我國(guó)的體制，又不可行。首先，就國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)而言，國(guó)家的權(quán)力屬于人民代表大會(huì)，行政機(jī)關(guān)是本級(jí)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，因此，不存在只能由行政機(jī)關(guān)立法而本級(jí)人大不能立法的情況。其次，就中央與地方而言，我國(guó)是單一制國(guó)家，地方的權(quán)力是中央賦予的，因此，不存在只能由地方立法而中央不能立法的情況。第三，實(shí)際上也很難一一劃清各立法主體的權(quán)限。第二種維護(hù)現(xiàn)狀的意見(jiàn)，不能解決現(xiàn)實(shí)中存在的立法權(quán)限不明確的問(wèn)題。因此，最后決定采取第三種方案[11]。

2000年3月召開(kāi)的九屆全國(guó)人大三次會(huì)議，對(duì)《中華人民共和國(guó)立法法（草案）》進(jìn)行了審議。審議過(guò)程中，一些代表嚴(yán)肅指出，“限制和剝奪公民人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，必須由法律規(guī)定，而不是行政規(guī)章等。目前，廣泛存在亂收費(fèi)、亂處罰、亂攤派、亂許可等現(xiàn)象，這些‘亂’或限制或剝奪了公民的財(cái)產(chǎn)和人身權(quán)等基本權(quán)利，竟有不少是行政和地方法規(guī)規(guī)章中所允許的”。有代表認(rèn)為，公民基本權(quán)利受憲法明文保護(hù)，不能隨意限制和剝奪，只有最高立法機(jī)關(guān)才有這個(gè)權(quán)力，即只能由它制定法律來(lái)規(guī)定。這個(gè)權(quán)力不能隨意下放，更不能任由其他國(guó)家機(jī)關(guān)如行政機(jī)關(guān)和地方濫用。有代表在談到法律解釋時(shí)強(qiáng)調(diào)，“司法解釋不能代替立法！”他們認(rèn)為，有些司法解釋是給法律“查缺補(bǔ)漏”、補(bǔ)充立法，已超越了它的權(quán)限。有代表指出，“法出多門(mén)”“法繁擾民”一直是阻礙法制統(tǒng)一的頑癥之一。有代表提出，立法法草案的法律責(zé)任部分一定要明確和細(xì)化，即對(duì)各方面沒(méi)有按照立法法規(guī)定進(jìn)行立法活動(dòng)應(yīng)負(fù)什么責(zé)任作出更加明確的規(guī)定。因?yàn)?，?guī)定了一系列必須遵守的條款后，如果沒(méi)有對(duì)違法行為作相應(yīng)的處罰和制裁規(guī)定，就不足以樹(shù)立立法法的權(quán)威[12]。

許多代表對(duì)立法工作中存在的部門(mén)利益和地方保護(hù)主義嘖有煩言，紛紛表示，這應(yīng)該成為立法法規(guī)范的重點(diǎn)。有代表認(rèn)為，在當(dāng)時(shí)主要由部門(mén)起草法律的情況下，容易發(fā)生只強(qiáng)調(diào)政府行政部門(mén)權(quán)力和利益、忽視公民權(quán)利的現(xiàn)象，還有不顧國(guó)家整體利益而為部門(mén)和地方爭(zhēng)局部利益的現(xiàn)象。有代表建議，一些重要的、急需的、綜合性的法律，應(yīng)由全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)、法工委和國(guó)務(wù)院法制局或者委托專家起草。有代表建議，應(yīng)該大力發(fā)揮專家、學(xué)者在立法中的骨干作用。因?yàn)?，專家特別是法律專家位置超脫、視野開(kāi)闊，可以避免部門(mén)利益和地方保護(hù)主義的干擾，提高立法效率和質(zhì)量。還有代表提出要借鑒外國(guó)的“聽(tīng)證會(huì)”的做法，讓老百姓有廣泛參與立法活動(dòng)的機(jī)會(huì)[13]。

3月9日，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任顧昂然作了關(guān)于《中華人民共和國(guó)立法法（草案）》的說(shuō)明，闡明了制定立法法的目的、原因，立法法起草的簡(jiǎn)要經(jīng)過(guò)以及主要內(nèi)容等[14]。3月14日，九屆全國(guó)人大三次會(huì)議召開(kāi)第三次主席團(tuán)會(huì)議，通過(guò)了全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員王維澄作的《第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》[15]。代表們認(rèn)為，制定立法法，對(duì)于規(guī)范立法活動(dòng)，健全國(guó)家立法制度，加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，具有重要意義；草案比較成熟，內(nèi)容可行，建議本次會(huì)議予以通過(guò)。同時(shí)審議結(jié)果報(bào)告中對(duì)立法法的主要任務(wù)、關(guān)于軍事法規(guī)的規(guī)定、關(guān)于規(guī)范企事業(yè)單位和其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定、關(guān)于限制公民人身自由的強(qiáng)制措施、法律解釋的效力，以及立法法草案應(yīng)該增加的一些內(nèi)容都提出了修改意見(jiàn)[16]。

3月15日，在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，立法法以2560票贊成獲得通過(guò)[17]，于2000年7月1日起正式生效施行。立法法總結(jié)改革開(kāi)放20年來(lái)中國(guó)立法工作的做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)該法的適用范圍、立法活動(dòng)應(yīng)該遵循的基本原則、立法權(quán)限的劃分作出規(guī)定；對(duì)授權(quán)立法制度作了必要規(guī)定；將全國(guó)人大組織法、全國(guó)人大及其常委會(huì)議事規(guī)則等對(duì)立法程序的規(guī)定，進(jìn)一步法律化和制度化；進(jìn)一步完善了有關(guān)法律解釋的相關(guān)規(guī)定；明確了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的適用規(guī)則；規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的備案審查程序；等等。

立法法的起草、制定歷時(shí)7年，這部法律的制定和實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)各種法律、法規(guī)、規(guī)章的制定，有了一個(gè)直接的法律根據(jù)；意味著中國(guó)立法的法治化以至整個(gè)國(guó)家的法治化，有了一個(gè)直接的法律準(zhǔn)繩；對(duì)進(jìn)一步規(guī)范立法活動(dòng)，健全立法制度，也具有重要意義[18]。

二、2015年對(duì)立法法的修改

立法法自頒布施行以來(lái)，對(duì)規(guī)范立法活動(dòng)，推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，立法工作遇到一些新情況、新問(wèn)題，為此，有必要對(duì)立法法進(jìn)行修改完善。目的是“通過(guò)完善立法體制機(jī)制和程序，努力使制定和修改的法律能夠準(zhǔn)確體現(xiàn)黨的主張和人民意愿，立得住、行得通、真管用”[19]。

十二屆全國(guó)人大以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委著手立法法修改工作。通過(guò)收集整理代表議案和建議、赴地方調(diào)研、召開(kāi)專題座談會(huì)、邀請(qǐng)地方人大和政府法制機(jī)構(gòu)有關(guān)負(fù)責(zé)同志共同研究等方式，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)。在充分溝通協(xié)商、深入研究論證基礎(chǔ)上，形成了立法法修正案草案，并由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議提請(qǐng)2014年8月召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議進(jìn)行初次審議。立法法迎來(lái)了頒布施行14年后的第一次修改[20]。

本輪修改主要聚焦以下幾方面問(wèn)題：其一是當(dāng)時(shí)飽受詬病的“部門(mén)利益法制化”問(wèn)題。按照現(xiàn)行做法，大量法律案都是國(guó)務(wù)院各部門(mén)牽頭起草的，難免“夾帶私貨”。為了健全起草機(jī)制，立法法修正案草案增加了相關(guān)規(guī)定。其二是關(guān)于制定“立法規(guī)劃”問(wèn)題。為了加強(qiáng)對(duì)立法的統(tǒng)籌，自1991年七屆全國(guó)人大常委會(huì)首次提出立法規(guī)劃以來(lái)。此后，歷屆全國(guó)人大常委會(huì)都制訂了五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。根據(jù)這一經(jīng)驗(yàn)，立法法修正案草案規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)立法的組織協(xié)調(diào)；通過(guò)每屆任期的立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法的統(tǒng)籌安排。其三是地方立法權(quán)有限放開(kāi)的問(wèn)題。根據(jù)2000年立法法，較大的市即省會(huì)市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，享有制定地方性法規(guī)的權(quán)力。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，出于城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的立法需求，許多城市都想爭(zhēng)取獲批為較大的市。立法法修正案草案也對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行了完善，使所有設(shè)區(qū)的市不需要爭(zhēng)取較大的市的資格，就直接獲得了地方立法權(quán)，對(duì)于加強(qiáng)地方治理將起到重要作用。其四是進(jìn)一步完善“授權(quán)立法”的相關(guān)規(guī)定。“2000年制定立法法時(shí)因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)不足，對(duì)授權(quán)立法寫(xiě)得比較粗，授權(quán)的事項(xiàng)、期限、原則都沒(méi)有具體規(guī)定，所以運(yùn)作起來(lái)容易出偏差?！薄岸愂帐瞧毡榱x務(wù)，應(yīng)該由權(quán)力機(jī)關(guān)立法。行政機(jī)關(guān)立法讓居民承擔(dān)普遍義務(wù)不合適?！?015年立法法修正案草案明確，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限，被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定的方式和應(yīng)當(dāng)遵循的原則等內(nèi)容。“立法法修正草案的規(guī)定，對(duì)于糾偏具有重大意義”。其五是關(guān)于備案審查的規(guī)定。近些年來(lái)，人大代表、律師、學(xué)者和社會(huì)團(tuán)體多次對(duì)一些行政法規(guī)提出違憲違法審查建議。根據(jù)立法法，全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)法規(guī)備案審查職責(zé)，但長(zhǎng)期以來(lái)這項(xiàng)工作“只做不說(shuō)”。對(duì)此，立法法修正案草案規(guī)定，全國(guó)人大有關(guān)專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查過(guò)程中，可以將審查情況向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民予以反饋。其六是使司法解釋更加規(guī)范。司法解釋過(guò)多過(guò)濫甚至成為“二次立法”，是一個(gè)突出問(wèn)題。針對(duì)這一問(wèn)題，本輪立法法修正案草案也增加和完善了相關(guān)規(guī)定[21]。

十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議后，全國(guó)人大法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法工委廣泛征求中央有關(guān)部門(mén)、各地和有關(guān)方面的意見(jiàn)，并在中國(guó)人大網(wǎng)全文公布修正案草案，征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)組成人員審議意見(jiàn)和各方面意見(jiàn)，對(duì)修正案草案進(jìn)行了修改完善。2014年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)立法法修正案草案進(jìn)行再次審議。與會(huì)人員普遍認(rèn)為，修正案草案總體吸收了常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)和各方面意見(jiàn)，已趨成熟。會(huì)后，中國(guó)人大網(wǎng)全文公布修正案草案，第二次征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。會(huì)議決定將立法法修正案草案提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議。

全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳于2015年1月將立法法修正案草案發(fā)送全國(guó)人大代表。代表們總體贊成修正案草案，同時(shí)提出一些修改意見(jiàn)。全國(guó)人大法律委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)組成人員審議意見(jiàn)和代表們提出的意見(jiàn)，對(duì)修正案草案進(jìn)行審議，作了修改完善，并將修改情況向全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議作了匯報(bào)[22]。 2月12日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央政治局常委會(huì)會(huì)議，聽(tīng)取全國(guó)人大常委會(huì)黨組《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）〉幾個(gè)主要問(wèn)題的請(qǐng)示》的匯報(bào)，原則同意全國(guó)人大常委會(huì)黨組的請(qǐng)示。會(huì)后，根據(jù)指示精神，對(duì)修正案草案又作了進(jìn)一步修改完善。在此基礎(chǔ)上，形成了提請(qǐng)大會(huì)審議的《中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）》。

2015年3月9日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議新聞中心舉行記者會(huì)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委就正在審議的立法法修正案草案回答中外記者提問(wèn)。記者提問(wèn)主要涉及放開(kāi)地方立法權(quán)和防范部門(mén)利益法律化的問(wèn)題，法工委負(fù)責(zé)人一一給予了回復(fù)，并提出“為了避免地方立法過(guò)多過(guò)濫甚至變?yōu)殚L(zhǎng)官意志，立法法修正案草案從事前、事中和事后建立了五道防線”[23]。

根據(jù)十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議日程安排，3月10日各代表團(tuán)對(duì)立法法修正案草案進(jìn)行了審議，共有920多名代表提出了審議意見(jiàn)[24]。3月11日，全國(guó)人大法律委員會(huì)召開(kāi)全體會(huì)議，根據(jù)各代表團(tuán)審議意見(jiàn)，對(duì)立法法修正案草案進(jìn)行統(tǒng)一審議。3月12日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議主席團(tuán)舉行第二次會(huì)議。主席團(tuán)會(huì)議聽(tīng)取了全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)作的關(guān)于立法法修正案草案審議結(jié)果的報(bào)告。會(huì)議經(jīng)過(guò)表決，決定將關(guān)于修改立法法的決定草案提請(qǐng)各代表團(tuán)審議。

2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》。這是立法法自 2000 年頒布施行以來(lái)的首次修改。這次立法法修改作了幾項(xiàng)規(guī)定：第一，從立法項(xiàng)目的立項(xiàng)、法律的起草、法律的審議以及更多發(fā)揮人大代表作用等方面都作了一系列規(guī)定。第二，完善了行政法規(guī)制定程序。第三，規(guī)范了部門(mén)規(guī)章的權(quán)限等。立法法的修訂，對(duì)完善立法體制機(jī)制、健全立法制度、規(guī)范立法活動(dòng)、推動(dòng)形成和完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、推進(jìn)全面依法治國(guó)，奠定了重要的法律基礎(chǔ)。

三、2023年對(duì)立法法的修改

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，對(duì)立法提出更高的要求。黨的十九屆四中全會(huì)決定提出，完善立法體制機(jī)制，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，不斷提高立法質(zhì)量和效率。2021年，黨中央首次召開(kāi)中央人大工作會(huì)議，對(duì)新時(shí)代堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作作出全面部署，明確提出要加快完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、以良法促進(jìn)發(fā)展保障善治等任務(wù)要求。

關(guān)于此輪修改立法法的意義，十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副委員長(zhǎng)王晨指出，總結(jié)憲法實(shí)施和監(jiān)督工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確合憲性審查的環(huán)節(jié)和要求，用科學(xué)有效、系統(tǒng)完備的制度體系保證憲法實(shí)施，有利于維護(hù)憲法權(quán)威，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，不斷提高依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的能力和水平。修改立法法，總結(jié)實(shí)踐中立法主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要的成功經(jīng)驗(yàn)和有益做法，完善立法引領(lǐng)和推動(dòng)改革創(chuàng)新的體制機(jī)制，有利于更好實(shí)現(xiàn)立法決策和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，為改革發(fā)展提供法治支撐和法治保障，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用[25]。

根據(jù)立法工作安排，全國(guó)人大常委會(huì)法工委于2022年初啟動(dòng)立法法修改工作，經(jīng)廣泛征求各方面意見(jiàn)和認(rèn)真研究，提出了立法法修正草案。期間，法工委全面梳理了黨的十八大以來(lái)中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重大決策部署和工作要求；梳理了近年來(lái)全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員提出的有關(guān)議案、建議和提案，組織對(duì)修改立法法有關(guān)問(wèn)題開(kāi)展專題研究；多次召開(kāi)座談會(huì)，聽(tīng)取中央和國(guó)家有關(guān)部門(mén)、全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、地方人大以及部分專家學(xué)者的意見(jiàn)和建議；將修正草案印發(fā)中央和國(guó)家有關(guān)部門(mén)、全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和部分設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、部分高等院校和研究機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)；到部分地方進(jìn)行專題調(diào)研，深入了解近年來(lái)地方立法工作的新實(shí)踐新經(jīng)驗(yàn)[26]。

2022年9月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央政治局常委會(huì)會(huì)議，聽(tīng)取審議并原則同意全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于立法法修正草案有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示和匯報(bào)，為立法法修改工作提供了重要指導(dǎo)和遵循。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，要求加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系，更好發(fā)揮憲法在治國(guó)理政中的重要作用，維護(hù)憲法權(quán)威。

當(dāng)年10月召開(kāi)的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議對(duì)立法法修正草案進(jìn)行初次審議。12月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議對(duì)立法法修正草案進(jìn)行再次審議，認(rèn)為修正草案二次審議稿較好地吸收了常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)和各方面的意見(jiàn)，已經(jīng)趨于成熟，決定將立法法修正草案提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議[27]。

2023年2月16日，十三屆全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)、代表研讀討論中提出的意見(jiàn)和各方面的意見(jiàn)，對(duì)立法法修正草案作了進(jìn)一步修改完善。全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)認(rèn)為，立法法修正草案已經(jīng)比較成熟。據(jù)此，形成了提請(qǐng)本次會(huì)議審議的《中華人民共和國(guó)立法法（修正草案）》。

2023年3月5日，《中華人民共和國(guó)立法法（修正草案）》提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。3月13日，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，這是立法法的第二次修改。關(guān)于立法法的指導(dǎo)思想，決定指出：“立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)，保障在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家?！薄傲⒎☉?yīng)當(dāng)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持改革開(kāi)放，貫徹新發(fā)展理念，保障以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興?！盵28]此次立法法修改，總結(jié)了新時(shí)代立法工作新成果和新經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)了黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)；完善了立法的指導(dǎo)思想和原則；適應(yīng)監(jiān)察體制改革需要補(bǔ)充了相關(guān)內(nèi)容；完善了地方性法規(guī)、規(guī)章的權(quán)限和程序；完善了備案審查制度；健全了憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善了立法權(quán)限、工作機(jī)制、程序和備案審查制度；完善了我國(guó)的立法制度。

通過(guò)這次修改，我國(guó)立法的指導(dǎo)思想和原則更加完善，立法的體制機(jī)制和程序更加健全。立法法的修改和施行，有利于加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代立法工作，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量和效率，加快形成完備的法律規(guī)范體系，為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力制度支撐。立法法的不斷完善，標(biāo)志著立法工作進(jìn)入民主化和科學(xué)化軌道。

立法法制定和修改的歷程，見(jiàn)證了中共十五大以來(lái)黨和國(guó)家深入貫徹依法治國(guó)方略的不懈努力，更體現(xiàn)了中共十八大以來(lái)，社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)深入推進(jìn)和加快建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的歷史進(jìn)程。該法從制定、實(shí)施以及此后的兩次修改，充分體現(xiàn)了全過(guò)程人民民主在法治建設(shè)中的重要作用，也彰顯了黨和國(guó)家推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的堅(jiān)定決心和堅(jiān)強(qiáng)信心。

中共二十屆三中全會(huì)提出，法治是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要保障，必須全面貫徹實(shí)施憲法，維護(hù)憲法權(quán)威，協(xié)同推進(jìn)立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)改革，健全法律面前人人平等保障機(jī)制，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，維護(hù)社會(huì)公平正義，全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化；并提出要“深化立法領(lǐng)域改革”，加強(qiáng)政府立法審查。推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法[29]?！傲⒎ǚǖ膬r(jià)值和意義不僅在于它是‘管法的法’，更在于它是法律制定之‘母法’，是規(guī)制國(guó)家最高權(quán)力的頂層設(shè)計(jì)，是實(shí)現(xiàn)‘良法善治’的源頭所在?！盵30]切實(shí)落實(shí)中共二十屆三中全會(huì)有關(guān)法治建設(shè)的一系列要求，無(wú)疑離不開(kāi)較為成熟、完善的立法制度機(jī)制，更離不開(kāi)法律制定之“母法”的立法法。這也凸顯了推進(jìn)立法法不斷走向成熟和完善的內(nèi)在動(dòng)力和重大意義。

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[29]中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定（2024年7月18日中國(guó)共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)）[N].光明日?qǐng)?bào)，2024-07-22（1）.

作者簡(jiǎn)介：劉維芳，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國(guó)研究所研究員、博士生導(dǎo)師，研究方向：中華人民共和國(guó)政治史、婦女史。