經(jīng)濟(jì)安全的抓手

摘 要：

自特朗普政府以來，“經(jīng)濟(jì)安全就是國家安全”成為美國政界的共識。拜登就任美國總統(tǒng)后，將發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)視為解決美國經(jīng)濟(jì)安全的核心抓手。在奧巴馬和特朗普兩屆政府的基礎(chǔ)上，拜登政府推出了更為積極的先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略。自20世紀(jì)80年代以來主導(dǎo)美國的新自由主義經(jīng)濟(jì)政策的失靈、美國制造空心化造成的諸多經(jīng)濟(jì)問題、中國制造業(yè)的異軍突起是拜登政府推動先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略的主要動因。以開發(fā)和實(shí)施先進(jìn)技術(shù)為龍頭、加大對基礎(chǔ)和應(yīng)用研究的公共投資、積極培育發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的國內(nèi)生態(tài)環(huán)境、加強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性建設(shè)、優(yōu)化先進(jìn)制造業(yè)勞動力的培養(yǎng)與培訓(xùn)機(jī)制構(gòu)成了拜登政府先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略的主要內(nèi)容。盡管側(cè)重點(diǎn)有差異，但發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)已成為美國兩黨的高度共識。然而，政治極化、技能差距、聯(lián)邦與地方許可程序以及外部世界對美國經(jīng)濟(jì)民族主義的疑慮，都將在不同程度上對美國的先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略構(gòu)成挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：

先進(jìn)制造業(yè); 經(jīng)濟(jì)安全; 新興技術(shù); 供應(yīng)鏈韌性; 經(jīng)濟(jì)民族主義

F471.2 A 0053 16

2017年的美國國家安全戰(zhàn)略第一次明確提出了“經(jīng)濟(jì)安全就是國家安全”的概念，將主流的國家安全概念運(yùn)用于整個美國經(jīng)濟(jì)。這一理念為拜登政府所繼承，凸顯了美國兩黨在這一問題上的高度一致性。國內(nèi)學(xué)術(shù)界在談到美國聯(lián)邦政府在制造業(yè)領(lǐng)域的做法時，往往是將制造業(yè)（或產(chǎn)業(yè)）戰(zhàn)略與制造業(yè)（或產(chǎn)業(yè)）政策混用，其實(shí)這是兩個完全不同的概念。制造業(yè)政策被稱為政府“挑選贏家”的行為，通常是指政府為促進(jìn)特定行業(yè)發(fā)展而采取的措施，這些行業(yè)被政府認(rèn)定為對國家安全或經(jīng)濟(jì)競爭力至關(guān)重要。而國家制造業(yè)戰(zhàn)略不僅僅是政府為特定行業(yè)制定的相對微觀的激勵措施，其涉及更為廣泛的政策，可以為全面的生產(chǎn)和創(chuàng)新提供更具吸引力的環(huán)境。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對拜登政府產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的分析主要還是集中在其產(chǎn)業(yè)政策上①，基本上沒有將先進(jìn)制造業(yè)作為一種整體性戰(zhàn)略行為來考慮，亦未從美國國家安全內(nèi)涵的變化來審視這一問題。本文擬通過對先進(jìn)制造業(yè)與美國經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)系、美國先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略的內(nèi)涵以及美國政府推動先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略的成效、存在的問題、發(fā)展前景等方面進(jìn)行分析，從而形成對作為經(jīng)濟(jì)安全抓手的美國先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略的系統(tǒng)認(rèn)知。

一、 先進(jìn)制造業(yè)與美國經(jīng)濟(jì)安全

在談到“為什么經(jīng)濟(jì)安全就是國家安全”這個問題時，前白宮貿(mào)易與制造業(yè)辦公室主任皮特·納瓦羅（Peter Navarro） 曾作出如下分析：“為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)安全，美國家庭必須擁有高薪的好工作，并有自由追求我們祖先擁有的繁榮經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會。這種經(jīng)濟(jì)安全很容易轉(zhuǎn)化為國家安全，因?yàn)橹挥型ㄟ^持久的美國繁榮，我們才能找到部署世界上最先進(jìn)軍隊(duì)所需的經(jīng)濟(jì)增長、資源和技術(shù)創(chuàng)新。”①納瓦羅大致勾勒出了經(jīng)濟(jì)安全的幾個要素：高薪工作、繁榮的經(jīng)濟(jì)和持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新。

拜登政府的先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略同樣是受如下與經(jīng)濟(jì)安全相關(guān)要素的影響：先進(jìn)制造業(yè)對于美國大國地位和經(jīng)濟(jì)繁榮的重要性；自20世紀(jì)80年代以來美國新自由主義經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)致制造業(yè)外流、美國國內(nèi)制造業(yè)逐漸空心化引發(fā)的經(jīng)濟(jì)問題；中國制造業(yè)的異軍突起在先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域給美國帶來的沖擊；等等。

（一） 先進(jìn)制造業(yè)對于美國大國地位和經(jīng)濟(jì)繁榮至關(guān)重要

先進(jìn)制造業(yè)對于大國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展至關(guān)重要，這也是世界主要經(jīng)濟(jì)體均實(shí)施了自己的先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略的重要原因，如德國工業(yè)4.0、中國制造2025發(fā)展規(guī)劃等。對美國而言，先進(jìn)制造業(yè)的重要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，無論從歷史來看，還是從當(dāng)代來看，先進(jìn)制造業(yè)在美國逐漸確立世界經(jīng)濟(jì)和政治主導(dǎo)地位的過程中發(fā)揮著奠基石的作用。正是憑借強(qiáng)大的制造業(yè)優(yōu)勢，美國不僅在第二次世界大戰(zhàn)中成為世界反法西斯陣營的“兵工廠”，為包括中國、蘇聯(lián)在內(nèi)的所有反法西斯國家提供了大量的軍火和戰(zhàn)略物資，更是開啟了所謂的“美國世紀(jì)”，確立了戰(zhàn)后美國在世界政治和經(jīng)濟(jì)體系中的主導(dǎo)地位。冷戰(zhàn)期間，美國也是當(dāng)之無愧的第一制造業(yè)大國和第一制造業(yè)強(qiáng)國。可以說，強(qiáng)大的制造業(yè)是支撐美國世界主導(dǎo)地位至關(guān)重要的力量。

第二，即使在制造業(yè)不斷外流、美國制造業(yè)呈現(xiàn)“空心化”的情況下，制造業(yè)依然是美國經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。2021年，美國制造業(yè)產(chǎn)值約為2.3萬億美元，雇傭了約1 200萬名員工，為全國數(shù)百個地方經(jīng)濟(jì)體提供支持。但這些數(shù)字并沒有真正反映出制造業(yè)的巨大影響。雖然制造業(yè)只占美國GDP的11%和直接就業(yè)的8%，但推動了美國20%的資本投資、30%的生產(chǎn)力增長、60%的出口和70%以上的技術(shù)研發(fā)。制造業(yè)還會產(chǎn)生重要的溢出效應(yīng)，影響相關(guān)部門更廣泛的經(jīng)濟(jì)活動。②而先進(jìn)制造業(yè)更是宏觀經(jīng)濟(jì)增長和活力的源泉。例如，美國近35%的國內(nèi)生產(chǎn)總值（超過5萬億美元）來自75個知識產(chǎn)權(quán)密集型行業(yè)，這些行業(yè)支持著約4 000萬工人的就業(yè)。③從這個意義上說，擁有健康且不斷增長的先進(jìn)制造業(yè)為美國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長提供了刺激。先進(jìn)制造業(yè)衰退則會對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生不利影響。

第三，先進(jìn)制造業(yè)能夠改善美國的貿(mào)易平衡。當(dāng)奧巴馬政府推出21世紀(jì)美國第一個先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略時，貿(mào)易逆差占美國國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%左右，接近經(jīng)濟(jì)學(xué)家所認(rèn)為的5%的警戒線。日益增長的貿(mào)易逆差在很大程度上是由電腦、汽車和手機(jī)等制成品的進(jìn)出口日益不平衡所推動的。僅美國與中國的商品貿(mào)易逆差在十多年的時間里就增長了三倍。由于制成品的進(jìn)口約占美國所有進(jìn)出口總額的三分之二，因此，重建有競爭力的先進(jìn)制造業(yè)的力度，將決定美國貿(mào)易平衡在未來幾十年是改善還是進(jìn)一步惡化。④

第四，先進(jìn)制造業(yè)也是美國傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域的重要組成部分。先進(jìn)制造業(yè)以及與之相關(guān)的許多技術(shù)對于美國部署強(qiáng)大軍事力量的能力至關(guān)重要。美國國防部關(guān)于國防工業(yè)基礎(chǔ)的一份報(bào)告指出，“為了保障我們的國家安全，美國的制造業(yè)和國防工業(yè)基礎(chǔ)必須是安全的、穩(wěn)健的、有彈性的和準(zhǔn)備就緒的”①。正如獲取關(guān)鍵原材料如石油或稀土已成為地緣政治的焦點(diǎn)一樣，通過可靠途徑獲取計(jì)算機(jī)芯片和其他先進(jìn)制成品也是維護(hù)美國國家安全的一個日益重要的方面。即使沒有爆發(fā)重大戰(zhàn)爭，也很容易想象本國依賴的先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)品控制在他國手中可能產(chǎn)生的風(fēng)險。

第五，先進(jìn)制造業(yè)可以為就業(yè)市場提供更多的高薪工作崗位。根據(jù)信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會（ITIF）對與美國國家安全與美國需要保持強(qiáng)大競爭力的七大行業(yè)［藥品、醫(yī)藥化學(xué)品和植物產(chǎn)品；電子設(shè)備;未另分類的機(jī)械和設(shè)備（未在其他地方分類）；機(jī)動車輛設(shè)備；其他運(yùn)輸設(shè)備；計(jì)算機(jī)、電子和光學(xué)產(chǎn)品；信息技術(shù)和信息服務(wù)］進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)，這七個行業(yè)中每個行業(yè)的薪酬都接近或顯著高于美國私營部門的平均水平。事實(shí)上，七個高附加值貿(mào)易行業(yè)的平均工資比七個低附加值行業(yè)的平均工資高出60%。②

（二） 新自由主義經(jīng)濟(jì)政策以及全球化加速演進(jìn)的副作用對美國經(jīng)濟(jì)安全造成巨大沖擊

自20世紀(jì)80年代以來，以自由貿(mào)易、自由市場和有限政府為主要特征的新自由主義長期影響著美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策和對外經(jīng)濟(jì)政策。新自由主義不僅成為里根以及布什父子擔(dān)任總統(tǒng)的共和黨政府默認(rèn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)說，而且也被克林頓擔(dān)任總統(tǒng)的民主黨政府所接受。新自由主義是冷戰(zhàn)結(jié)束后美國政府倡導(dǎo)的“華盛頓共識”的基礎(chǔ)，導(dǎo)致了全球化的加速演進(jìn)，使更多的新興經(jīng)濟(jì)體融入了美國主導(dǎo)的世界經(jīng)濟(jì)體系。在為美國帶來豐富的物美價廉商品并讓美國長期保持低通脹的同時，新自由主義也導(dǎo)致了美國制造業(yè)向海外轉(zhuǎn)移的速度加快，本土制造業(yè)趨于空心化反過來又對美國經(jīng)濟(jì)繁榮與安全造成了日益嚴(yán)重的沖擊。

第一，包括先進(jìn)制造業(yè)在內(nèi)的美國制造業(yè)在美國經(jīng)濟(jì)中的比重呈現(xiàn)不斷下降的趨勢。從2007年到2019年，美國實(shí)際制造業(yè)增加值下降了13%，GDP占比從13.2%下降到11.5%。與此相對應(yīng)的是，許多曾經(jīng)具有標(biāo)志性的美國先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)失去了重要的全球市場份額，甚至倒閉。朗訊（Lucent）、摩托羅拉（Motorola）和北電（Nortel）等曾經(jīng)的全球行業(yè)領(lǐng)軍者現(xiàn)在已經(jīng)倒閉。IBM、惠普（Hewlett-Packard）和通用電氣（General Electric）等企業(yè)在國際排行榜的名次均大幅下降。③

第二，美國制造業(yè)衰落導(dǎo)致美國新增就業(yè)崗位相對下降，貧富分化進(jìn)一步加劇。1990年至2008年，美國就業(yè)工人的數(shù)量從約1.22億增長至約1.49億。在此期間新增的約2 700萬個就業(yè)崗位中，98% 屬于所謂的非貿(mào)易經(jīng)濟(jì)部門，即生產(chǎn)必須在國內(nèi)消費(fèi)的商品和服務(wù)的部門。美國非貿(mào)易部門最大的雇主是政府和醫(yī)療保健行業(yè)。這兩個行業(yè)在1990年至2008年共創(chuàng)造了約1 000萬個新就業(yè)崗位，占新增就業(yè)崗位總數(shù)的近40%。與此同時，美國經(jīng)濟(jì)的貿(mào)易部門（生產(chǎn)可以在任何地方消費(fèi)的商品和服務(wù)的部門）的就業(yè)幾乎沒有增長，例如制成品、工程和咨詢服務(wù)同期僅增加了約60萬個就業(yè)崗位。就業(yè)率下降導(dǎo)致美國國內(nèi)貧富分化進(jìn)一步加劇，美國最富有的20%人口的平均收入與最貧窮的20%人口的平均收入之比為8∶1，而德國為4∶1。④

第三，制造業(yè)衰落使得美國供應(yīng)鏈面臨更大的安全風(fēng)險。美國消費(fèi)的增值制造業(yè)中約有71%來自北美，落后于德國的83%、日本的86%和中國的89%。對地區(qū)外進(jìn)口依賴程度的增加，使美國一些關(guān)鍵制造業(yè)供應(yīng)鏈面臨更大的全球風(fēng)險。這意味著美國可能比其他經(jīng)濟(jì)體更容易受到全球供應(yīng)鏈中斷的影響。新冠疫情使美國的供應(yīng)鏈風(fēng)險暴露無遺，白宮國家經(jīng)濟(jì)委員會主任布萊恩·迪斯（Brian Deese）在談到疫情所暴露出來的美國獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)脆弱性時說：“商店貨架空空如也，基本藥物短缺，從計(jì)算機(jī)芯片到先進(jìn)醫(yī)療設(shè)備均出現(xiàn)供應(yīng)鏈瓶頸。這場嚴(yán)重的危機(jī)暴露了我國工業(yè)基礎(chǔ)數(shù)十年來的長期空心化。”①

第四，制造業(yè)向海外轉(zhuǎn)移也沖擊到美國國防工業(yè)體系。美國國家安全受益于從國外穩(wěn)定獲得從原材料到先進(jìn)技術(shù)部件在內(nèi)的各種產(chǎn)品，但供應(yīng)鏈全球化的不可逆轉(zhuǎn)趨勢也帶來了風(fēng)險。2006年，美國國防情報(bào)局（DIA）委托國家研究委員會（National Research Council）進(jìn)行的一項(xiàng)研究指出：“如果美國在戰(zhàn)略上依賴于外國工業(yè)基地的關(guān)鍵項(xiàng)目，或者美國工業(yè)基地的重建需要很長時間，那么風(fēng)險將是不可接受的……在確定用于國防目的的美國工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈時，應(yīng)該考慮到這種可能性?！雹诟鼮閲?yán)重的是，在過去的二十年里，先進(jìn)制造能力向海外地區(qū)的流失，不僅使得進(jìn)行生產(chǎn)所需要的技術(shù)變得難以獲取，甚至連開發(fā)它們都變得更加困難。正如威廉·布恩·邦維利安（William Boone Bonvillian）等學(xué)者在國防高級研究計(jì)劃局（DARPA）的一份報(bào)告中所寫的那樣，“對于DARPA模式的機(jī)構(gòu)來說，如果這些創(chuàng)新系統(tǒng)被剝離出來，并且無法依靠強(qiáng)大的美國制造基礎(chǔ)來進(jìn)行快速原型制作和創(chuàng)新生產(chǎn)，將對其開發(fā)和實(shí)施硬技術(shù)的能力構(gòu)成重大潛在挑戰(zhàn)”③。

第五，先進(jìn)制造業(yè)的衰落也將削弱美國的技術(shù)創(chuàng)新能力。一個地區(qū)制造業(yè)的衰落必然會引發(fā)連鎖反應(yīng)：一旦制造外包，流程工程專業(yè)技術(shù)就無法留在國內(nèi)，因?yàn)樗厝粫D(zhuǎn)移到代工企業(yè)。如果沒有工藝工程能力，公司會發(fā)現(xiàn)難以對下一代工藝技術(shù)進(jìn)行研究。如果沒有開發(fā)這種新工藝的能力，公司就無法再開發(fā)新產(chǎn)品。因此，從長遠(yuǎn)來看，一個缺乏先進(jìn)工藝工程和制造基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)體將失去創(chuàng)新能力。哈佛商學(xué)院的加里·皮薩諾 （Gary Pisano） 和威利·施 （Willy Shih）指出：數(shù)十年的制造業(yè)外包讓美國失去或正在失去創(chuàng)造其發(fā)明的許多尖端產(chǎn)品所需的知識、熟練人員和供應(yīng)商基礎(chǔ)設(shè)施，使得“美國工業(yè)無法發(fā)明對重建經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要的下一代高科技產(chǎn)品”④。

第六，先進(jìn)制造業(yè)向海外轉(zhuǎn)移也加大了美國在這一領(lǐng)域的貿(mào)易逆差。2001年，美國先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品的貨物貿(mào)易尚有44.51億美元的貿(mào)易順差，2002年第一次出現(xiàn)貿(mào)易逆差，2007年貿(mào)易逆差就達(dá)到了619.34億美元，2017年則突破了1 000億美元，2022年更是達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的2 416.32億美元。⑤

（三） 中國制造業(yè)異軍突起給美國帶來的沖擊

冷戰(zhàn)結(jié)束后的全球化為世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)帶來了巨大的變化。以中國為代表的發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)體在世界經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著越來越重要的作用。2000年中國在世界制造業(yè)產(chǎn)值中的占比為5.7%，到2011年上升到19.8%，2012年攀升到22.4%。而美國的占比在該年度則下降到17.4%，這是自二戰(zhàn)后美國第一次讓出頭號制造業(yè)大國的地位。2016年上半年，中國制成品全球出口額為9 350億美元，比美國的5 550億美元出口額高出68%。①更讓美國感到憂心的是，中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也隨著比較優(yōu)勢的力量而發(fā)生變化，開始向增值鏈上游移動。2015年5月8日，中華人民共和國國務(wù)院頒布了《中國制造2025》發(fā)展規(guī)劃，將建設(shè)制造業(yè)強(qiáng)國作為國家發(fā)展戰(zhàn)略，并規(guī)劃了重點(diǎn)發(fā)展包括新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高檔數(shù)控機(jī)床、機(jī)器人、航空航天裝備、節(jié)能與新能源汽車等在內(nèi)的十大先進(jìn)制造領(lǐng)域。

由馬可·盧比奧（Marco Rubio）擔(dān)任主席的美國參議院小企業(yè)與創(chuàng)業(yè)委員會（U.S. Senate Committee on Small Business and Entrepreneurship）的一份研究報(bào)告認(rèn)為，《中國制造2025》的發(fā)展目標(biāo)一旦順利實(shí)施，在傳統(tǒng)制造業(yè)如鋼鐵、家具、汽車零配件等領(lǐng)域已經(jīng)對美國造成的巨大的“中國沖擊”，將陸續(xù)在航空航天、計(jì)算機(jī)與信息技術(shù)、機(jī)械、汽車等領(lǐng)域重演。美國擔(dān)心，中國選擇了與美國最成功的工業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行競爭，如果中國能夠利用制度優(yōu)勢削弱美國在價值鏈最高環(huán)節(jié)的地位，而美國卻沒有相應(yīng)的創(chuàng)新，那么中美長期形成的供應(yīng)鏈將被顛覆：中國向美國提供資本與技術(shù)密集型高附加值產(chǎn)品，美國向中國提供自然資源和農(nóng)產(chǎn)品等低附加值產(chǎn)品。②

尤其讓美國政客感到不安的是，在電動汽車和電池領(lǐng)域，中國的優(yōu)勢已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。2022年，中國在全球電動汽車產(chǎn)量中的占比為62%，在全球電動汽車銷量中的占比為59%。更為重要的是，比亞迪、理想、小米等中國領(lǐng)先制造商的電動汽車質(zhì)量和創(chuàng)新性越來越可與本領(lǐng)域世界知名品牌如特斯拉或?qū)汃R的產(chǎn)品相媲美。在電池領(lǐng)域，中國最大的兩家電動汽車電池生產(chǎn)商——寧德時代和比亞迪——的產(chǎn)量就占全球電動汽車電池產(chǎn)量的一半以上，中國制造商總共生產(chǎn)了全球75%的鋰離子電池。③此外，在高速鐵路、新一代移動通信產(chǎn)業(yè)、人工智能、成熟半導(dǎo)體制程技術(shù)領(lǐng)域，中國都表現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭。拜登政府的國家安全顧問沙利文認(rèn)為，“中國沖擊”對美國“國內(nèi)制造業(yè)的打擊尤其嚴(yán)重——影響巨大且持久——我們沒有充分預(yù)料到，也沒有在它爆發(fā)時充分應(yīng)對”④。美國戰(zhàn)略界最大的擔(dān)心在于：美國是否能夠充分應(yīng)對中國政策對美國先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域構(gòu)成的全面而長期的挑戰(zhàn)。

正是在經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域面臨的一系列因素的沖擊，讓美國朝野逐漸形成了下述共識：“單靠市場無法應(yīng)對快速的技術(shù)變革、全球供應(yīng)鏈中斷……或日益加深的氣候危機(jī)。戰(zhàn)略性公共投資是21世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)中強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新基礎(chǔ)的支柱。這就是美國追求現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新戰(zhàn)略的原因?！雹萃ㄟ^實(shí)施現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新戰(zhàn)略，美國政府重點(diǎn)在關(guān)鍵和新興技術(shù)與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)?zhàn)略部門和供應(yīng)鏈及勞動力資源進(jìn)行戰(zhàn)略性公共投資。

二、 拜登政府先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略的內(nèi)涵

2021年1月25日，拜登簽署了關(guān)于加強(qiáng)美國制造業(yè)的行政命令，宣稱：確保美國的美好未來，關(guān)鍵是制造業(yè)“必須成為美國繁榮引擎的一部分”①。2021—2022年，民主黨主導(dǎo)的國會先后通過了《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》《芯片與科學(xué)法案》和《通貨膨脹削減法案》。2022年10月，白宮國家科學(xué)技術(shù)委員會推出了拜登政府的《先進(jìn)制造業(yè)國家戰(zhàn)略》。上述法案、戰(zhàn)略文件以及總統(tǒng)的行政命令等，較為完整地折射出拜登政府的先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略的內(nèi)涵。

（一） 以開發(fā)和采用先進(jìn)技術(shù)作為發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的龍頭

拜登政府發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的初衷是“通過快速開發(fā)和采用創(chuàng)新制造技術(shù)來利用和保護(hù)其技術(shù)領(lǐng)先地位”。拜登政府提出了開發(fā)先進(jìn)制造技術(shù)的五大戰(zhàn)略目標(biāo)：

第一，實(shí)現(xiàn)清潔和可持續(xù)制造以支持脫碳。這是拜登政府開始和采用先進(jìn)制造技術(shù)的首要目標(biāo)。這一領(lǐng)域重點(diǎn)發(fā)展的技術(shù)包括制造過程脫碳、創(chuàng)建并傳播驗(yàn)證工具和流程，以協(xié)助將電氣化和高效技術(shù)集成到制造中。此外，發(fā)展清潔能源制造技術(shù)，包括改進(jìn)清潔發(fā)電技術(shù)、開發(fā)儲能材料、提升制造工藝和產(chǎn)品設(shè)計(jì)。②

第二，微電子和半導(dǎo)體制造。半導(dǎo)體是微電子的基礎(chǔ)，半導(dǎo)體技術(shù)的進(jìn)步對于國家安全和幾乎所有制造業(yè)行業(yè)都至關(guān)重要。這一領(lǐng)域的重點(diǎn)開發(fā)目標(biāo)包括：投資集成光子學(xué)、增材和直接印刷電子產(chǎn)品的制造、獨(dú)特的傳感器格式以及混合電子制造，以利用納米制造的力量。開發(fā)先進(jìn)的制造能力，允許創(chuàng)建和測試新設(shè)備、材料和架構(gòu)。引入新材料、工具、設(shè)計(jì)、工藝、組裝和測試，以實(shí)現(xiàn)更強(qiáng)大的性能、更高的良品率和更加可靠的先進(jìn)封裝等。

第三，實(shí)施先進(jìn)制造支持生物經(jīng)濟(jì)。2022 年 9 月，拜登簽署了一項(xiàng)《關(guān)于推進(jìn)生物技術(shù)和生物制造創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、安全和有保障的美國生物經(jīng)濟(jì)的行政命令》。該行政命令呼吁采取一種“協(xié)調(diào)全政府的方法（whole-of-government approach），推動生物技術(shù)和生物制造，以尋求健康、氣候變化、能源、糧食安全、農(nóng)業(yè)、供應(yīng)鏈彈性以及國家和經(jīng)濟(jì)安全方面的創(chuàng)新解決方案”。該戰(zhàn)略文件確立的“關(guān)鍵研發(fā)領(lǐng)域”包括新興生物技術(shù)的基礎(chǔ)研發(fā)、復(fù)雜生物系統(tǒng)的預(yù)測工程、定量和理論驅(qū)動的多學(xué)科研究以及監(jiān)管科學(xué)等等。③

第四，開發(fā)創(chuàng)新材料和加工技術(shù)。先進(jìn)材料對于新產(chǎn)品的開發(fā)以及經(jīng)濟(jì)和國家安全至關(guān)重要，其應(yīng)用遍及多個工業(yè)領(lǐng)域。先進(jìn)材料可能包括用于高超音速的極端溫度結(jié)構(gòu)材料、用于惡劣環(huán)境的材料、高強(qiáng)度輕質(zhì)金屬合金、合成生物材料等。使用新材料需要創(chuàng)新的制造技術(shù)，包括增材制造和納米制造等先進(jìn)工藝。

第五，引領(lǐng)智能制造未來。新一輪工業(yè)革命范式體現(xiàn)了互聯(lián)性和智能自動化的增強(qiáng)所帶來的技術(shù)、工業(yè)、社會模式和流程的變革。未來的進(jìn)步取決于制造業(yè)中強(qiáng)大的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的廣泛應(yīng)用、數(shù)字化勞動力的可用性，以及人工智能驅(qū)動的制造業(yè)務(wù)模型的創(chuàng)建。針對這一目標(biāo)，一方面要實(shí)現(xiàn)先進(jìn)傳感、控制技術(shù)和機(jī)器學(xué)習(xí)在整個制造領(lǐng)域的應(yīng)用；另一方面要優(yōu)先考慮機(jī)器學(xué)習(xí)、數(shù)據(jù)訪問、加密和風(fēng)險評估方面的研發(fā)，以實(shí)現(xiàn)人工智能在制造業(yè)中的應(yīng)用。①

（二） 通過加大聯(lián)邦對基礎(chǔ)與應(yīng)用研究的公共投資厚植先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)

二戰(zhàn)后，美國決策者越來越認(rèn)識到，市場本身不會對有利于整個行業(yè)或部門的技術(shù)、創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資，這就需要政府采取主動行動，以公共研發(fā)為突破性技術(shù)奠定基礎(chǔ)。拜登就任美國總統(tǒng)后，與民主黨主導(dǎo)的國會緊密協(xié)調(diào)，明顯加大了對基礎(chǔ)與應(yīng)用研究的公共投資。

首先，拜登政府加強(qiáng)了對基礎(chǔ)研究的投資。2022年8月9日，拜登簽署《芯片與科學(xué)法案》，未來五年為美國國家科學(xué)基金會（NSF）提供810億美元的額外資金，其中610億美元用以支持國家科學(xué)基金會的基礎(chǔ)和早期研究、美國大學(xué)的活動，并在美國建立完整的STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)）教育和培訓(xùn)體系。200億美元用來在美國國家科學(xué)基金會建立一個技術(shù)、創(chuàng)新和合作伙伴關(guān)系理事會，以進(jìn)行半導(dǎo)體和先進(jìn)計(jì)算、先進(jìn)通信技術(shù)、先進(jìn)能源技術(shù)、量子信息技術(shù)和生物技術(shù)等領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究和技術(shù)的商業(yè)化。此外，該法案還授權(quán)100億美元用于美國商務(wù)部國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST）的基礎(chǔ)研究與未來行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定。②

其次，重視半導(dǎo)體相關(guān)技術(shù)研究?！缎酒c科學(xué)法案》研發(fā)計(jì)劃包括110億美元的資金，用于推進(jìn)四個項(xiàng)目：國家半導(dǎo)體技術(shù)中心、國家先進(jìn)封裝制造計(jì)劃、微電子計(jì)量研究所以及美國芯片制造研究所。作為半導(dǎo)體研發(fā)計(jì)劃的核心，國家半導(dǎo)體技術(shù)中心將通過支持最新半導(dǎo)體技術(shù)的設(shè)計(jì)、原型制作和試點(diǎn)，確保美國在下一代半導(dǎo)體技術(shù)方面處于領(lǐng)先地位，法案計(jì)劃向國家半導(dǎo)體技術(shù)中心投資至少50億美元。③

再次，清潔能源技術(shù)研發(fā)是拜登政府支持的重點(diǎn)?！痘A(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》為能源部的應(yīng)用研發(fā)和技術(shù)示范項(xiàng)目提供了近600億美元的資金支持。④《芯片與科學(xué)法案》授權(quán)為能源部的研發(fā)計(jì)劃提供503億美元，支持能源部10個應(yīng)用能源辦公室在高科技計(jì)算研究、基礎(chǔ)能源科學(xué)、生物與環(huán)境研究、聚變能科學(xué)、高能物理和核物理等領(lǐng)域的研究，以及改善能源部17個國家實(shí)驗(yàn)室的應(yīng)用制造基礎(chǔ)設(shè)施。④

聯(lián)邦對基礎(chǔ)與應(yīng)用研究的支持是美國發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的重要基礎(chǔ)。據(jù)估計(jì)，聯(lián)邦對基礎(chǔ)與應(yīng)用研究的支持所取得的技術(shù)突破每年可以為美國制造商節(jié)省超過1 000億美元，同時可進(jìn)一步提高聯(lián)邦政府進(jìn)行的研發(fā)對私營部門的經(jīng)濟(jì)價值。⑤

（三） 積極優(yōu)化發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的生態(tài)環(huán)境

先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展需要良好的生態(tài)環(huán)境，包括企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用環(huán)境、新企業(yè)的投資補(bǔ)貼政策、稅收的優(yōu)惠政策、產(chǎn)品的出路以及基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力等等。拜登就任總統(tǒng)以來，為積極優(yōu)化美國發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)采取了如下措施：

第一，以聯(lián)邦政策強(qiáng)化“美國制造”（Made in America）與“購買美國貨”（Buy American）。拜登政府就任伊始，就發(fā)布了《關(guān)于確保未來政府采購是由美國全體工人在美國各地制造的行政命令》，要求美國聯(lián)邦各政府機(jī)構(gòu)“最大限度地利用在美國生產(chǎn)的貨物、產(chǎn)品和材料以及在美國提供的服務(wù)”①。2023年7月，拜登又發(fā)布了《關(guān)于支持國內(nèi)制造業(yè)和美國就業(yè)的聯(lián)邦研究與發(fā)展的行政命令》，要求美國政府各部門主管“應(yīng)在聯(lián)邦研發(fā)資助協(xié)議招標(biāo)中考慮國內(nèi)制造業(yè)。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人還應(yīng)考慮其各自機(jī)構(gòu)的研發(fā)資助協(xié)議如何支持更廣泛的國內(nèi)制造目標(biāo)”②。美國聯(lián)邦政府是世界上最大的購買者，每年在產(chǎn)品和服務(wù)上的支出超過 6 300 億美元，這使得公共采購成為塑造市場的有力工具。通過選擇購買什么以及向誰購買，美國政府可以為企業(yè)創(chuàng)造新的市場機(jī)會，并促進(jìn)符合產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)以及社會和環(huán)境目標(biāo)的投資和創(chuàng)新。

第二，聯(lián)邦政府創(chuàng)建區(qū)域創(chuàng)新和技術(shù)中心，帶動區(qū)域特色先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展。根據(jù)《芯片和科學(xué)法案》授權(quán)，2023年10月23日，拜登政府公布了涵蓋32個州的31個區(qū)域創(chuàng)新和技術(shù)中心，這31個創(chuàng)新中心專注于發(fā)展包括半導(dǎo)體、清潔能源、關(guān)鍵礦產(chǎn)、生物技術(shù)、精準(zhǔn)醫(yī)療、人工智能、量子計(jì)算領(lǐng)域的先進(jìn)制造業(yè)。區(qū)域創(chuàng)新和技術(shù)中心旨在與區(qū)域聯(lián)盟合作，確定并克服在全球范圍內(nèi)擴(kuò)大關(guān)鍵創(chuàng)新和技術(shù)開發(fā)商業(yè)規(guī)模的障礙，通過加強(qiáng)地區(qū)制造、商業(yè)化和部署技術(shù)的能力，克服市場失靈，推動地區(qū)創(chuàng)新和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，從而提高美國的競爭力。

第三，聯(lián)邦政府為關(guān)鍵與新興技術(shù)行業(yè)投資提供補(bǔ)貼與稅收抵免。拜登政府對關(guān)鍵與新興技術(shù)行業(yè)的投資主要集中在半導(dǎo)體和新能源這兩大領(lǐng)域。在半導(dǎo)體領(lǐng)域，《芯片與科學(xué)法案》為在美國建造、擴(kuò)建半導(dǎo)體廠或?qū)鴥?nèi)半導(dǎo)體制造設(shè)施和設(shè)備進(jìn)行現(xiàn)代化改造的公司提供390億美元的財(cái)政支持。聯(lián)邦政府還為這些企業(yè)提供為期4年的25%的投資稅抵免。③《通貨膨脹削減法案》向清潔能源制造業(yè)（包括太陽能、風(fēng)力發(fā)電和電網(wǎng)儲能）提供至少300億美元生產(chǎn)稅收抵免和100億美元投資稅收抵免。與此同時，《通貨膨脹削減法案》為先進(jìn)能源項(xiàng)目提供至少40億美元的信貸，此外還有對消費(fèi)者購買新能源汽車的補(bǔ)貼。④投資補(bǔ)貼與稅收抵免、對消費(fèi)者的補(bǔ)貼等政策，有利于吸引本國企業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的外資加大在美國國內(nèi)的投資。

第四，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，打通發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的經(jīng)絡(luò)。盡管基礎(chǔ)設(shè)施并不會直接推動先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展，但正如美國智庫研究報(bào)告所指出的：良好的基礎(chǔ)設(shè)施可以“擴(kuò)大運(yùn)力并將其用于創(chuàng)建智能、網(wǎng)絡(luò)化的運(yùn)輸和交付系統(tǒng)，減少公路、鐵路、航空和海上貨物及人員運(yùn)輸中的擁堵和瓶頸，從而降低美國的制造成本”⑤。拜登政府在就任的第一年就與國會合作通過了《基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與就業(yè)法案》，對包括公共交通在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行“有史以來最大規(guī)模的聯(lián)邦投資”，具體包括：投資1 100億美元用于道路和橋梁建設(shè)；為港口基礎(chǔ)設(shè)施和水道疏浚、維護(hù)投資170億美元；為機(jī)場投資250億美元，解決長期積累的機(jī)場維護(hù)和保養(yǎng)問題；投資660億美元用于鐵路的現(xiàn)代化改建，使之更加快捷；在能源領(lǐng)域投資650億美元，升級美國的電力基礎(chǔ)設(shè)施；等等。①

（四） 以加強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性建設(shè)振興國內(nèi)制造業(yè)

新冠疫情讓美國國內(nèi)工業(yè)基礎(chǔ)和關(guān)鍵供應(yīng)鏈的結(jié)構(gòu)性弱點(diǎn)——對制造業(yè)投資不足以及離岸外包導(dǎo)致的制造業(yè)空心化暴露無遺。執(zhí)政伊始，拜登總統(tǒng)就將加強(qiáng)關(guān)鍵供應(yīng)鏈和振興美國工業(yè)基礎(chǔ)作為優(yōu)先事項(xiàng)。2021年2月24日，拜登發(fā)布了《關(guān)于美國供應(yīng)鏈的行政命令》，強(qiáng)調(diào)本屆政府將通過加強(qiáng)供應(yīng)鏈的韌性，“振興和重建國內(nèi)制造業(yè)能力，保持美國在研發(fā)方面的競爭優(yōu)勢”②。據(jù)此，拜登政府對美國工業(yè)基礎(chǔ)供應(yīng)鏈進(jìn)行了為期100天的全政府審查，確定了美國關(guān)鍵供應(yīng)鏈存在的問題，并在此基礎(chǔ)上采取了如下舉措：

首先，聯(lián)邦政府對長期供應(yīng)鏈彈性進(jìn)行了歷史性投資?！蛾P(guān)于美國供應(yīng)鏈的行政命令》將半導(dǎo)體和大容量電池列為在岸生產(chǎn)的關(guān)鍵產(chǎn)品，聯(lián)邦政府通過《芯片與科學(xué)法案》為國內(nèi)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供超過527億美元的資金，并帶動了數(shù)倍于聯(lián)邦投資的地方和企業(yè)投資。美國能源部根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》獲得近70億美元資金，以加強(qiáng)美國端到端電池供應(yīng)鏈，包括材料精煉和生產(chǎn)、電池和電池組制造及回收。美國國防部則對稀土元素的生產(chǎn)和加工重新進(jìn)行投資，并促進(jìn)了超過5億美元的私營部門投資。③

其次，在整個聯(lián)邦政府中將供應(yīng)鏈彈性制度化。拜登政府在白宮建立了首個供應(yīng)鏈中斷工作組（Supply Chain Disruptions Task Force），負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間的合作以應(yīng)對供應(yīng)鏈中斷，打破了之前聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間的“孤島”現(xiàn)象。交通部也與各州合作，將供應(yīng)鏈彈性納入其州際貨運(yùn)計(jì)劃，以便由國家主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和投資增強(qiáng)整個貨物運(yùn)輸鏈的彈性。同時，拜登政府還通過《購買美國貨法案》下的新改革來支持美國的關(guān)鍵商品制造。④

再次，與盟友和伙伴合作，培育和促進(jìn)集體供應(yīng)鏈的韌性。2021年10月，拜登召集了十幾個盟友與合作伙伴領(lǐng)導(dǎo)人，就供應(yīng)鏈問題加強(qiáng)國際合作，并制定了長期加強(qiáng)整個供應(yīng)鏈生態(tài)系統(tǒng)并使其多樣化的路線。拜登政府還在印太經(jīng)濟(jì)框架（IPEF）、四方合作機(jī)制（QUAD）、美英澳三方防務(wù)合作伙伴（AUKUS）、歐盟—美國貿(mào)易與技術(shù)理事會（TTC）等小多邊的合作框架中將發(fā)展有彈性和安全的供應(yīng)鏈作為與盟伴的重要合作內(nèi)容。

（五） 優(yōu)化先進(jìn)制造業(yè)勞動力的培養(yǎng)與培訓(xùn)機(jī)制

先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展，除了需要科學(xué)家和工程師之外，還需要訓(xùn)練有素、靈活的工業(yè)勞動力。為了維持和發(fā)展強(qiáng)大的先進(jìn)制造業(yè)，美國必須優(yōu)化先進(jìn)制造業(yè)勞動力的培養(yǎng)和培訓(xùn)機(jī)制。拜登政府一方面推出了一系列新的跨部門行動，推動在美國建立更公平的科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)和醫(yī)學(xué)（STEMM）生態(tài)系統(tǒng)，擴(kuò)大整個科學(xué)和技術(shù)領(lǐng)域的機(jī)會，并增強(qiáng)美國在先進(jìn)制造業(yè)勞動力領(lǐng)域的全球競爭力。另一方面，推出了一系列先進(jìn)制造業(yè)勞動力的培訓(xùn)計(jì)劃，以滿足未來先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的勞動力供應(yīng)，這是美國重建和完善先進(jìn)制造業(yè)體系的基礎(chǔ)。

在推動STEMM生態(tài)系統(tǒng)的變革方面，拜登政府推出了以下重要行動：

首先，為求學(xué)者、教師、工人和大眾提供全面和終身支持，使他們參與并為科技工作作出貢獻(xiàn)。美國國家科學(xué)基金會的科學(xué)、技術(shù)、工程和技術(shù)獎學(xué)金（S-STEM）用以資助攻讀STEMM學(xué)位的低收入學(xué)生。國家科學(xué)基金會還發(fā)起了新興技術(shù)體驗(yàn)式學(xué)習(xí)計(jì)劃，推動更廣泛、更多樣化的人群獲得在先進(jìn)制造、人工智能、生物技術(shù)、量子信息科學(xué)以及半導(dǎo)體和微電子等技術(shù)領(lǐng)域提升能力的體驗(yàn)式學(xué)習(xí)機(jī)會。

其次，采取有效行動，縮小資金缺口，支持歷史上被排除在關(guān)鍵資源之外的學(xué)生、研究人員和社區(qū)。能源部通過科學(xué)辦公室啟動加速、包容性研究資金，承諾在2023財(cái)年投入超過3 500萬美元，幫助在歷史上被排除在聯(lián)邦研究之外的機(jī)構(gòu)（包括少數(shù)族裔服務(wù)機(jī)構(gòu)和新興研究機(jī)構(gòu)）建立基礎(chǔ)設(shè)施，提高其研究能力。國家科學(xué)基金會亦撥款2 140萬美元，用于吸引歷史上從未從事過量子信息科學(xué)教學(xué)與科研的大學(xué)（包括黑人學(xué)院和大學(xué)），以提高研究能力并擴(kuò)大參與度。①

拜登政府的先進(jìn)制造業(yè)勞動力培訓(xùn)計(jì)劃主要包括：

首先，在制造業(yè)集群附近建立勞動力中心（workforce hubs）。根據(jù)《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法案》《芯片和科學(xué)法案》以及《通貨膨脹削減法案》，在全國范圍內(nèi)提升公共和私營部門對勞動力投資和培訓(xùn)的熱情。拜登政府2023年夏天在哥倫布、巴爾的摩、匹茲堡、奧古斯塔和鳳凰城設(shè)立了首批五個勞動力中心。2024年4月25日，拜登總統(tǒng)又宣布設(shè)立四個新的勞動力中心：紐約州北部半導(dǎo)體勞動力中心、密歇根州電動汽車勞動力中心、密爾沃基和費(fèi)城的清潔水及基礎(chǔ)設(shè)施勞動力中心。

其次，啟動“勞動力沖刺計(jì)劃”（Workforce Sprint）。為了滿足快速增長的工作機(jī)會，拜登政府啟動了勞動力沖刺計(jì)劃，這項(xiàng)計(jì)劃將雇主、工會、勞動力發(fā)展組織和其他組織聚集在一起，制定高質(zhì)量的教育和培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)、不同區(qū)域間互認(rèn)的證書和勞資伙伴關(guān)系，以確保擁有一支多元化和強(qiáng)大的制造業(yè)勞動力隊(duì)伍，為引領(lǐng)美國制造業(yè)的復(fù)興做好準(zhǔn)備。

再次，發(fā)起“好工作、偉大城市學(xué)院倡議”（Good Jobs，Great Cities Academy）。該倡議利用與地方政府、勞動力委員會、教育和培訓(xùn)提供者、行業(yè)、工會、勞資伙伴關(guān)系和社區(qū)組織的伙伴關(guān)系，通過向更大范圍的城市提供技術(shù)援助和支持來彌補(bǔ)政府勞動力中心的不足。②

三、 拜登政府先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略的進(jìn)展與面臨的挑戰(zhàn)

先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略是個龐大的系統(tǒng)工程，先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也是一個較為漫長的過程，不會出現(xiàn)立竿見影的短期效應(yīng)。不可否認(rèn)，在聯(lián)邦政府投資的帶動下，企業(yè)在一些關(guān)鍵制造業(yè)領(lǐng)域的投資明顯增長，公私合作對勞動力的培訓(xùn)也產(chǎn)生了一定的效果，供應(yīng)鏈的脆弱狀態(tài)開始得到部分緩解。但新自由主義經(jīng)濟(jì)政策積弊已久，很多問題非短期可以解決。美國國內(nèi)政治極化、“技能差距”（skills gap）、日趨濃厚的經(jīng)濟(jì)民族主義政策等因素，都對拜登政府的先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略提出了不同程度的挑戰(zhàn)，使其發(fā)展前景充滿了種種不確定性。

（一） 拜登政府先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略的進(jìn)展

從短期來看，拜登政府先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略在以下幾個領(lǐng)域取得了較為明顯的進(jìn)展：

第一，聯(lián)邦政府的公共投資帶動了部分先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)大幅投資，尤其是在半導(dǎo)體和清潔能源兩大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

從2020年春天美國國會出臺《芯片法案》開始，嗅到商機(jī)的世界半導(dǎo)體企業(yè)就開始在美國布局投資。臺積電率先宣布，將投資120億美元在亞利桑那州建立晶圓廠。2021年11月，三星宣布計(jì)劃投資170億美元在德克薩斯州建造一座半導(dǎo)體工廠，并于2024年下半年開始運(yùn)營。這一投資在法案通過后獲得了聯(lián)邦政府64億美元的補(bǔ)貼，這是德克薩斯州有史以來最大的外國直接投資。2022年1月，英特爾宣布一項(xiàng)200億美元的初始投資（這是俄亥俄州歷史上最大的投資），并計(jì)劃將八家制造廠的投資增加到1 000億美元。2022年5月，德州儀器在德克薩斯州謝爾曼破土動工，預(yù)計(jì)其投資將達(dá)到300億美元。①《芯片與科學(xué)法案》在國會通過后帶來了更多的投資，其中大額投資包括：臺積電2022年12月宣布在亞利桑那州建立第二座半導(dǎo)體工廠，將臺積電在該州的投資額增加到400億美元。2024年4月，在得到66億美元建廠補(bǔ)貼后，臺積電宣布將于2028年在亞利桑那州建第三座晶圓廠，生產(chǎn)2納米芯片。2022年10月，美光科技宣布將投資200億美元在紐約州新建一家芯片工廠，以利用該法案提供的61億美元補(bǔ)貼，并表示可以在20年內(nèi)將投資擴(kuò)大到1 000億美元。作為激勵，紐約州授予該公司55億美元的稅收抵免。2023年2月，德州儀器宣布投資110億美元，在猶他州新建一座300毫米晶圓廠。2024年3月，英特爾宣布通過《芯片與科學(xué)法案》獲得85億美元，用于在亞利桑那州和俄亥俄州建造四座新的高度先進(jìn)的半導(dǎo)體工廠，并對在俄勒岡州和新墨西哥州的工廠進(jìn)行升級改造。②根據(jù)美國半導(dǎo)體協(xié)會（Semiconductor Industry Association）統(tǒng)計(jì)，自《芯片與科學(xué)法案》出臺，美國25個州宣布了83個半導(dǎo)體生態(tài)系統(tǒng)項(xiàng)目，這些新項(xiàng)目涵蓋了加強(qiáng)美國芯片生態(tài)系統(tǒng)所需的所有環(huán)節(jié)。整個半導(dǎo)體供應(yīng)鏈項(xiàng)目的總投資近4 500億美元。③

涉及清潔能源的產(chǎn)業(yè)由三大板塊組成，包括電動汽車和電池、清潔能源制造和清潔電力。自拜登政府就任以來，美國國內(nèi)以及境外企業(yè)對上述三大板塊的投資總額高達(dá)4 180億美元。④其中投資額度比較大的如美國通用汽車，該公司宣布將投資70億美元，在密歇根州各地的工廠創(chuàng)造4 000個新的電動汽車制造工作崗位，這是該公司有史以來最大的投資。經(jīng)營美國唯一稀土礦的MP Materials宣布，在德克薩斯州投資7億美元建設(shè)稀土金屬、合金和磁鐵制造廠，到2025年建成完全國內(nèi)的永磁體端到端供應(yīng)鏈。①該公司與通用汽車公司簽訂長期供應(yīng)協(xié)議，為通用汽車的十幾款電動汽車提供動力。在電池領(lǐng)域，拜登政府上任的前三年中企業(yè)投資就高達(dá)900億美元。②

第二，先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域的投資正在改變美國的技術(shù)經(jīng)濟(jì)地理版圖。美國的高科技企業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)主要集中在西海岸舊金山、西雅圖、波士頓和紐約等“超級明星”城市。拜登政府的先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略帶動的投資中半數(shù)以上位于被稱作“鐵銹地帶”（Rust Belt）的中西部。曾經(jīng)作為美國鋼鐵行業(yè)象征的匹茲堡正快速崛起成為人工智能和機(jī)器人技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)軍地區(qū)，這些領(lǐng)域已有100多家初創(chuàng)企業(yè)。俄亥俄州哥倫布市是英特爾斥資200億美元新建的半導(dǎo)體制造廠所在地。威斯康星州麥迪遜市是威斯康星大學(xué)及其大學(xué)研究園區(qū)所在地，這里已經(jīng)擁有125家初創(chuàng)公司和4 100多名員工，涉及生物技術(shù)、機(jī)器學(xué)習(xí)等領(lǐng)域。③電池制造業(yè)領(lǐng)域的投資集中在密歇根州、印第安納州、俄亥俄州、肯塔基州、田納西州、北卡羅來納州、南卡羅來納州和佐治亞州等八個州，形成了被稱為“電池帶”的現(xiàn)象。

第三，聯(lián)邦政府推動了與先進(jìn)制造業(yè)相配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其一，《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法》目前為所有50個州、華盛頓特區(qū)、美國領(lǐng)土和部落社區(qū)的4 500多個社區(qū)的40 000多個項(xiàng)目提供了近4 000億美元的資金。這些項(xiàng)目涵蓋升級和新建橋梁、高速公路以及投資清潔能源，該議程推動了超過6 140億美元的私營部門制造業(yè)和綠色能源投資。此外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使企業(yè)的商品流通和服務(wù)運(yùn)營更加便利。對218 638千米的道路和7 800個橋梁的維護(hù)和修繕，有助于重新連接全國各地的社區(qū)。對445個港口和水路項(xiàng)目的投資，可以加強(qiáng)供應(yīng)鏈、加快貨物流動并降低物流成本。④

其二，與美國先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展關(guān)系最密切的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)屬電網(wǎng)彈性與智能電網(wǎng)項(xiàng)目。2023年10月24日，美國政府宣布，《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》對110億美元電網(wǎng)重建授權(quán)中的第一筆34.6億美元的電網(wǎng)彈性和創(chuàng)新伙伴關(guān)系贈款將用于44個州的58個項(xiàng)目。16個項(xiàng)目被歸類為提高電網(wǎng)彈性項(xiàng)目，34個項(xiàng)目被歸類為建設(shè)智能電網(wǎng)項(xiàng)目，8個項(xiàng)目被歸類為追求電網(wǎng)創(chuàng)新項(xiàng)目。⑤此外，美國能源部還宣布了一項(xiàng)新的25億美元貸款計(jì)劃，即“輸電促進(jìn)計(jì)劃”，該計(jì)劃旨在提供資金幫助建立州際電網(wǎng)。

其三，啟動建立全國電動汽車充電網(wǎng)絡(luò)?！痘A(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》在電動汽車充電方面投資75億美元，其中50億美元用于建造高速充電站的“骨干網(wǎng)”，該網(wǎng)絡(luò)沿美國的主要道路、高速公路和州際公路展開，充電站的間距不少于80.5千米。其余的25億美元用于為各州和地方填補(bǔ)充電走廊沿線的空 "白，并為生活、工作和購物的場所提供充電服務(wù)。①除公共投資外，私營部門也參與到全國電動汽車充電網(wǎng)絡(luò)中來。寶馬集團(tuán)、通用汽車、本田、現(xiàn)代、起亞、梅賽德斯奔馳集團(tuán)等七家主要汽車制造商宣布成立新合資企業(yè)，將安裝30 000個電動汽車充電站。通用汽車宣布與經(jīng)銷商合作，為通用汽車經(jīng)銷商社區(qū)安裝多達(dá)40 000個公共2級電動汽車充電站。希爾頓、萬豪、沃爾瑪、山姆等服務(wù)行業(yè)也都宣布在其停車場建立更多電動汽車快速充電站。

第四，建構(gòu)起韌性供應(yīng)鏈的初步架構(gòu)。美國建設(shè)韌性供應(yīng)鏈的優(yōu)勢是擁有世界上最為龐大的盟友體系，最大的短板是制造業(yè)空心化。拜登政府的韌性供應(yīng)鏈建設(shè)充分利用了美國的優(yōu)勢，同時也在盡力彌補(bǔ)其短板。

一方面，將先進(jìn)制造業(yè)帶回國內(nèi)。三大法案所帶動的對半導(dǎo)體和新能源兩大行業(yè)的投資，推動了半導(dǎo)體和新能源兩大行業(yè)整個供應(yīng)鏈的相關(guān)制造業(yè)在美國的發(fā)展。以半導(dǎo)體為例，拜登就任之初，美國制造的芯片只占全球供應(yīng)量的10%，最先進(jìn)芯片的占比幾乎是0。一旦目前半導(dǎo)體企業(yè)承諾的投資全部投入生產(chǎn)，2032年美國將有望生產(chǎn)全球近30%的尖端芯片。②在關(guān)鍵礦物領(lǐng)域，作為長期努力的一部分，聯(lián)邦政府更新了關(guān)鍵礦物清單并確定了其優(yōu)先順序。為了將聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)放在關(guān)鍵礦物的采購上，政府指示各機(jī)構(gòu)優(yōu)先開采和加工生產(chǎn)電池、半導(dǎo)體和永磁體等關(guān)鍵產(chǎn)品所需的礦物。美國能源部、國防部和國務(wù)院簽署了合作備忘錄，以更好地協(xié)調(diào)庫存調(diào)配。在生物醫(yī)藥領(lǐng)域，國防高級研究計(jì)劃局和美國空軍合作，推進(jìn)原型藥和最終劑型生產(chǎn)的技術(shù)和工藝。衛(wèi)生與公共服務(wù)部超過1.05億美元的投資推動了連續(xù)生產(chǎn)活性藥物成分的化學(xué)和工藝開發(fā)方面的重大進(jìn)步，新的規(guī)范化生產(chǎn)設(shè)施支持無菌注射鎮(zhèn)痛藥和鎮(zhèn)靜藥物的生產(chǎn)。

另一方面，與盟友和合作伙伴構(gòu)建了韌性供應(yīng)鏈基本框架。目前，美國與盟友和合作伙伴之間的韌性供應(yīng)鏈已經(jīng)初具規(guī)模。2022年7月19日至20日，美國國務(wù)卿布林肯和商務(wù)部長雷蒙多主持了供應(yīng)鏈部長級會議，旨在減少并徹底解決短期供應(yīng)鏈中斷的問題，推動與盟友合作建立韌性供應(yīng)鏈，以避免未來再次發(fā)生類似現(xiàn)象，28個國家加入了《全球供應(yīng)鏈合作聯(lián)合聲明》。2023年5月，印太經(jīng)濟(jì)繁榮框架14個合作伙伴宣布結(jié)束國際談判，達(dá)成印太經(jīng)濟(jì)框架關(guān)于供應(yīng)鏈的協(xié)議，通過成員國之間的合作提高供應(yīng)鏈的韌性、有

效性、可持續(xù)性、透明度、多樣化、安全性、公平性和包容性。③此外，美國還與盟友和合作伙伴在一些重要行業(yè)領(lǐng)域構(gòu)建韌性供應(yīng)鏈，如美國與歐盟及另外13個主權(quán)國家共同建立了“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（MSP），旨在通過與東道國政府和行業(yè)合作，為價值鏈上的戰(zhàn)略項(xiàng)目提供有針對性的財(cái)政和外交支持，加速發(fā)展多樣化和可持續(xù)的關(guān)鍵能源礦產(chǎn)供應(yīng)鏈。

（二） 拜登先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略面臨的挑戰(zhàn)

不可否認(rèn)，拜登政府的先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略在一些關(guān)鍵領(lǐng)域取得了一定的進(jìn)展，但也遇到了不小的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)主要有：

第一，日趨嚴(yán)重的政治極化問題在一定程度上削弱了美國先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略的連續(xù)性。盡管發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)是美國兩黨的高度共識，但兩黨對于先進(jìn)制造業(yè)的認(rèn)知存在著一定的差異。兩黨都支持在美國本土發(fā)展半導(dǎo)體制造業(yè)，也支持與之配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但在拜登政府的清潔能源政策上卻存在較大爭議。特朗普已經(jīng)公開將拜登的“綠色新政”攻擊為“綠色騙局”，批評風(fēng)能和太陽能成本過高，產(chǎn)出太少，而且十分不可靠，是“最昂貴的能源”，并承諾停止海上風(fēng)能開發(fā)。特朗普反對拜登的電動汽車補(bǔ)貼和汽車效率規(guī)則，他承諾將廢除這些政策，以保護(hù)美國汽車工人和傳統(tǒng)汽車市場。在2024年11月大選中獲勝的特朗普多次表態(tài)，他將結(jié)束拜登總統(tǒng)拖延聯(lián)邦鉆探許可證和聯(lián)邦土地租賃的做法，以提高石油和天然氣產(chǎn)量，這包括取消繁文縟節(jié)和加快天然氣管道的審批流程。特朗普聲稱，積極的鉆探政策可以將能源成本降低50%，通過釋放美國公共土地上大量的“液態(tài)黃金”儲備用于能源開發(fā)，化石燃料將重返美國能源市場的主導(dǎo)地位。①

第二，“技能差距”是美國發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)短期內(nèi)難以克服的短板。技能差距指的是“不斷變化的工作需求與工人所擁有的技能和知識之間存在不匹配”的現(xiàn)象。就業(yè)市場上存在的技能類型或水平與勞動力市場需求之間的不平衡，就業(yè)市場尋求的某種技能或一組技能的總供給不足，以及與特定職業(yè)相關(guān)的特定技能供應(yīng)短缺，均屬于技能差距的范疇。②技能差距的直接結(jié)果就是企業(yè)無法招聘到適合工作崗位的技術(shù)工人。美國半導(dǎo)體行業(yè)協(xié)會與牛津經(jīng)濟(jì)研究院（Oxford Economics）的研究結(jié)果預(yù)測，到2030年，美國可以創(chuàng)造約380萬個額外的技術(shù)工作崗位，除非美國能夠擴(kuò)大熟練技術(shù)人員、工程和計(jì)算機(jī)科學(xué)等領(lǐng)域的工人管道，否則將有140萬個職位面臨空缺的風(fēng)險。同期半導(dǎo)體行業(yè)的勞動力將增加近115 000個工作崗位，在這些新工作崗位中，估計(jì)大約有67 000個（占預(yù)計(jì)新工作崗位的58%）可能會空缺。針對先進(jìn)制造業(yè)面臨的越來越嚴(yán)峻的“技能差距”，一些美國研究者發(fā)出了“工作在這里，但人在哪里？”的疑問。③

第三，美國地方、州和聯(lián)邦的許可程序?qū)娪欣?，但對半?dǎo)體制造商來說并不友好。白宮2017年的一份報(bào)告發(fā)現(xiàn)，這些許可程序“最大限度地減少了新建企業(yè)對環(huán)境和社區(qū)的影響，而企業(yè)缺乏這樣做的經(jīng)濟(jì)動力。然而，當(dāng)前聯(lián)邦和州的許可和審查流程是緩慢的，具有一定的不可預(yù)測性，并且缺乏透明度”。報(bào)告還指出，由于施工時間長、地理覆蓋范圍廣和供應(yīng)鏈復(fù)雜，復(fù)雜而緩慢的許可審查程序極大地延長了新企業(yè)的建設(shè)周期。此外，由于半導(dǎo)體制造過程中使用了許多專用化學(xué)品和氣體，因此必須獲得特別的許可證，這可能會進(jìn)一步延長建設(shè)周期，甚至導(dǎo)致企業(yè)終止投資。④英特爾的代表表示，如果管理部門在許可證審批方面不能靈活處理，可能會迫使英特爾公司考慮變更投資地點(diǎn)，將生產(chǎn)投資和運(yùn)營設(shè)施轉(zhuǎn)移到對環(huán)境監(jiān)管和許可審核政策相對比較寬松的國家和地區(qū)，或?qū)a(chǎn)能轉(zhuǎn)移到英特爾在國外的晶圓廠。

第四，美國對華經(jīng)貿(mào)政策的“泛安全化”傾向?qū)γ绹恍┫冗M(jìn)制造業(yè)的發(fā)展同樣不利。美國智庫戰(zhàn)略暨國際研究中心（CSIS）資深研究員斯科特·肯尼迪（Scott Kennedy）表示，電池、電動汽車和其他綠色技術(shù)領(lǐng)域需要中國的投資，因?yàn)橹袊髽I(yè)在這些領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位。但只要涉及中國，美國的態(tài)度總是矛盾的：美國的做法是“如果我們在技術(shù)上領(lǐng)先，我們就不會想要中國的投資，因?yàn)橹袊ㄟ^投資會獲得美國的技術(shù)。如果美國落后，我們覺得中國投資會給美國帶來國家安全風(fēng)險，或者美國不想依賴中國的技術(shù)”。美國這樣做就像對賭時制定這樣的規(guī)則：“正面你贏，反面我們輸”。這樣的做法對美國而言只有一種結(jié)局：輸?shù)粼谛履茉串a(chǎn)業(yè)領(lǐng)域與中國的競爭。①

第五，拜登政府的先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略引發(fā)的經(jīng)濟(jì)民族主義疑慮，促使包括美國盟友在內(nèi)的國家和地區(qū)對美采取了針對性的對沖政策。美國盟友與合作伙伴通過增加政府的財(cái)政補(bǔ)貼來保護(hù)本國和本地區(qū)的先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展利益。2023年9月21日，歐盟《歐洲芯片法案》（European Chips Act）正式生效，法案旨在為歐盟國家半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造有利條件，以半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的自立自強(qiáng)維護(hù)歐盟在未來數(shù)字技術(shù)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的戰(zhàn)略自主權(quán)。歐盟將募集430億歐元公共和私有資金，以扭轉(zhuǎn)其在全球半導(dǎo)體制造領(lǐng)域所占份額不斷下滑的趨勢，爭取到2030年將歐盟占全球半導(dǎo)體市場的份額從現(xiàn)在的10%增加到至少20%。②在新能源領(lǐng)域，歐盟委員會于2024年5月27日通過了《凈零工業(yè)法案》（The Net-Zero Industry Act），旨在推動歐盟新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，該法案為歐盟設(shè)定了一個目標(biāo)，即到2030年，歐盟本地產(chǎn)能滿足其清潔技術(shù)需求的40%。這一法案被認(rèn)為是對美國《通貨膨脹削減法案》的對沖。

四、 結(jié) 語

拜登政府的先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略是對奧巴馬和特朗普兩任政府先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略的延續(xù)與發(fā)展。值得一提的是，特朗普政府不僅推出了《美國先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》（Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing），而且第一次打破共和黨長期堅(jiān)持的反對產(chǎn)業(yè)政策的正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)觀念，并將開發(fā)和轉(zhuǎn)型新制造技術(shù)視為這一屆政府先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略的重要手段。而且，特朗普政府的先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略的五大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域有三個與拜登政府基本重疊，分別是智能制造、微電子和半導(dǎo)體制造、高性能材料技術(shù)，體現(xiàn)了在先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域兩黨政策的趨同趨勢。這也決定了無論哪個政黨執(zhí)政，美國先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略的核心內(nèi)涵都不會發(fā)生重大變化，政策連續(xù)性的增強(qiáng)無疑將增加美國先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略成功的機(jī)會。

但也要看到，二戰(zhàn)后美國先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展有其自身的規(guī)律性，即美國一直在培育新技術(shù)領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位。聯(lián)邦政府的資金和政策支持在開發(fā)顛覆性技術(shù)方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，從噴氣式飛機(jī)到超級計(jì)算機(jī)，從通信衛(wèi)星到互聯(lián)網(wǎng)，美國人理所當(dāng)然地認(rèn)為先進(jìn)制造業(yè)將留在國內(nèi)。但1970年代，美國的技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位與國內(nèi)先進(jìn)制造業(yè)之間開始出現(xiàn)脫節(jié)：美國通過開放國內(nèi)市場鞏固盟友關(guān)系并拉攏合作伙伴，美國制造業(yè)開始向制造成本更低的地區(qū)轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)80年代初以來，當(dāng)美國在先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域面對日本等國外競爭對手時，聯(lián)邦政府多次嘗試在國內(nèi)發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，但未取得成功。其中最關(guān)鍵的原因在于，即使有補(bǔ)貼，離岸制造的成本仍遠(yuǎn)低于國內(nèi)制造。拜登政府的先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略是否會有所不同？不排除在某些先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域會有一定的進(jìn)展，但要實(shí)現(xiàn)其宏偉的目標(biāo)，面臨的挑戰(zhàn)依然巨大。

The Grasp of Economic Security： Advanced Manufacturing Strategy

of the Biden Administration

LIU Guozhu

School of History， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China

The notion that economic security is national security has been the consensus in American political circles since the Trump administration. After taking office， Joe Biden regarded the development of advanced manufacturing as a core measure to America’s economic security and introduced his administration’s advanced manufacturing strategy， building on the strategies of the Obama and Trump administrations. The main motivations for the Biden administration’s promotion of advanced manufacturing strategy include the failure of the neoliberal economic policies that have dominated the United States since the 1980s， the numerous economic problems caused by the hollowing out of American manufacturing， and the rise of China’s manufacturing industry. The core elements of Biden’s advanced manufacturing strategy consist of leading the development and implementation of advanced technologies， increasing public investment in basic and applied research， actively fostering a domestic ecosystem for the development of advanced manufacturing， strengthening supply chain resilience， and optimizing the cultivation and training mechanisms for advanced manufacturing workforce. Despite differences in focus， there is a strong bipartisan consensus in the U.S. on the development of advanced manufacturing. However， political polarization， skill gap， federal and local licensing procedures， and global skepticism regarding U.S. economic nationalism pose challenges to America’s advanced manufacturing strategy to varying degrees.

advanced manufacturing; economic security; emerging technologies; supply chain resilience; economic nationalism

責(zé)任編輯：王晨麗