政府投資項(xiàng)目前期工作研究

摘" 要：本文通過對(duì)廣東韶關(guān)市代建項(xiàng)目的深入分析，探討了政府投資建設(shè)項(xiàng)目前期工作的運(yùn)作機(jī)制和效果。文中著重分析了前期工作中存在的問題，并提出了相應(yīng)的解決建議。旨在提升政府代建項(xiàng)目前期工作的管理水平和效能，為政府投資項(xiàng)目的科學(xué)管理和高效運(yùn)作提供理論支持和實(shí)踐借鑒。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；前期工作；代建；項(xiàng)目管理；韶關(guān)市文章編號(hào)：2095-4085（2024）11-0149-03

0" 引言

工程項(xiàng)目的前期工作是項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其質(zhì)量直接影響著項(xiàng)目的后續(xù)進(jìn)展和成果。本文以廣東韶關(guān)市代建項(xiàng)目為研究對(duì)象，深入分析了其前期工作的內(nèi)容、程序和管理模式，旨在為政府投資項(xiàng)目的科學(xué)管理和高效運(yùn)作提供有益啟示。

1" 韶關(guān)市市級(jí)政府項(xiàng)目前期工作內(nèi)容及模式特點(diǎn)

隨著城市化進(jìn)程的加速，韶關(guān)市面臨著前所未有的城市建設(shè)和更新需求，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量和復(fù)雜性都在顯著增長(zhǎng)，這對(duì)項(xiàng)目的管理效率和質(zhì)量提出了更高要求。為了應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，提高項(xiàng)目的管理效率和透明度，韶關(guān)市于2011年正式實(shí)施了代建制度。代建局作為韶關(guān)市政府的直屬事業(yè)單位，承擔(dān)了韶關(guān)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的代建任務(wù)。本文以代建局的管理模式為切入點(diǎn)，分析韶關(guān)市政府建設(shè)項(xiàng)目前期工作的內(nèi)容和模式特點(diǎn)。

1.1" 韶關(guān)市政府建設(shè)項(xiàng)目前期工作主要內(nèi)容

韶關(guān)市政府建設(shè)項(xiàng)目前期工作涵蓋了項(xiàng)目建議書、可行性研究立項(xiàng)、方案設(shè)計(jì)明確、初步設(shè)計(jì)（含項(xiàng)目概算）、施工圖設(shè)計(jì)、規(guī)劃許可證申辦、項(xiàng)目預(yù)算編制和施工招標(biāo)等八個(gè)關(guān)鍵階段。代建局作為項(xiàng)目的主要管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施和管理前期工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，主要工作內(nèi)容有七項(xiàng)，按時(shí)間順序具體如下。（1）進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)初步勘察，并編制初步設(shè)計(jì)文件（含概算），隨后完成內(nèi)部審核，提交至市住建部門進(jìn)行審批。（2）根據(jù)韶關(guān)市政府相關(guān)文件要求，項(xiàng)目概算超過一定金額時(shí)需將概算報(bào)請(qǐng)市政府進(jìn)行審議。發(fā)改部門先委托第三方對(duì)概算進(jìn)行初步審核，隨后提交至市政府進(jìn)行審議，審議通過后，再由發(fā)改部門正式批復(fù)概算。（3）組織施工圖設(shè)計(jì)，完成施工圖紙后進(jìn)行內(nèi)審，隨后送審圖公司進(jìn)行審圖。（4）辦理規(guī)劃許可證。（5）組織招標(biāo)第三方造價(jià)咨詢單位，在完成招標(biāo)選取后進(jìn)行施工圖工程量清單編制及預(yù)算編制工作。（6）將工程量清單編制及預(yù)算報(bào)送市財(cái)政評(píng)審部門進(jìn)行招標(biāo)上限價(jià)審核。（7）進(jìn)行項(xiàng)目的施工、監(jiān)理等單位的招標(biāo)工作。

1.2" 韶關(guān)政府投資建設(shè)項(xiàng)目前期工作程序規(guī)范

在項(xiàng)目建議書及編制可行性研究報(bào)告立項(xiàng)階段，主要涉及到的部門有市生態(tài)環(huán)境局、市發(fā)展和改革局以及市政府；在項(xiàng)目建設(shè)用地報(bào)批及規(guī)劃方案階段，主要為市自然資源局；在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)階段，主要由市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局負(fù)責(zé)；在項(xiàng)目概算報(bào)批階段，主要涉及的機(jī)構(gòu)為市發(fā)展和改革局以及市政府；在項(xiàng)目預(yù)算招標(biāo)上限價(jià)審核階段，主要由市財(cái)政局負(fù)責(zé)；在項(xiàng)目施工招標(biāo)階段，主要由市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局進(jìn)行處理。

韶關(guān)市級(jí)政府投資建設(shè)項(xiàng)目前期工作的審批流程嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，主要得益于韶關(guān)市政府制定了明確的建設(shè)程序和規(guī)范流程。每個(gè)環(huán)節(jié)都有具體的操作指南，由市級(jí)規(guī)劃及住建部門負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行，從而確保了程序的規(guī)范性和執(zhí)行的一致性。此外，項(xiàng)目前期的工作程序是否符合相關(guān)法律法規(guī)也是政府審計(jì)工作的主要內(nèi)容。各行政審批部門在未取得上一項(xiàng)規(guī)定事項(xiàng)的行政許可批復(fù)前，均不得開展項(xiàng)目前期工作的下一項(xiàng)工作，從而確保了項(xiàng)目程序的規(guī)范性。

1.3" 韶關(guān)政府投資建設(shè)項(xiàng)目前期工作耗時(shí)較長(zhǎng)

通過對(duì)代建局近期的10個(gè)項(xiàng)目前期工作進(jìn)度數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，這些項(xiàng)目的前期工作耗時(shí)較長(zhǎng)，完成項(xiàng)目全部前期工作耗時(shí)通常需要大約210天，部分項(xiàng)目的前期工作用時(shí)已接近施工工期。韶關(guān)市政府投資建設(shè)項(xiàng)目前期工作之所以耗時(shí)較長(zhǎng)，主要是由于韶關(guān)市政府各級(jí)行政審批部門建立了明確且規(guī)范的建設(shè)程序和流程，每個(gè)環(huán)節(jié)均配備了具體的操作指南。此外，代建局內(nèi)部也建立了嚴(yán)格的審核機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目前期的每一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了審核和審查，從而確保了所有操作符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目前期工作的審批文件必須經(jīng)過合法備案，整個(gè)審批流程需符合規(guī)定，主要涉及的規(guī)劃、住建等行政審批部門在未取得上一項(xiàng)規(guī)定事項(xiàng)的行政許可批復(fù)前，不會(huì)開展項(xiàng)目前期工作的下一步，從而進(jìn)一步確保了項(xiàng)目程序的規(guī)范化。

1.4" 韶關(guān)政府投資建設(shè)項(xiàng)目前期工作對(duì)項(xiàng)目投資控制嚴(yán)格

近年來，韶關(guān)市政府為確保政府投資建設(shè)項(xiàng)目的資金使用合理、透明，并有效遏制可能出現(xiàn)的資金浪費(fèi)和濫用情況，出臺(tái)了一系列嚴(yán)格的管理規(guī)定。這些規(guī)定旨在強(qiáng)化項(xiàng)目前期工作對(duì)項(xiàng)目投資的監(jiān)管與控制，確保政府資金的有效利用和項(xiàng)目建設(shè)的順利推進(jìn)。（1）韶關(guān)市政府“三重一大”事項(xiàng)中，要求超過5000萬(wàn)元的重大項(xiàng)目投資概算審核與調(diào)整須由市政府進(jìn)行會(huì)議審議后方可實(shí)施。（2）韶關(guān)市財(cái)政評(píng)審管理辦法對(duì)工程變更提出了嚴(yán)格要求。根據(jù)財(cái)政評(píng)審辦法規(guī)定，工程變更涉及的投資增減額不同，其審批標(biāo)準(zhǔn)和程序也有所差異。如工程項(xiàng)目合同價(jià)在1億元及以上以及投資增減額在50萬(wàn)元及以上的，需征求相關(guān)部門意見后，按程序報(bào)市政府審批后方可實(shí)施變更。這種針對(duì)不同情況制定的審批要求，有助于規(guī)范工程變更行為，減少因變更而導(dǎo)致的資金浪費(fèi)和工程延誤。此外，征求相關(guān)部門意見并經(jīng)市政府審批批準(zhǔn)后方可實(shí)施變更的流程設(shè)計(jì)，進(jìn)一步確保了變更決策的科學(xué)性和合法性。鑒于項(xiàng)目施工階段變更可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)和影響，市政府審批手續(xù)的嚴(yán)格要求，也體現(xiàn)了對(duì)項(xiàng)目前期工作管理精度和成本控制的高度關(guān)注。雖然變更審批流程可能較為繁瑣，但通過市政府的審批批準(zhǔn)，可以有效阻止業(yè)主單位進(jìn)行隨意變更，進(jìn)而保障了項(xiàng)目的穩(wěn)健推進(jìn)和投資的有效利用。

2" 項(xiàng)目前期工作存在的問題

2.1" 前期工作管理模式的創(chuàng)新需求

前期工作管理模式的創(chuàng)新，是當(dāng)前韶關(guān)市政府投資建設(shè)項(xiàng)目中一項(xiàng)迫切需要解決的問題。目前，代建局通過成立項(xiàng)目部來負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期工作。然而，這種管理模式存在著一系列不足之處。具體而言，項(xiàng)目部采用以各科室科長(zhǎng)為部長(zhǎng)的模式，設(shè)立了多個(gè)職能崗位，如質(zhì)量安全崗、前期保障崗、計(jì)劃財(cái)務(wù)崗等。然而，這種模式未能充分發(fā)揮代建局豐富的專業(yè)人員資源和集體智慧優(yōu)勢(shì)。代建局未建立統(tǒng)一的內(nèi)控流程和標(biāo)準(zhǔn)，無法確保各個(gè)項(xiàng)目部在一致的管理框架下進(jìn)行。相反，項(xiàng)目部的決策往往只局限于少數(shù)人，各個(gè)項(xiàng)目部相對(duì)獨(dú)立，缺乏有效的協(xié)同合作，很少進(jìn)行信息共享和經(jīng)驗(yàn)交流，進(jìn)而無法實(shí)現(xiàn)代建局資源優(yōu)化配置和工作協(xié)同化。此外，決策人員的專業(yè)素質(zhì)參差不齊，而代建局又缺乏統(tǒng)一規(guī)范的內(nèi)控流程管理，導(dǎo)致項(xiàng)目部之間管理方式的差異較大，影響了前期工作的質(zhì)量和效率。

2.2" 代建局前期工作管理專業(yè)技術(shù)人員不足

韶關(guān)政府投資建設(shè)項(xiàng)目指定事業(yè)單位代建，代建局人員的數(shù)量受編制控制非常有限，其次管理人員的收入待遇也是參考公務(wù)員進(jìn)行管理，差異性不大。但項(xiàng)目的管理需要大量的專業(yè)技術(shù)人員，編制人員名額限制是政府指定事業(yè)單位無法解決的問題；收入待遇方面也缺少相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，使得指定事業(yè)代建單位很難吸引優(yōu)秀的管理人才。代建局各科室主要負(fù)責(zé)人作為項(xiàng)目部的部長(zhǎng)，大部分為公務(wù)員身份，通過統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)學(xué)歷專業(yè)為非工程相關(guān)行業(yè)，這導(dǎo)致他們的專業(yè)能力無法與項(xiàng)目需求匹配。雖然項(xiàng)目部的質(zhì)安管理崗成員的學(xué)歷專業(yè)與工程相關(guān)，但涉及的專業(yè)范圍仍然有限，無法涵蓋工程項(xiàng)目所需的所有專業(yè)領(lǐng)域。此外，在以項(xiàng)目部長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的管理體系下，項(xiàng)目部大部分時(shí)間只有2～3人，項(xiàng)目部人員數(shù)量有限，難以滿足項(xiàng)目前期工作需求，導(dǎo)致了設(shè)計(jì)不完善、技術(shù)方案制定困難、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和工程成本增加以及項(xiàng)目進(jìn)度延誤等問題的出現(xiàn)。

2.3" 建筑規(guī)劃方案策劃能力不足

建筑方案是工程項(xiàng)目前期工作的靈魂，方案設(shè)計(jì)是整個(gè)建筑設(shè)計(jì)開展的基礎(chǔ)。然而，在韶關(guān)市政府投資非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目代建管理實(shí)踐中，面臨著建筑方案策劃能力嚴(yán)重不足的問題。按照代建工作分工的規(guī)定，項(xiàng)目建設(shè)方案主要由業(yè)主單位負(fù)責(zé)。由可行性研究報(bào)告編制單位提供的規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)方案，往往只是粗略的概念性方案，功能主要用于確定項(xiàng)目規(guī)模，而非專業(yè)的建筑設(shè)計(jì)方案。由于業(yè)主單位缺乏相關(guān)專業(yè)能力，無法明確項(xiàng)目的整體目標(biāo)和需求，這給建筑方案的策劃工作帶來了巨大挑戰(zhàn)。

在項(xiàng)目方案策劃階段，一個(gè)優(yōu)秀的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)至關(guān)重要。這個(gè)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)包括建筑師、結(jié)構(gòu)工程師、機(jī)電工程師等專業(yè)人員。然而，可行性研究報(bào)告編制單位往往缺乏這樣的專業(yè)人才，且編制費(fèi)用也非常低，無法獲取到專業(yè)設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)的服務(wù)。因此，由可行性研究報(bào)告編制單位提供的規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)方案往往質(zhì)量良莠不齊，難以滿足項(xiàng)目的實(shí)際需求。此外，代建局在執(zhí)行前期工作時(shí)受限于項(xiàng)目流程和時(shí)間要求，基本只能按照業(yè)主單位確定的方案進(jìn)行后續(xù)的設(shè)計(jì)工作，難以進(jìn)行較大范圍的調(diào)整，這進(jìn)一步加劇了建筑方案設(shè)計(jì)的局限性。

3" 解決建議

為優(yōu)化韶關(guān)政府投資建設(shè)項(xiàng)目前期工作管理，推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)提質(zhì)增速，提出以下建議。

3.1" 調(diào)整和優(yōu)化前期工作管理模式

當(dāng)前，代建局在項(xiàng)目前期工作管理中采用的項(xiàng)目部管理模式暴露出諸多不足。主要問題在于項(xiàng)目部之間的信息孤立，缺乏協(xié)同作用，導(dǎo)致資源配置不足和效率低下。此外，由于管理模式的局限性，項(xiàng)目管理人員往往無法獲得必要的資源支持，從而影響項(xiàng)目的順利實(shí)施。為了提高管理效率及提升項(xiàng)目前期工作的規(guī)劃和控制水平，建議從項(xiàng)目部負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)變?yōu)橛梢粋€(gè)獨(dú)立部門（科室）負(fù)責(zé)統(tǒng)籌所有項(xiàng)目的前期工作。這種模式調(diào)整可促使各個(gè)項(xiàng)目部能夠更加協(xié)調(diào)的參與，并提出建議與反饋。在前期工作的各個(gè)階段，應(yīng)組織來自各個(gè)項(xiàng)目部（科室）的專業(yè)人員開展會(huì)議，以便在決策前進(jìn)行深入的研究討論。這種方法不僅能充分利用集體智慧，而且能夠覆蓋項(xiàng)目前期工作中所需的各種專業(yè)知識(shí)。通過匯集不同專業(yè)人員的意見，可以合理配置代建局的專業(yè)人員資源，從而確保項(xiàng)目前期工作決策的合理性和有效性。

3.2" 提升前期工作專業(yè)能力

為有效解決代建局前期工作管理中專業(yè)技術(shù)人員不足的問題，提升團(tuán)隊(duì)的整體素質(zhì)和專業(yè)能力，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施和高質(zhì)量完成，建議可以從以下幾方面著手。（1）專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)和引進(jìn)。可定期舉辦培訓(xùn)課程，涵蓋工程管理、設(shè)計(jì)理論及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，以全面提升團(tuán)隊(duì)專業(yè)素養(yǎng)與綜合能力。（2）建立專業(yè)團(tuán)隊(duì)合作機(jī)制?？梢耘c其他專業(yè)設(shè)計(jì)單位建立合作機(jī)制，形成專業(yè)團(tuán)隊(duì)，共同承擔(dān)項(xiàng)目前期工作中的建筑方案策劃。這樣可以充分利用外部專業(yè)團(tuán)隊(duì)的優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目方案策劃的質(zhì)量和效率。（3）完善內(nèi)部培訓(xùn)和交流機(jī)制。通過內(nèi)部講習(xí)班、經(jīng)驗(yàn)分享會(huì)等形式，加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)成員之間的學(xué)習(xí)和交流，提高整體專業(yè)水平。（4）優(yōu)化內(nèi)部組織架構(gòu)?？梢栽O(shè)立專門的建筑方案工作組，負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期工作中的建筑方案制定和設(shè)計(jì)評(píng)審等工作，以確保專業(yè)技術(shù)人員的參與并發(fā)揮作用。（5）建立技術(shù)咨詢平臺(tái)。邀請(qǐng)行業(yè)內(nèi)專家對(duì)建筑方案策劃提供技術(shù)指導(dǎo)和咨詢服務(wù)，為項(xiàng)目前期工作提供專業(yè)意見和建議。

3.3" 加強(qiáng)建筑規(guī)劃方案策劃能力

高水平的建筑規(guī)劃方案策劃能力對(duì)于工程項(xiàng)目的成功實(shí)施至關(guān)重要。通過有效的策劃工作，可以為項(xiàng)目在設(shè)計(jì)階段奠定良好的基礎(chǔ)，提高設(shè)計(jì)方案的質(zhì)量和可行性，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的順利實(shí)施。首先，明確項(xiàng)目目標(biāo)和需求是策劃工作的首要任務(wù)。在制定設(shè)計(jì)方案之前，必須對(duì)項(xiàng)目的整體目標(biāo)、功能需求及預(yù)算要求等進(jìn)行全面分析和明確定義。其次，選擇優(yōu)秀的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)至關(guān)重要。業(yè)主單位在進(jìn)行可研立項(xiàng)時(shí)，可同步通過招標(biāo)的方式，選擇具有豐富經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新能力的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)方案的設(shè)計(jì)工作。

在進(jìn)行方案策劃工作時(shí)，代建局需組織業(yè)主單位共同開展充分的前期調(diào)研和分析工作，包括對(duì)項(xiàng)目場(chǎng)地、業(yè)主需求、環(huán)境等方面的調(diào)研。同時(shí)，制定設(shè)計(jì)方案策略也是至關(guān)重要的一環(huán)。代建局應(yīng)與業(yè)主單位共同制定設(shè)計(jì)方案的策略和目標(biāo)，并進(jìn)一步明確設(shè)計(jì)方案的主題、風(fēng)格以及重點(diǎn)和亮點(diǎn)，進(jìn)而為方案設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)提供明確的指導(dǎo)和方向。在設(shè)計(jì)方案策劃過程中，需持續(xù)進(jìn)行優(yōu)化和反饋調(diào)整。代建局和業(yè)主單位應(yīng)及時(shí)收集相關(guān)的反饋意見，對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行不斷優(yōu)化和調(diào)整，以確保設(shè)計(jì)方案能夠充分滿足業(yè)主單位的需求和期待。

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