從通航發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢

近年來，我國低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，得到國家層面的重視0 2021年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，首次將低空經(jīng)濟(jì)納入發(fā)展藍(lán)圖；2023年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議將低空經(jīng)濟(jì)列為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；2024年3月，工業(yè)和信息化部等四部門發(fā)布《通用航空裝備創(chuàng)新應(yīng)用實(shí)施方案（2024-2030年）》，提出到2030年低空經(jīng)濟(jì)形成萬億級市場規(guī)模。低空經(jīng)濟(jì)一時風(fēng)頭無兩，甚至進(jìn)入了2024年兩會的政府工作報(bào)告。在此期間，相關(guān)中央部門、地方的一系列法律法規(guī)也陸續(xù)發(fā)布，電動垂直起降飛行器（eVOTL）、無人機(jī)等低空經(jīng)濟(jì)典型業(yè)態(tài)將成為未來數(shù)年的發(fā)展熱點(diǎn)。

在低空經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)頻頻的同時，曾一度火爆的傳統(tǒng)通用航空產(chǎn)業(yè)似乎冷寂了很多，在2009年就曾引發(fā)發(fā)展熱潮的通用航空產(chǎn)業(yè)，也曾進(jìn)入過國務(wù)院發(fā)布的指導(dǎo)意見，但是在過去十幾年期間，通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展似乎出現(xiàn)了與預(yù)想截然不同的發(fā)展趨勢。據(jù)中國民航局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2023年底，我國通航企業(yè)689家，在冊通用航空器3173架，通用機(jī)場451個，全年作業(yè)飛行135.7萬小時。而在同期，我國實(shí)名登記無人機(jī)126.7萬架，民用無人機(jī)累計(jì)飛行2311萬小時，運(yùn)營企業(yè)近2萬家，2023年以無人機(jī)為代表的低空經(jīng)濟(jì)市場規(guī)模達(dá)到5000億元。無人機(jī)業(yè)務(wù)得到快速迅猛的發(fā)展，傳統(tǒng)通用航空產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)市場被無人機(jī)不斷蠶食。

低空經(jīng)濟(jì)與通航產(chǎn)業(yè)在發(fā)展要素上存在交集，傳統(tǒng)通用航空在政策方面的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然有著重要的借鑒意義。面對上述現(xiàn)象，我們需要思考的是：為什么在傳統(tǒng)通用航空舉步維艱的時候，無人機(jī)發(fā)展迅猛、新概念電動航空器層出不窮？在全新概念“低空經(jīng)濟(jì)”變成現(xiàn)實(shí)的過程中，有哪些通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒？

概念分析

通用航空作為一種產(chǎn)業(yè)，其核心是除軍事航空及民用公共運(yùn)輸航空以外的其他全部航空及其運(yùn)行業(yè)務(wù)的總和，重點(diǎn)就是“通用”，其主要在高度3000米以下開展運(yùn)行。而低空經(jīng)濟(jì)則是以各種有人駕駛和無人駕駛航空器的各類低空飛行活動為牽引，輻射帶動相關(guān)領(lǐng)域融合發(fā)展的綜合性經(jīng)濟(jì)形態(tài)，其相關(guān)產(chǎn)品主要包括無人機(jī)、eVTOL、直升機(jī)、傳統(tǒng)固定翼飛機(jī)等，涉及居民消費(fèi)和工業(yè)應(yīng)用兩大場景（該定義源自2024年4月2日人民日報(bào)海外版）。

從用詞上來看，“經(jīng)濟(jì)”的概念更大，應(yīng)當(dāng)包括“產(chǎn)業(yè)”，“低空”限定更小、業(yè)務(wù)種類更加聚焦于低空飛行器及其運(yùn)行。從實(shí)際運(yùn)行角度來看，低空經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)關(guān)注無人機(jī)/eVTOL及其運(yùn)行，尤其是eVTOL，其作為未來個人交通出行載具，一旦實(shí)現(xiàn)技術(shù)及政策突破，其未來空間極大，完全可以承托“低空經(jīng)濟(jì)”。

無人機(jī)、eVOTL與傳統(tǒng)通用航空產(chǎn)業(yè)非常類似，都具有業(yè)務(wù)形式靈活多樣、產(chǎn)業(yè)鏈長的特點(diǎn)，涵蓋制造業(yè)、運(yùn)營企業(yè)、服務(wù)保障單位（機(jī)場、空管、維修單位等）和應(yīng)用產(chǎn)業(yè)等多個方面。但不同的是，無人機(jī)作為近十幾年出現(xiàn)的新興業(yè)態(tài)，其發(fā)展在很長一段時間內(nèi)處于行業(yè)管理盲區(qū)，政策約束小，相對于傳統(tǒng)通用航空產(chǎn)業(yè)受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢以及民航、軍方、發(fā)改委、財(cái)政部、工信部等相關(guān)部門固有傳統(tǒng)政策的直接影響，無人機(jī)行業(yè)發(fā)展的靈活度更高。

通航政策設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)

美國通用航空政策方面的經(jīng)驗(yàn)對低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有借鑒意義。

開放市場與降低成本是核心

從1903年歷史上第一架飛機(jī)出現(xiàn)以來，美國《航空郵政法》《商業(yè)航空法》《機(jī)場與航線發(fā)展法》《通用航空振興法》《世紀(jì)航空再授權(quán)法案》《小型飛機(jī)振興法案》等一系列法案構(gòu)成促進(jìn)美國通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策基石，這些政策主要體現(xiàn)在“開放市場”和“降低成本”兩方面。

“開放市場”表現(xiàn)為鼓勵航空產(chǎn)業(yè)的商業(yè)開發(fā)，移除市場準(zhǔn)入障礙，培育航空消費(fèi)市場。1926年，美國《航空郵政法》向尚處于萌芽狀態(tài)的航空業(yè)開放了郵政運(yùn)輸市場，隨后的《商業(yè)航空法》進(jìn)一步為商業(yè)航空運(yùn)行鋪平道路。事實(shí)上，美國在110年的航空發(fā)展歷史中，一直致力于破除航空市場的“政策性準(zhǔn)入障礙”，主要體現(xiàn)為：解除對空域使用的各種限制、鼓勵新技術(shù)的應(yīng)用、打擊行業(yè)壟斷及建立以促進(jìn)行業(yè)發(fā)展為核心的行業(yè)法規(guī)政策體系。

因此，美國民航當(dāng)局僅對嚴(yán)重涉及公共安全的商業(yè)航空活動加以規(guī)范和限制，嚴(yán)格保護(hù)普通航空用戶的飛行權(quán)利。市場開放政策造就了60萬飛行人員中59%為私用飛行員，而私人飛行、公務(wù)飛行和娛樂飛行占通航市場70%以上，形成了“航空消費(fèi)市場”。

“降低成本”表現(xiàn)為通過完善產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)服務(wù)保障體系以降低企業(yè)的運(yùn)行成本，實(shí)現(xiàn)與社會時間成本、機(jī)會成本和消費(fèi)能力相匹配。1970年美國發(fā)布的《機(jī)場與航路發(fā)展法》資助建設(shè)了2000個甚高頻全向信標(biāo)／無方向性無線電信標(biāo)（VOR/NDB）導(dǎo)航臺，17000余個機(jī)場，并以免費(fèi)或極為低廉的收費(fèi)向通航市場開放，使得通航行業(yè)運(yùn)行成本長期保持較低的水平，從而在20世紀(jì)70年代石油危機(jī)導(dǎo)致全美陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)并引發(fā)通貨膨脹的情況下，通航產(chǎn)業(yè)仍保持了大繁榮的狀態(tài)。

作為相反的案例，20世紀(jì)70年代末為改善通航安全水平發(fā)布的《產(chǎn)品責(zé)任法》導(dǎo)致通航生產(chǎn)成本大幅提高，嚴(yán)重打擊了通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通用航空器地區(qū)價(jià)格指數(shù)（通用航空器平均交付價(jià)格與本國的人均可支配收入的比值）從70年代的60急速上升到90年代的200，美國通用航空器的生產(chǎn)量下降了近95%，從業(yè)人員下降了46%，每10年的新研發(fā)型號數(shù)量下降了72%。

面對如此嚴(yán)峻的形勢，1994年美國政府發(fā)布了《通用航空振興法案》，改善了通航產(chǎn)業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)的壓力，使得通用航空器地區(qū)價(jià)格指數(shù)下降至140以下，通航市場有所復(fù)蘇。但對成本比較敏感的小型活塞式航空器市場仍然低迷，市場交付份額已經(jīng)由1980年的80%下降到2013年的46%。為降低嚴(yán)格的安全審定門檻帶來的通航審定成本，2013年美國發(fā)布了《小型飛機(jī)振興法案》，提出在保持現(xiàn)有安全水平的前提下，大幅降低通用航空器的審定要求與成本，振興受到嚴(yán)重打擊的小型通用航空器產(chǎn)業(yè)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，由于《世紀(jì)航空再授權(quán)法案》等促進(jìn)政策的出現(xiàn)，美國通用航空器區(qū)域價(jià)格指數(shù)有所下降（最高指數(shù)為200），而我國2020年的通用航空器地區(qū)價(jià)格指數(shù)高達(dá)1420，通航市場的消費(fèi)能力受到嚴(yán)重約束。

利益協(xié)調(diào)機(jī)制是制度保障

通航促進(jìn)政策設(shè)計(jì)最大的挑戰(zhàn)是利益的沖突，通過制度建設(shè)協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者，實(shí)現(xiàn)利益的最大化與一致化，形成了美國獨(dú)特的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，這種機(jī)制體現(xiàn)為“平衡利益”與“制約權(quán)力”兩個方面。

“平衡利益”涵蓋了不同運(yùn)營機(jī)構(gòu)、不同行業(yè)部門、政府與企業(yè)、甚至公眾與行業(yè)之間的利益平衡等多個方面。通航運(yùn)營企業(yè)有固定的渠道向各級政府反饋利益訴求，每一部規(guī)章和法案的制定都需要通過“建議規(guī)章制定通知”（NPR）和“計(jì)劃規(guī)章制定預(yù)先通告”（ANPR）等程序深度征求行業(yè)意見。在《小型飛機(jī)振興法》中，180余名企業(yè)代表參與到法案的起草，起草委員會主席由美國聯(lián)邦航空管理局（FAA）和美國通用航空制造協(xié)會（GAMA）的代表共同擔(dān)任。其政策的出臺是行業(yè)發(fā)展要求、企業(yè)盈利及監(jiān)管安全高度平衡的結(jié)果，即使在維護(hù)公眾利益的事項(xiàng)中也高度關(guān)注行業(yè)企業(yè)的利益，如針對航空汽油的鉛排放問題，他們多次召開研討會，征求環(huán)保署、各通用航空協(xié)會、油料生產(chǎn)商以及航空器制造商等多方面代表的意見。

“組織性利益沖突”是美國新一代航空運(yùn)輸系統(tǒng)（NextGen計(jì)劃）中重要的研究課題，關(guān)注航空運(yùn)輸系統(tǒng)變革過程中各相關(guān)利益體之間利益格局的變化、沖突和協(xié)調(diào)方式。例如，在時刻資源緊張的洛杉磯國際機(jī)場，能較明顯地產(chǎn)生社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的航空公司在時刻、空域使用等方面存在明顯的優(yōu)先權(quán)，但也沒有忽視通航用戶的資源使用訴求，其核心就是犧牲了一部分大企業(yè)的利益來確保通航小企業(yè)的發(fā)展空間。

“制約權(quán)力”是協(xié)調(diào)利益沖突、平衡利益相關(guān)者關(guān)系的核心原則，重點(diǎn)體現(xiàn)在壟斷資源的所有權(quán)和使用權(quán)相分離、行政權(quán)力和市場訴求相制約以及安全管理和行業(yè)發(fā)展相平衡。作為一個相對壟斷的公共資源，機(jī)場的所有權(quán)需要與經(jīng)營權(quán)相分離，機(jī)場所有者只關(guān)心機(jī)場公共服務(wù)能力和基本運(yùn)行成本，而機(jī)場服務(wù)商依靠提供服務(wù)來獲取收益，通過市場競爭來改善服務(wù)，而不是靠壟斷機(jī)場基礎(chǔ)設(shè)施獲取超額利益。

以行業(yè)為主的軟環(huán)境建設(shè)是基礎(chǔ)

第二次世界大戰(zhàn)不僅進(jìn)一步增強(qiáng)了美國通用航空產(chǎn)業(yè)的實(shí)力，更重要的是，形成了其獨(dú)特的航空軟環(huán)境。這種軟環(huán)境主要體現(xiàn)在“航空文化”和“規(guī)范意識”上。

打造“航空文化”是航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)?！岸?zhàn)”期間，美國培養(yǎng)了35萬空軍和海軍飛行員，250萬航空專業(yè)技術(shù)人員，15萬飛行學(xué)員以及25萬航空專業(yè)技術(shù)學(xué)員。在20世紀(jì)50-60年代，美國的一些主流雜志如《商業(yè)周刊》《時代》等都定期報(bào)道飛行員和飛機(jī)的題材。在航空文化普及的社會調(diào)查中顯示，39%的家庭婦女有興趣學(xué)習(xí)飛行，88%的家庭婦女不反對家庭成員擁有飛機(jī)。1992年，由美國實(shí)驗(yàn)飛機(jī)協(xié)會（EAA）發(fā)起的“雛鷹計(jì)劃”，計(jì)劃10年間為美國100萬名8到17歲的青少年，甚至殘疾人員提供免費(fèi)的飛行體驗(yàn)活動，該計(jì)劃發(fā)動了43000名現(xiàn)役飛行員，數(shù)十家通航企業(yè)參與。統(tǒng)計(jì)表明，參加過“雛鷹計(jì)劃”的人員獲取飛行執(zhí)照的比例是普通人群的4.5倍。

良好的航空文化氛圍得以培養(yǎng)出以專業(yè)人才為核心的通用航空軟環(huán)境，包括專業(yè)人才隊(duì)伍與培養(yǎng)能力、市場運(yùn)營能力、技術(shù)創(chuàng)新能力、政府行業(yè)監(jiān)管與引導(dǎo)能力、國際話語權(quán)、航空文化等多個方面。AOPA、NBAA、GAMA等通用航空協(xié)會從不同專業(yè)領(lǐng)域，以不同形式促進(jìn)行業(yè)信息交流，普及航空知識，培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才，保障了通用航空產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

“規(guī)范意識”是美國航空產(chǎn)業(yè)得以健康發(fā)展的重要保障，主要體現(xiàn)在“依法行政，按章運(yùn)行”。行業(yè)管理政策需要充分尊重行業(yè)意見，一旦制定，便以法案或規(guī)章的形式發(fā)布，并給出詳細(xì)的執(zhí)行細(xì)則，不留存空白地帶，嚴(yán)格限制監(jiān)管人員的自由裁量范圍，不以官員的更替而廢立。穩(wěn)定的法規(guī)政策可以保護(hù)企業(yè)利益，提高行政管理效率。嚴(yán)格按章運(yùn)行是企業(yè)不可推卸的責(zé)任與義務(wù)，在美國2萬左右個機(jī)場中，僅有530余個機(jī)場擁有塔臺，大部分為無塔臺機(jī)場甚至無人值守機(jī)場，同時，美國通用航空器的平均機(jī)齡高達(dá)35.1年，機(jī)隊(duì)構(gòu)成從高端公務(wù)機(jī)到手工打造的自制飛機(jī)五花八門，2013年飛行總量高達(dá)2200萬飛行小時，各類飛行事故1200余起，其中商業(yè)飛行的死亡人數(shù)僅9人。沒有嚴(yán)格的按章運(yùn)行的理念，不可能取得如此好的安全水平。

對中國低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建議

受限于中美兩國的政治體制和管理體制的差異，美國通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不能全面照搬到中國，需要結(jié)合中國國情，在頂層上進(jìn)行政策調(diào)整，達(dá)到“開放市場、降低成本、協(xié)調(diào)利益、打造環(huán)境”的目的。

在國家層面上對法規(guī)體系進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)

當(dāng)前中國通航在法規(guī)體系細(xì)節(jié)上存在一定程度的相互抵觸、管理空白，執(zhí)行層面主觀性較大等問題，這些看似細(xì)節(jié)的問題，實(shí)際上是制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，從促進(jìn)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的角度出發(fā)，未來低空經(jīng)濟(jì)法規(guī)建設(shè)應(yīng)明確以下三項(xiàng)基本原則。

一是發(fā)展與安全相平衡的原則。明確發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)對國家的重要性，強(qiáng)調(diào)安全管理（包括國防安全、國土安全、航空安全）的立足點(diǎn)在于公共安全，而非個體安全：安全管理的根本目的是促進(jìn)行業(yè)健康、持續(xù)的發(fā)展，而不是限制行業(yè)發(fā)展；安全管理的核心是積極主動地面對安全挑戰(zhàn)，特別是主動接受和面對新技術(shù)帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)，而不是采用限制、規(guī)避的消極方式應(yīng)對安全風(fēng)險(xiǎn)。

二是公共資源的開放與低成本原則。從法理上區(qū)分公共資源與私有資源，公共資源應(yīng)以最大化地提供公共服務(wù)為主要目的，空域、機(jī)場等面向公共，但具有壟斷性的資源需要在自由開放和成本最低化的原則下運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)在公共資源使用過程中的效率、公平以及引導(dǎo)性之間的平衡。

三是法規(guī)建設(shè)的協(xié)調(diào)一致原則。在國家級的航空法體系之下，針對民航、軍航、國家航空等各個領(lǐng)域，按照行政管理、安全管理和經(jīng)濟(jì)管理的分類進(jìn)行細(xì)化設(shè)計(jì)。強(qiáng)調(diào)依法行政，行業(yè)的管理統(tǒng)一以法規(guī)或規(guī)范性文件的形式開展，避免入治管理、紅頭文件管理和運(yùn)動式管理。同時，法規(guī)建設(shè)需要在公開、公平的平臺上協(xié)調(diào)制定，避免被監(jiān)管對象在參與政策制定時象征性作用為主的情形發(fā)生，充分尊重各方的利益訴求。

從“利用資源”的角度破除政策性準(zhǔn)入障礙

中國通航產(chǎn)業(yè)包括未來的低空經(jīng)濟(jì)面臨的首要障礙是空域限制。僵化、繁復(fù)的空域、時刻審批制度、混亂的收費(fèi)以及空中服務(wù)的基本空白，直接限制了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從通航角度來看，中國通航市場總量僅為美國的1.8%，消費(fèi)類航空活動僅占總飛行量的5.3%。雖然經(jīng)過這些年的發(fā)展，中國在機(jī)場地面服務(wù)、油料生產(chǎn)與供應(yīng)、專業(yè)人才培養(yǎng)、通航機(jī)場設(shè)計(jì)／建設(shè)／運(yùn)行等多個方面都有了長足的進(jìn)步，但整體配套能力還很難起到大幅降低企業(yè)運(yùn)行成本的作用。

破除政策性準(zhǔn)入障礙要引導(dǎo)行業(yè)從“爭奪資源所有權(quán)”向“開發(fā)利用資源”轉(zhuǎn)變，從“資質(zhì)審批”向“質(zhì)量管理”轉(zhuǎn)變。鼓勵行業(yè)引入新技術(shù)，充分開發(fā)公共資源，提高服務(wù)質(zhì)量。讓市場成為調(diào)配資源的主要力量，但是，不能以簡單的經(jīng)濟(jì)效益作為評判資源利用程度的唯一指標(biāo)，需要充分考慮行業(yè)中弱勢產(chǎn)業(yè)存在的合理性與必要性，并為其提供發(fā)展空間。

通過體制建設(shè)協(xié)調(diào)通航利益相關(guān)者

中國可以考慮建立一個以利益相關(guān)者推動的法規(guī)制定機(jī)制，平衡管理層的顧慮與行業(yè)發(fā)展擺脫管理的沖動。但整體上不能讓繁復(fù)且各地區(qū)差異化較大的行政審批和許可、整體法規(guī)建設(shè)速度，限制了新興行業(yè)的發(fā)展。

首先，確立航空利益相關(guān)者的平等對話機(jī)制。建議進(jìn)一步開展定期的法規(guī)政策征詢意見與協(xié)調(diào)機(jī)制（包括政策解釋與操作指導(dǎo)），避免讓行業(yè)征求意見環(huán)節(jié)變成宣貫。研究優(yōu)化在政府部門內(nèi)部跨部門、跨系統(tǒng)的法規(guī)政策的協(xié)調(diào)機(jī)制，并通過程序設(shè)計(jì)，防范相關(guān)行業(yè)、部門話語權(quán)的不平等。

其次，在民航法規(guī)體系下，除特別情況要求向行業(yè)強(qiáng)制推廣的制度外，可考慮建立行業(yè)充分參與的法規(guī)制定程序。從制度上大幅提高行業(yè)企業(yè)在新技術(shù)研發(fā)和法規(guī)政策發(fā)布中的發(fā)言權(quán)，將行業(yè)新技術(shù)和規(guī)章政策的建設(shè)主體由民航局向通航企業(yè)或行業(yè)組織轉(zhuǎn)移，增加新技術(shù)和規(guī)章政策的實(shí)用性。

通過軟環(huán)境建設(shè)提升可持續(xù)發(fā)展能力

中國公眾普遍對航空以及低空經(jīng)濟(jì)認(rèn)識不足，航空消費(fèi)市場缺乏群眾基礎(chǔ)，低空經(jīng)濟(jì)難以持續(xù)發(fā)展。未來低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還需要依靠優(yōu)化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)門檻，通過軟環(huán)境建設(shè)提升行業(yè)的持續(xù)發(fā)展能力。

首先，需要鼓勵技術(shù)監(jiān)管、專業(yè)技術(shù)、管理人員的培養(yǎng)。通過專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)、政府間交流、協(xié)會以及相關(guān)涉航企業(yè)宣傳等方法，宣傳介紹先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)提高我國通航行業(yè)的運(yùn)營管理能力、技術(shù)創(chuàng)新能力，全面提高通航軟環(huán)境。

其次，通過教育、宣傳等各種形式，向各地方政府、各相關(guān)部委擴(kuò)大航空文化的宣傳與影響，在上層建設(shè)層面形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力。

最后，加強(qiáng)政府的行政監(jiān)管能力建設(shè)。以安全的名義限制航空運(yùn)行是最簡單的監(jiān)管方法，同時也是傷害行業(yè)發(fā)展的最突出的表現(xiàn)。嚴(yán)格遵守依法行政原則，對于不涉及公共安全、不違背法律規(guī)定的活動要敢于放開，并正確看待在行業(yè)探索過程中發(fā)生的各類風(fēng)險(xiǎn)。同時，在安全管理、行政管理以及經(jīng)濟(jì)管理層面分別設(shè)立相應(yīng)的考核指標(biāo)和行業(yè)規(guī)劃，真正把“能力建設(shè)”落實(shí)為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作。

自2018年以來，以無人機(jī)為代表的新興低空經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)通航發(fā)展出現(xiàn)巨大的發(fā)展差距，依靠之前的產(chǎn)業(yè)政策管理模式無法適應(yīng)自由多樣的低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題表面上是民航領(lǐng)域的行業(yè)管理問題，深層次上則是轉(zhuǎn)變政府職能、深化體制改革的迫切性的重要體現(xiàn)。

需要說明的是，政府不是通航業(yè)最主動、利益最大的利益相關(guān)者，企業(yè)（制造業(yè)、運(yùn)行業(yè)）才是推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心因素。局方有限的人力資源和安全利益訴求，無法積極面對各種快速出現(xiàn)的新問題，應(yīng)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)界承擔(dān)起行業(yè)規(guī)章和政策的研究和推動實(shí)施的責(zé)任，否則會過多依賴過往或國外技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，會導(dǎo)致行業(yè)喪失創(chuàng)新的動力與能力。