自媒體時代鄰避型政策議程的創(chuàng)設(shè)路徑： 一個類型學(xué)分析

[摘 要] 在政策網(wǎng)絡(luò)的資源依賴研究路徑下，以利益整合度與信息融合度為劃分維度，自媒體時代的鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)過程展現(xiàn)出四種理想類型，即有限合作型、逆向動員型、外壓妥協(xié)型和沖突延宕型。基于類型學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)：在自媒體環(huán)境下，鄰避型政策議程設(shè)置呈現(xiàn)出與經(jīng)濟、社會、技術(shù)發(fā)展等外部環(huán)境相契合的影響機制，如信息資源的分布與流動成為影響議程設(shè)置路徑的關(guān)鍵變量，由外而內(nèi)的逆向動員路徑日益凸顯，設(shè)置路徑受到多重因素的約束，以及有限合作型路徑成為可資借鑒的滿意類型等。由此，地方政府在設(shè)置鄰避型政策議程時要堅持融合發(fā)展理念，積極回應(yīng)民眾關(guān)切，建構(gòu)輿情風(fēng)險智控網(wǎng)絡(luò)，倡導(dǎo)限定性妥協(xié)策略。

[關(guān)鍵詞] 鄰避型政策議程；利益整合；信息融合；政策網(wǎng)絡(luò)；自媒體時代

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.11.004

[中圖分類號] D60 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-0544（2024）11-0035-09

基金項目：國家社科基金青年項目“農(nóng)村環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的脆弱性及其韌性治理機制研究”（22CZZ016）。

作者簡介：張則行（1989—），男，中共浙江省委黨校（浙江行政學(xué)院）地方治理現(xiàn)代化研究中心副主任、副教授、碩士生導(dǎo)師，浙江省重點智庫“八八戰(zhàn)略”創(chuàng)新發(fā)展研究院研究員。

一、問題的提出

塞繆爾·亨廷頓（Samuel Phillips Huntington）曾說：一個處在社會急劇變動、社會體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)代化之中的社會，往往充滿著各種社會沖突和動蕩1。中國近十年來，由環(huán)境保護議題引發(fā)的社會事件一度占據(jù)新聞頭條，引起廣泛討論。在未來可預(yù)見的時期內(nèi)，伴隨著“美麗中國”、生態(tài)文明建設(shè)以及新型城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進，人們的環(huán)境權(quán)利意識也將顯著增強，為各地政府興建垃圾焚燒廠、化工廠、公共墓地、變電站、核電廠等設(shè)施的政策議程增加了更多的不確定性2。與此同時，在智能終端呈現(xiàn)爆發(fā)性、幾何式增長的自媒體時代，鄰避項目引發(fā)的環(huán)境議題因其公共性的本質(zhì)具有天然的溢出效應(yīng)，在不斷更新的公共傳播平臺的裹挾下，將自身的復(fù)雜性結(jié)構(gòu)與沖突性特征成倍數(shù)地釋放于公眾視野和輿論之間。一方面，這種現(xiàn)象在很大程度上型構(gòu)出新的政策制定路徑與約束條件；另一方面，這也為政策議程的演進生產(chǎn)出與傳統(tǒng)政策過程理論所描述的設(shè)置過程大相徑庭的新的路徑依賴。

鄰避型政策議程是指地方政府將在轄區(qū)內(nèi)興建鄰避設(shè)施或項目納入政府議程的過程，包括提出立項動議、進行項目論證以及政策采納等階段。在自媒體環(huán)境下，鄰避事件呈現(xiàn)出“連接性行動”（connective action）邏輯，即個體表達(dá)與大眾傳媒的結(jié)合成為系統(tǒng)議程的核心特征1。前者的“鄰避情緒顯性化”將在很大程度上掌控議程的走勢2；后者的“自媒體聯(lián)動”也將深刻影響議程設(shè)置的結(jié)果偏好3。二者的結(jié)合將對政策議程設(shè)置產(chǎn)生不同于傳統(tǒng)媒體的新化學(xué)反應(yīng)。那么，這種“反應(yīng)機制”具有哪些新的時代特征？在不同影響因素的交互作用下，各場域的鄰避型政策議程又將衍生出哪些典型的設(shè)置路徑？這一過程又蘊含著怎樣的普適性的解釋邏輯和內(nèi)在規(guī)律呢？

總體而言，既有研究關(guān)注到了自媒體對鄰避風(fēng)險的影響，但對其與鄰避型政策議程的互動關(guān)系則沒有給予應(yīng)有的重視，自媒體在鄰避型政策議程設(shè)置中的獨特作用機制尚待進一步地揭示。鑒于此，本文將研究議題置于“自媒體時代”（We-media era）這一重要背景之下，研究重心聚焦于鄰避型政策議程的創(chuàng)設(shè)過程，嘗試從政策網(wǎng)絡(luò)的資源依賴視角出發(fā)，以行動者的利益整合度與信息融合度為分析維度，建構(gòu)自媒體時代鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)的理想類型（ideal type），進而開展基于邏輯推演的具有類型學(xué)意義的比較分析，從而識別自媒體時代鄰避型政策議程不同創(chuàng)設(shè)路徑所蘊含的一般規(guī)律及其政策啟示。

二、文獻綜述與研究框架

（一）文獻綜述

1.資源依賴視角下的政策議程設(shè)置研究

政策議程設(shè)置是政策循環(huán)最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)4。國外研究議程設(shè)置的文獻主要歸集為兩類視角：一是政策階段論的視角；二是政策網(wǎng)絡(luò)理論的視角。第一類研究將議程設(shè)置視為政策生命周期的重要一環(huán)，甚至是首要的一環(huán)，暗示了包括議程設(shè)置在內(nèi)的政策過程或階段的線性演化邏輯5。這種線性思維的觀察和解釋，雖然在一定程度上認(rèn)識到了議程設(shè)置過程及其路徑的復(fù)雜性，但隨著客觀世界的變化，這種階段隱喻法已經(jīng)無法為貫穿公共政策過程始終的網(wǎng)絡(luò)化演進取向提供更好的分析工具6。

與之相比，第二類研究則充分認(rèn)識到了議程設(shè)置與周圍環(huán)境、外部要素的互動關(guān)系。在政策網(wǎng)絡(luò)理論看來，包括議程設(shè)置在內(nèi)的政策過程是國家與社會生成的一種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系7，任何網(wǎng)絡(luò)類型中行動者之間的資源分配都將深刻影響其在網(wǎng)絡(luò)互動中的地位，意即“網(wǎng)絡(luò)植根于資源的交換”8。國內(nèi)有學(xué)者歸納出西方政策網(wǎng)絡(luò)研究的三種路徑：資源依賴路徑、基于共同理念的倡議聯(lián)盟路徑和社會學(xué)意義上的話語路徑。其中，資源依賴論的政策網(wǎng)絡(luò)研究將政策產(chǎn)出解釋為不同行為主體之間圍繞資源與利益互動的結(jié)果。限于資源的有限性，不同主體在理性主義思維支配下，將最大限度地使用自身掌握的資源，以期對政策制定施加影響1。對于鄰避型政策議程而言，行動者圍繞著鄰避項目是否立項建設(shè)展開頻繁互動，而信息資源在行動者之間的分布和流向成為影響鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)路徑的重要參數(shù)2。

2.自媒體對鄰避型政策議程設(shè)置的影響研究

公共政策的本質(zhì)是對價值進行權(quán)威性配置。價值或利益是包括政府、新聞媒體、大眾、立法機構(gòu)等眾多行動者的效用偏好。在議程設(shè)置階段，特定行動者之間利益關(guān)系的穩(wěn)定性以及相互依賴性是形塑政策網(wǎng)絡(luò)類型的重要變量，在很大程度上決定了網(wǎng)絡(luò)成員互動路徑的選擇3。而在自媒體時代，信息的傳播和流通方式開始日益成為可以與利益關(guān)系平分秋色的重要影響因素，是推動議程設(shè)定走勢的關(guān)鍵催化劑4。

實際上，媒體與政策變遷的關(guān)系一直是西方公共政策研究的一項重要議題。在政策科學(xué)家拉斯韋爾（Harold Lasswell）看來，傳播在政策議程設(shè)置中發(fā)揮著環(huán)境監(jiān)測功能，“大眾傳媒、民選官員、社會團體等各自具備相互關(guān)聯(lián)的‘關(guān)注框架’或關(guān)注各種問題的差異時段”，其結(jié)果就是“媒體、團體、民選官員、公眾同時關(guān)注某些議題進而形成某種依存關(guān)系”5。同時，國內(nèi)有學(xué)者已關(guān)注到自媒體在鄰避風(fēng)險演化中的重要作用及其對議程設(shè)置路徑的影響。第一，自媒體為鄰避風(fēng)險演化提供了生長環(huán)境。一方面，在鄰避風(fēng)險放大的過程中，自媒體、污名化與政府信任的差序格局為其提供了豐厚的社會土壤6；另一方面，體制內(nèi)外行動者傳播的抗?fàn)幮畔⒓捌洳扇〉目範(fàn)幮袆訉a(chǎn)生彼此強化的共鳴效應(yīng)7。第二，自媒體為抗?fàn)幷邊⑴c議程設(shè)置創(chuàng)造空間。比如，有學(xué)者將自媒體動員視作城市居民開展鄰避抗?fàn)幍闹匾袆硬呗灾?。也有學(xué)者提出，鄰避型環(huán)境治理的議程設(shè)置沿著“媒體報道—風(fēng)險感知—公眾議程”的路徑進行演化，其中，“議程設(shè)置的觸發(fā)機制、輿論傳播機制和大眾社會文化”等方面將深刻影響最終的政策產(chǎn)出9。第三，自媒體為鄰避抗?fàn)幗?gòu)溝通機制。在這種機制下，公民借助大眾媒體在集體行動中不斷進行社會學(xué)習(xí)與集體反思。這種基于媒體學(xué)習(xí)的協(xié)商結(jié)構(gòu)，將有助于公民更加有效地參與區(qū)域環(huán)境治理10。

3.研究述評

綜上所述，既有研究傾向于對鄰避事件整體演化過程進行邏輯闡釋，致力于解釋多方主體在事件過程中展現(xiàn)出的行為特征，而對于引發(fā)此類事件的政策議程設(shè)置在初始演化過程中的驅(qū)動因素、演繹軌路等議題的討論，由于較少將信息社會背景下社會問題認(rèn)定及解決背后所隱匿的信息流向與分布的網(wǎng)狀化復(fù)合結(jié)構(gòu)這一重要變量納入分析視野，削弱了其在自媒體背景下的解釋效力。事實上，鄰避抗?fàn)幍慕Y(jié)果在很大程度上依賴于行動者的利益整合程度以及信息的融合程度。在自媒體時代，這種依賴性隨著信息資源的爭奪過程而不斷被強化。研究鄰避型政策議程設(shè)置路徑，我們不應(yīng)忽略“自媒體時代”這一限定性條件，而應(yīng)在政策網(wǎng)絡(luò)研究資源依賴的觀察視角下，將利益整合與信息融合這一組解釋變量導(dǎo)入研究框架中，在厘定比較維度的基礎(chǔ)上建構(gòu)類型學(xué)的分析框架并進行比較研究，以此獲得更具解釋效力的研究結(jié)論與政策啟示。

（二）研究框架

1.兩個分析維度

自媒體時代，鄰避型政策議程的創(chuàng)設(shè)主要涉及行動者的利益整合程度與信息融合程度。行動者（actors）在這里意指鄰避項目的利益相關(guān)者（個體或組織），主要包括利益受到影響的民眾、地方政府及其照護下的企業(yè)。為了更加客觀地進行觀察和分析，我們將利益高度一致的地方政府和企業(yè)視作一方行動者，而將采取各種集體行動的民眾視為另一方行動者。本文將重點分析雙方的互動類型如何影響鄰避型政策議程的創(chuàng)設(shè)路徑。

一是行動者的利益整合度。鄰避型政策議程的利益整合是指及時反映、有效回應(yīng)行動者圍繞鄰避項目而產(chǎn)生的多元利益訴求的過程。鄰避項目是鄰避型政策議程的關(guān)鍵標(biāo)的物，也是引發(fā)鄰避風(fēng)險的主要燃點1。鄰避項目的利益整合從價值維度上涉及民眾間、民眾—企業(yè)—政府間等行動者基于利益損益的結(jié)構(gòu)性差異而引致的矛盾和沖突，而從時空維度上又關(guān)涉對項目建設(shè)所包含的長遠(yuǎn)效益與短期利益、整體獲益與部分受損等現(xiàn)實問題的考量2。

行動者的利益整合度是影響政策議程創(chuàng)設(shè)路徑的重要變量，也是鄰避項目的社會嵌入性、政府回應(yīng)性等變量的函數(shù)。鄰避項目的社會嵌入性是指鄰避項目與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展訴求的契合度，當(dāng)鄰避項目建設(shè)與地方發(fā)展愿景、現(xiàn)實需求高度契合時，其利益整合度較高，反之則較低。政府回應(yīng)性是指其對來自不同渠道的民眾需求做出迅速反應(yīng)的意愿和能力，可以反映出政府在鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)過程中的自我定位與價值取向?；貞?yīng)性強即意味著政府以公正立場充當(dāng)著利益分配、協(xié)調(diào)與整合的權(quán)威角色，利益整合度較高，反之則較低。除此之外，利益整合還涉及一項重要變量，即民意的表達(dá)機制是否健全。實踐證明，暢通的利益表達(dá)渠道與補償機制對于政策議程的利益整合作用明顯3。綜上，高利益整合度可以用較強的鄰避項目社會嵌入性、政府回應(yīng)性等變量加以刻畫。而所謂低利益整合度則與之相反，不再贅述。

二是行動者的信息融合度。行動者的信息融合度是指鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)過程中信息資源在行動者間實現(xiàn)快速流動與均衡分布的狀態(tài)。在自媒體時代，它受到信息流通網(wǎng)絡(luò)、信息生產(chǎn)權(quán)屬、信息傳播工具等變量的約束。在本文中，所謂信息流通網(wǎng)絡(luò)特指信息在政府（或體制）內(nèi)外的流動狀態(tài)和方向，包括靜止態(tài)、內(nèi)向態(tài)、外向態(tài)和交互態(tài)四類4。靜止態(tài)是指在鄰避型政策議程設(shè)置中基本不發(fā)生信息的內(nèi)外交換；外向態(tài)是指由內(nèi)而外的信息流動方式，即信息主要由政策制定主體通過制度化的方式向外部散播；內(nèi)向態(tài)是指由外而內(nèi)的信息流動方式，即信息主要由民眾等外部行動者通過非制度化的方式流向政策制定的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)；交互態(tài)則指雙向式的信息流動方式，即政策制定主體及其相關(guān)利益群體圍繞鄰避項目能否落地發(fā)生頻繁的信息交換。顯而易見的是，在控制信息傳播工具的影響后，行動者的信息融合度將沿著上述四類信息流通網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)依次遞增的規(guī)律，即靜止態(tài)<外向態(tài)<內(nèi)向態(tài)<交互態(tài)。

信息生產(chǎn)權(quán)屬涉及獲取、歸集、發(fā)布、儲存信息等話語互動的主體性問題。在自媒體大規(guī)模出現(xiàn)之前，信息的生產(chǎn)權(quán)是附著于權(quán)力鏈上的，即在科層式的治理框架內(nèi)經(jīng)過權(quán)力的傳導(dǎo)鏈條，對權(quán)力的客體施加影響，呈現(xiàn)出高度的獨占性與封閉性。但隨著智能終端、移動互聯(lián)網(wǎng)以及自媒體平臺等逐漸興起和普及，公共權(quán)力機構(gòu)的信息壟斷、話語霸權(quán)逐漸被打破，信息的生產(chǎn)權(quán)屬也由“獨有”變更為“共有”①。其中，信息傳播工具的迭代創(chuàng)新是引致信息生產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系變化的關(guān)鍵變量，其與網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)傳播速率的急速提升具有極強的正相關(guān)性。政策議程設(shè)置的信息生產(chǎn)過程愈是開放、信息生產(chǎn)主體愈是多元，意味著其信息融合度愈高。

2.四種理想類型

根據(jù)類型學(xué)研究的一般慣例，我們可以將利益整合度與信息融合度以高、低二分的方式將其簡單劃分為“2×2”的四分圖（圖1）。在將各個影響因素納入分析后，我們將鄰避型政策議程的創(chuàng)設(shè)路徑分為四種理想類型（ideal type）：有限合作型（高利益整合度，高信息融合度）、逆向動員型（高利益整合度，低信息融合度）、外壓妥協(xié)型（低利益整合度，高信息融合度）、沖突延宕型（低利益整合度，低信息融合度）。

三、鄰避型政策議程設(shè)置的理想類型：一個比較分析

鄰避型政策議程的設(shè)置過程整體呈現(xiàn)出一種以對抗（competition）為主要互動特征的集體行動過程。一方面由于地域差異、文化背景、經(jīng)濟水平等因素的不同，這一過程具有較強的異質(zhì)性。另一方面，在自媒體逐漸成為大眾輿論的主要傳播陣地之際，這一過程也蘊含著資源依賴與政策議程設(shè)置互動關(guān)系的某種規(guī)律性。在本文的分析框架下，這種規(guī)律性在四種理想類型中得以較為清晰地展現(xiàn)出來（表1）。

（一）沖突延宕型創(chuàng)設(shè)路徑

在該類型下，包括政府、民眾等在內(nèi)的行動者因“利益整合度低、信息融合度低”而導(dǎo)致議程設(shè)置過程整體呈現(xiàn)出“沖突延宕”的互動特征。

第一，利益整合度低。這種路徑下：（1）鄰避項目的社會嵌入性弱。在議程設(shè)置過程中，地方政府引入鄰避項目是基于發(fā)展地方經(jīng)濟、增加財政收入、提升官員政績等理性主義的考量，很少將民眾的環(huán)境福祉等非經(jīng)濟因素納入議程。換言之，在此類創(chuàng)設(shè)路徑下，鄰避項目在引入之前就缺少足夠的社會嵌入性1。如有些地方打著“招商引資、發(fā)展經(jīng)濟”的旗號，不顧地方發(fā)展實際，缺少科學(xué)論證過程，盲目上馬大型鄰避項目。（2）政府的回應(yīng)性弱。在一些地方政府的認(rèn)知框架里，鄰避項目能否成功立項和建設(shè)取決于中央政府相關(guān)部委等權(quán)威部門是否認(rèn)可，不必過分考慮居民接受度的問題，從而對于屬地居民的環(huán)境正義訴求以及健康權(quán)益等重大關(guān)切缺乏及時回應(yīng)的動力。比如，在鄰避事件的初始階段，有些地方政府以對待常規(guī)信訪者的態(tài)度敷衍回應(yīng)具有強烈環(huán)保訴求的屬地民眾。

第二，信息融合度低。這種路徑下：（1）信息流通處于靜止態(tài)。在鄰避事件發(fā)生前后，地方政府與屬地居民的信息溝通網(wǎng)絡(luò)基本上處于靜態(tài)封閉、分割孤立的狀態(tài)。有些地方政府奉行議程設(shè)置的“關(guān)門主義”，將政策議程的創(chuàng)設(shè)視為科層制下政府獨享的權(quán)力，排斥其他利益相關(guān)者任何形式的實質(zhì)性參與。因此，在缺少正規(guī)的信息傳遞渠道時，行動者將會策略性地使用私人信息。經(jīng)驗證明，以沖突為主要博弈形式的鄰避事件事前大都缺乏有效的信息交流機制，從而衍生出更為復(fù)雜的話語博弈機制2。（2）政府與民眾爭奪信息生產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致信息無序傳播、質(zhì)量下降。由于正式的溝通渠道被阻斷以及缺乏對非正式信息的有效回應(yīng)，自媒體平臺充斥著海量的關(guān)于鄰避項目的虛假、錯誤以及誤導(dǎo)性信息。由于缺少權(quán)威可信、清晰明確的信息源，這些凌亂分散、真假難辨的信息不斷增加民眾的疑惑焦慮和不滿情緒，無形中推高了鄰避沖突的風(fēng)險。

（二）外壓妥協(xié)型創(chuàng)設(shè)路徑

在該類型下，行動者的利益整合度仍然較低，但信息的融合度隨著移動互聯(lián)網(wǎng)等新媒介在民眾中廣泛運用而不斷增強。因此，作為議程創(chuàng)設(shè)的主體，面對全新的且不易被掌控的信息生產(chǎn)平臺，地方政府在和民眾爭奪信息生產(chǎn)權(quán)的過程中常常處于不利地位，其議程設(shè)置過程不得不采取一定的妥協(xié)策略。

第一，利益整合度較低。這種路徑下，政策議程的利益整合過程呈現(xiàn)出如下特征：（1）政府主要從體制內(nèi)部爭取合法性資源，客觀上削弱了鄰避項目建設(shè)的社會嵌入性。比如，有地方政府在項目落建前要求轄區(qū)內(nèi)的化工系統(tǒng)、教育系統(tǒng)等體制內(nèi)人員簽訂（表示支持的）承諾書，意圖通過體制動員的方式獲取社會大眾的支持。然而，這種依靠政治權(quán)力隱性強制的做法，既難以在體制內(nèi)取得共識，也沒有充分吸納和整合民眾的利益關(guān)切，本身就會造成社會認(rèn)同等合法性資源的流失。（2）政府主要依賴于自上而下、由內(nèi)而外的利益回應(yīng)機制。比如，有些地方為了消除民眾對鄰避設(shè)施的疑慮，習(xí)慣使用官方媒體對鄰避項目的安全性或潛在收益等進行正面解讀，而對其潛在的環(huán)境危害或利益損失則輕描淡寫甚或避而不談。從實踐效果來看，單純?yōu)猷彵茼椖吭靹荼硶摹袄嬲稀狈绞接捎谌鄙倮嫦嚓P(guān)方的雙向反饋機制，難以取得消除民眾普遍存在的不信任感以及對鄰避設(shè)施的恐慌心理的預(yù)期效果1。

第二，信息融合度較高。這一路徑下，信息融合過程呈現(xiàn)出如下特征：（1）信息在總體上開始出現(xiàn)由內(nèi)而外的流通狀態(tài)。比如，有些地方會邀請媒體、專家等召開座談會，咨詢輿情監(jiān)控和管理的問題；成立學(xué)習(xí)專項小組，赴外地尤其是成功落建鄰避項目的地方學(xué)習(xí)信息溝通、輿情管控的經(jīng)驗；組織媒體召開閉門會議，統(tǒng)一宣傳口徑；等等。顯然，這些做法具有較強的限制信息傳遞和開放的色彩。（2）一般民眾逐漸掌握信息生產(chǎn)權(quán)，日漸成為信息資源的重要生產(chǎn)者。信息在體制內(nèi)自我循環(huán)的同時，民眾借助新興的自媒體工具開始逐漸掌握信息生產(chǎn)的主動權(quán)2。自媒體平臺產(chǎn)生的海量信息在政府難以控制的官方媒體之外日益聚合并形成強大的輿論場，成為改變政府決策的重要壓力源，進而倒逼政府開放信息流通渠道、吸納民眾參與、回應(yīng)民眾訴求，在一定程度上規(guī)避了“民意不暢、正義不彰”引發(fā)鄰避沖突的社會風(fēng)險。

（三）有限合作型創(chuàng)設(shè)路徑

在此路徑下，行動者之間圍繞鄰避項目所衍生的價值增益或利益受損問題展開較為充分的信息交換。同時，地方政府將以更加開放包容的姿態(tài)回應(yīng)民眾的利益訴求，吸收其合理建議，適當(dāng)調(diào)整決策內(nèi)容，在較高的程度上實現(xiàn)了鄰避項目的利益整合。

第一，利益整合度高。這種路徑下，政策議程：（1）具有較強的社會嵌入性。比如，有的地方政府在議程設(shè)置的全過程中，始終注重項目建設(shè)的利益整合問題，在堅持科層制決策邏輯的前提下積極拓展民眾參與決策的渠道，以最大程度地消除民眾疑慮，最大限度地凝聚社會共識，紓解民眾談“鄰避”色變的拒斥心理，從而增強鄰避項目的社會嵌入性。（2）具有較強的政府回應(yīng)性。當(dāng)?shù)卣e極邀請市民、網(wǎng)絡(luò)意見人士與專家學(xué)者參加民主懇談會、項目聽證會等，面對面答疑解惑，回應(yīng)利益相關(guān)群體的關(guān)切與需求，在很大程度上減少了鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)的阻力，力爭以最小的摩擦性制度成本實現(xiàn)項目立項施工。

第二，信息融合度高。在此路徑下，信息融合呈現(xiàn)出如下特征：（1）信息網(wǎng)絡(luò)內(nèi)外交互、充分流通。比如，在引入鄰避項目前，有些地方政府會在微博、微信、抖音等自媒體平臺開通專門賬戶，全程滾動式宣講鄰避項目相關(guān)知識并在線答復(fù)民眾疑問；有些地方政府會動員體制內(nèi)的社會治理資源，在基層社區(qū)開展大范圍的面對面宣傳教育活動，當(dāng)面收集、反饋民眾意見和建議。（2）行動者共享信息生產(chǎn)權(quán)。面對自媒體平臺不斷向公共權(quán)力部門發(fā)出的不滿和質(zhì)疑聲音，政府主動采取一種多中心聚斂的溝通方式，在體制外的自媒體平臺開拓出更多信息傳播與回應(yīng)場域，旨在與民眾共享信息生產(chǎn)的權(quán)利，這在很大程度上緩解了民眾由于不信任感而產(chǎn)生的對立情緒，減輕了鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)的阻力，從而在較短的時間內(nèi)推進鄰避項目順利落地。

（四）逆向動員型創(chuàng)設(shè)路徑

在此路徑下，行動者之間的博弈過程整體上呈現(xiàn)出利益整合度較高而信息融合度較低的特殊樣態(tài)。作為行動主體的地方政府選擇抑制經(jīng)濟增長沖動，愿意就引進鄰避項目的合法性與民眾展開充分的交流以最大限度地爭取民眾的支持。更為重要的是，這一互動過程沒有完全適應(yīng)自媒體時代信息生產(chǎn)與傳播規(guī)律，導(dǎo)致行動者之間的信息融合過程帶有較強的路徑依賴性。因此，其政策議程創(chuàng)設(shè)的結(jié)果往往帶有自下而上、由外入內(nèi)的逆向動員色彩。

第一，利益整合度較高。這種路徑下，政府會采取“以時間兌換空間”的策略，通過多輪次博弈夯實鄰避項目的合法性基礎(chǔ)。比如，一些地方的鄰避項目歷經(jīng)動議、爭論、抗?fàn)?、擱置、再次發(fā)起動議等循環(huán)往復(fù)的過程。然而，無論其過程如何蜿蜒曲折，面對民意壓力（如小規(guī)模的抗議活動、互聯(lián)網(wǎng)輿情等），當(dāng)?shù)卣紩c市民共享政策議程的創(chuàng)設(shè)權(quán)，努力將鄰避項目建設(shè)嵌入本地社會的發(fā)展實際，作出契合民眾意愿的回應(yīng)。通過多輪次的對話式宣講、平等式協(xié)商，當(dāng)?shù)卣c市民往往可以就鄰避項目的利弊得失達(dá)成基本共識。實踐證明，政府所采取的持續(xù)性反饋策略將會成為推動議程演化的重要驅(qū)動力。

第二，信息融合度較低。與在利益整合方面的積極行動不同，由于受到經(jīng)濟社會發(fā)展的主客觀因素制約，行動者之間的信息交流呈現(xiàn)出低度融合的特征。（1）從客觀因素來看，由于受到收入水平以及移動智能終端的普及率的影響，不同地區(qū)的自媒體活躍度存在較大異質(zhì)性。比如，在一些經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，相對封閉的社會交往形態(tài)導(dǎo)致大量人群對自媒體平臺的認(rèn)知度和接受度處于較低水平。群體間的“信息鴻溝”（information gap）成為阻滯信息交流的關(guān)鍵性障礙。（2）從主觀因素來看，當(dāng)?shù)卣砸暺錇猷彵苄驼咦h程創(chuàng)設(shè)的強勢主導(dǎo)者，受到思維定式與制度慣性的深刻影響，仍依賴于運用正式溝通網(wǎng)絡(luò)。比如，在鄰避型政策議程的設(shè)置過程中，行動者之間的信息傳遞仍然主要采用聽證會、新聞發(fā)布會、廣播、報紙、電視等官方平臺或傳統(tǒng)媒介，導(dǎo)致洶涌輿情呈現(xiàn)出自外而內(nèi)的“倒灌”情勢，政府在一定程度上成為被動回應(yīng)的“滅火隊長”。

四、資源依賴視角下鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)路徑的機制分析

在自媒體情境下，鄰避型政策議程有其獨特的觸發(fā)焦點，其創(chuàng)設(shè)過程也面臨著不同的助推之力、機會之窗和約束條件。同時，除了利益關(guān)系這一關(guān)鍵的結(jié)構(gòu)性要素之外，以自媒體為主要附著物的信息也愈加成為影響議程設(shè)定路徑的重要變量1。如前所述，利益關(guān)系的整合度與行動者之間的信息融合度可以刻畫出鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)的基本路徑，而其互動過程所隱含的內(nèi)在機理，則需要從資源依賴對議程設(shè)置路徑的影響機制出發(fā)，進行更加深入的學(xué)理闡釋。

（一）行動者對信息資源的強依賴性

在鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)過程中，信息資源將連接網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、開展集體行動、影響議程演化的關(guān)鍵性作用充分發(fā)揮出來。在鄰避事件發(fā)生前后，地方政府和民眾圍繞鄰避項目是否立項建設(shè)展開頻繁互動。如果僅從信息傳遞與擴散的視角來看，鄰避型政策議程設(shè)置愈加契合信息化社會的信息流動特征，即從政府主導(dǎo)的聚聯(lián)式信息溝通向去中心化的網(wǎng)狀互聯(lián)路徑轉(zhuǎn)換。在眾多利益群落結(jié)成的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)內(nèi)，每一方都想在掌握信息資源方面占得優(yōu)勢，從而在互動過程中搶得先機。鄰避型政策議程在某種程度上演變?yōu)楦鞣綘帄Z信息資源的過程，而花樣繁多的自媒體平臺成為雙方搶奪的主陣地。

（二）議程設(shè)置由外而內(nèi)的逆向動員

在智能手持終端設(shè)備逐漸普及、自媒體平臺飛速發(fā)展的背景下，秉持自上而下、由內(nèi)而外等傳統(tǒng)“關(guān)門式”政策制定思維的地方政府，在鄰避型政策議程設(shè)置的動員路徑中往往處于被動，而在信息洪流中被動員起來的體制外行動者成為將政府議程轉(zhuǎn)變?yōu)楣娮h程的重要推動力量。這種逆向動員路徑既具有由外而內(nèi)的外在創(chuàng)始性，也兼具“決策者提出議程、民眾參與程度高”的內(nèi)在動員性2。

在此過程中，輿論傳播的外溢性在普惠的互聯(lián)網(wǎng)（軟硬件）技術(shù)加持下成倍釋放，網(wǎng)絡(luò)信息資源在民眾間的反向動員功能對地方政府設(shè)置政策議程的“關(guān)門路徑”等制度依賴造成巨大沖擊。地方政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定與地區(qū)安全等多重目標(biāo)，在與民間環(huán)保組織、市民、網(wǎng)民、專家等體制外群體的互動中，不得不在既有制度框架下采取更加開放、更為靈活的回應(yīng)策略。比如，遵守信息公開制度，啟動民主決策程序，保障公民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)等政治權(quán)利，允許公民合法集會等3。

（三）創(chuàng)設(shè)結(jié)果差異性的多因素約束

在政策網(wǎng)絡(luò)研究的資源依賴?yán)碚撘暯窍?，鄰避型政策議程設(shè)置的演進路徑不僅受到各行動者所擁有的資源結(jié)構(gòu)及其比例的影響，也受制于其綜合運用各種資源以實現(xiàn)自身利益最大化的能力。由于這些因素在地域、時空、群體之間存在著巨大差異，受此約束的鄰避型政策議程呈現(xiàn)出較強的異質(zhì)性。因此，只有將信息這一變量同其他要素相結(jié)合，通過整合性的視角加以觀察才能完整且準(zhǔn)確地刻畫鄰避型政策議程設(shè)置路徑在自媒體時代呈現(xiàn)出的差異性。

（四）有限合作設(shè)置路徑的可移植性

經(jīng)過類型學(xué)意義的比較分析發(fā)現(xiàn)，限定條件下的有限合作路徑兼具高度整合的利益關(guān)系（如持續(xù)增強鄰避項目的社會嵌入性以及回應(yīng)民眾關(guān)切的積極性等）和激勵相容的信息結(jié)構(gòu)（如信息生產(chǎn)權(quán)有序但不充分地在體制內(nèi)外共享以及保持信息流通網(wǎng)絡(luò)的暢通等）等優(yōu)勢，既避免了鄰避型政治抗?fàn)幵斐傻纳鐣Y本損失（如增加政府陷入“塔西佗陷阱”的風(fēng)險）和完全開放政府議程的決策效率損失（如減少政策制定中由于“無序參與”“零和博弈”造成的制度成本和沉淀成本），又可以保障社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護等多任務(wù)目標(biāo)的融合與實現(xiàn)，對于發(fā)展型地方政府而言，不失為創(chuàng)設(shè)鄰避型政策議程的一種滿意類型。

與此同時，還應(yīng)注意到地方性知識與典型經(jīng)驗的普適性問題。鄰避型政策議程設(shè)置的創(chuàng)新移植一方面要充分考慮經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的契合度，包括當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成等要素對鄰避項目的內(nèi)生性發(fā)展訴求；另一方面則要重點關(guān)照屬地群眾的接受度，包括其環(huán)保意識強度、環(huán)保傳統(tǒng)的延續(xù)性、知識基礎(chǔ)和認(rèn)知能力、獲取相關(guān)知識（信息）的便利性，以及當(dāng)?shù)卣O(shè)置的溝通渠道、構(gòu)建的協(xié)商制度與慣用的談判技巧等深刻影響鄰避項目能否落建的人為因素。

五、研究結(jié)論與政策啟示

隨著生活水準(zhǔn)的不斷躍升、公民環(huán)保意識的覺醒，維護環(huán)境正義與提升生態(tài)福利越來越成為人們追求美好生活的價值共識。經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護這一組軸心矛盾，在自媒體社會的加持下，為環(huán)境庫茲涅茨曲線（Environmental Kuznets Curve，EKC）拐點的出現(xiàn)平添了許多新的不確定性因素，由環(huán)保議題引發(fā)的鄰避型抗?fàn)幷我脖憩F(xiàn)出新的復(fù)雜局面和特征。在以自媒體為主要傳播介質(zhì)的信息化、數(shù)字化、智能化社會，鄰避事件的誘發(fā)因素與地方政府的回應(yīng)策略皆烙印著社會發(fā)展階段與政治制度建設(shè)進程的底色。在其中，政府所面臨的推動經(jīng)濟發(fā)展和防范社會風(fēng)險的倫理困境將愈加凸顯。誠然，對于地方政府的鄰避型政策議程而言，推動鄰避項目順利落地的同時防范和規(guī)避鄰避風(fēng)險是最為理想的結(jié)果。對此，本文的類型學(xué)分析為我們提供了如下政策啟示。

第一，堅持融合發(fā)展理念，變政社之間的“零和博弈”為“共贏發(fā)展”，努力提升鄰避項目的社會嵌入性。比如，選擇項目時應(yīng)充分考慮其與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的銜接性，科學(xué)論證其經(jīng)濟效益在政、企、民之間共享的可行性；項目選址時應(yīng)維護當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)境權(quán)益，盡量避免和減少項目對周邊環(huán)境的不利影響。第二，積極回應(yīng)民眾關(guān)切，拓寬其意見表達(dá)與參與政策制定的渠道，破除鄰避項目信息的政府壟斷性占有，充分利用微信、微博、抖音等新媒體平臺，實現(xiàn)信息公開“零死角”與科普宣傳全覆蓋，最終形成信息的交互流通與無縫連接。第三，建構(gòu)輿情風(fēng)險智控網(wǎng)絡(luò)，將人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)融入議程設(shè)置的全流程管理與風(fēng)險防控網(wǎng)絡(luò)，對自媒體傳播中“涉鄰”（涉及鄰避項目）信息實施智能監(jiān)測，無論線下線上都要織密風(fēng)險監(jiān)控網(wǎng)，防患于未然。第四，倡導(dǎo)鄰避風(fēng)險處置的限定性妥協(xié)策略，在高度整合利益結(jié)構(gòu)的同時，開放、有序地共享政策制定的必要信息，采取規(guī)則約束下的妥協(xié)方式，以減少由于信息不對稱造成的政府公信力與社會信任等社會成本以及政策制定效率的損失，最終展開社會穩(wěn)定、經(jīng)濟增長與環(huán)境保護共融發(fā)展的新圖景。

責(zé)任編輯 申 華

技術(shù)編輯 王文浩