新公司法引入審計委員會制度的底層邏輯

刪減監(jiān)事會的制度選項，有助于節(jié)約公司治理成本，為公司釋放更多的自治空間。將監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)化于董事會之中，有助于克服決策與監(jiān)督之間的信息屏障，實現(xiàn)審計委員會成員參與決策的過程性監(jiān)督。賦予審計委員會專門的監(jiān)督職權(quán)，凸顯其作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專業(yè)性?？梢哉f，新公司法引入審計委員會制度并非“換湯不換藥”，而是有其深刻的制度內(nèi)涵

2023年修訂后的公司法引入的審計委員會制度，是新公司法中單層制改革的組織抓手，廣受理論界與實務(wù)界關(guān)注。新公司法中與審計委員會制度相關(guān)的條款僅有三條，分別為第六十九條（有限公司）、第一百二十一條（股份公司）、第一百七十六條（國有獨資公司），從而形成了既有同質(zhì)邏輯，又有類型差異的中國式審計委員會制度。但是，前述條文簡要，而審計委員會制度錯綜復(fù)雜，理論界與實務(wù)界對審計委員會制度產(chǎn)生了諸多爭議，包括審計委員會的屬性、組織、運行、權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任，以及如何對審計委員會或者監(jiān)事會進(jìn)行選擇取舍，誠非一文所可闡釋。本文將追本溯源，還原審計委員會制度的底層邏輯，以便為審計委員會制度的落地提供參考。

新公司法引入審計委員會制度的改革動因

理解審計委員會制度的功能定位，離不開2023年公司法修訂中的改革動因。在2021年公司法（修訂草案）的審議說明中，立法機(jī)關(guān)指出，之所以引入審計委員會制度，系根據(jù)國有獨資公司、國有資本投資運營公司董事會建設(shè)實踐，并為我國企業(yè)“走出去”及外商到我國投資提供便利，允許公司選擇單層制治理模式（即只設(shè)董事會、不設(shè)監(jiān)事會）。據(jù)此，引入審計委員會制度有三個方面的重要動因，即滿足國企改革要求、便利我國企業(yè)域外運行和外國企業(yè)來我國投資。參考域外單層制的改革經(jīng)驗，在法律允許單層制之后，90%以上的公司可能將轉(zhuǎn)向單層制架構(gòu)。除了前述實踐需求，監(jiān)事會制度的運行效果不理想也是制度改革的重要動因。

第一，就國企改革而言，外派監(jiān)事會制度的改革是本輪公司治理架構(gòu)改革的基點。近年來，國有企業(yè)改革轉(zhuǎn)而尋求外部監(jiān)督力量，在國家出資公司中實行外部董事制度，取消監(jiān)事會設(shè)置，并通過審計署的審計監(jiān)督力量增強(qiáng)監(jiān)督效能，提供了公司監(jiān)督制度改革的新路徑。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》提出，董事會應(yīng)當(dāng)設(shè)立提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會等專門委員會，為董事會決策提供咨詢，其中薪酬與考核委員會、審計委員會應(yīng)由外部董事組成。國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》要求，董事會下設(shè)戰(zhàn)略與投資委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會、風(fēng)險控制委員會等專門委員會。因此，國企改革對公司法修改提出了新的要求，自1993年以來強(qiáng)制性的董事會與監(jiān)事會并存的制度安排面臨調(diào)整需求。

第二，便利公司治理架構(gòu)與國際接軌，包括中國公司“走出去”和外國公司“走進(jìn)來”。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國公司逐步在世界各國投資經(jīng)營，外資企業(yè)在我國的投資規(guī)模巨大。但是，公司治理結(jié)構(gòu)的差異，導(dǎo)致了諸多銜接問題出現(xiàn)。比如，隨著近年來我國資本市場雙向開放的節(jié)奏加快，我國公司直接或者間接上市、境外企業(yè)在我國境內(nèi)發(fā)行存托憑證、兩地或者多地上市制度的建立，均強(qiáng)化了我國公司與境外公司的互動與競爭。由此可見，雖然我國證券市場國際板尚未落地，但域外公司制度的沖擊和競爭已經(jīng)展開，域外的公司治理制度也與我國公司法產(chǎn)生制度競爭。通過資本市場的制度轉(zhuǎn)化，與我國投資者關(guān)聯(lián)的公司治理已經(jīng)涉及域外公司法，公司治理的架構(gòu)選擇同樣應(yīng)當(dāng)考量制度的全球競爭力。對于域外公司法可以提供的制度供給，如果我國公司法無法提供，將導(dǎo)致我國企業(yè)處于劣勢、我國公司法在全球競爭中處于劣勢。

比如，中芯國際作為在開曼群島設(shè)立的公司，其公司治理結(jié)構(gòu)系按照開曼群島法律運行，雖然為了境內(nèi)上市進(jìn)行了章程規(guī)則修改，但在下述方面仍然享有開曼群島法律上的制度紅利：1.公司可以適用股份溢價進(jìn)行利潤分配；2.公司董事會享有決定董事報酬、決定發(fā)行公司一般債券、決定公司財務(wù)預(yù)算方案、變更公司募集資金用途、向并表企業(yè)提供擔(dān)保等權(quán)限；3.不設(shè)立監(jiān)事會，由獨立非執(zhí)行董事和審計委員會行使監(jiān)督職權(quán)；4.可以資本公積彌補虧損；等等。雖然中國證監(jiān)會明確要求境外發(fā)行人在投資者權(quán)益保護(hù)的安排總體上應(yīng)不低于境內(nèi)法律要求，但是制度紅利仍然不容小覷。

第三，允許公司自主選擇監(jiān)督機(jī)構(gòu)，改善內(nèi)部監(jiān)督效能。我國原公司法中的監(jiān)督制度的運行效果不盡如人意，作為專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)事會和肩負(fù)監(jiān)督使命的上市公司獨立董事均難實現(xiàn)立法目的。如何再造和重構(gòu)公司監(jiān)督制度廣為公司法學(xué)界所關(guān)注，也被視為2023年公司法修改的重要使命。然則，學(xué)界和實務(wù)界對此提出了多種改革主張：有的主張強(qiáng)化監(jiān)事會職權(quán)，有的主張取消監(jiān)事會并將董事會改造成公司唯一監(jiān)督機(jī)關(guān)，有的主張同時強(qiáng)化監(jiān)事會和獨立董事為核心的兩種監(jiān)督模式并賦予上市公司選擇權(quán)，有的主張發(fā)展多元化的監(jiān)督體系……觀點雖各異，但均對原公司法中的監(jiān)督機(jī)制的實際效用持消極評價。對此，2023年公司法的修改并未發(fā)揮“家長主義”，而是兼容并蓄，容許企業(yè)自主選擇監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

總之，新公司法所引入的審計委員會，可謂單層制的基礎(chǔ)設(shè)施，簡化了公司治理結(jié)構(gòu)，為公司釋放更多的自治空間。

從監(jiān)事會到審計委員會的三點實質(zhì)性變化

新公司法引入審計委員會，其在監(jiān)督力量一端將產(chǎn)生何種變化？作為監(jiān)督功能的替代者，審計委員會是否系監(jiān)事會的“平替”，或者“換湯不換藥”？如前所述，審計委員會和監(jiān)事會的作用優(yōu)劣很難一概而論，需要每家公司根據(jù)自己的情況而定。比如，雖然長期以來，監(jiān)事會的作用飽受詬病，但在投資實務(wù)中，機(jī)構(gòu)投資者通過委派監(jiān)事也是獲得公司信息、參與公司管理和監(jiān)督的重要渠道。也就是說，如果在公司治理架構(gòu)中充分賦權(quán)監(jiān)事會，其仍然可成為有效的公司權(quán)力制衡機(jī)構(gòu)。盡管如此，審計委員會在整體上仍然擁有三項優(yōu)勢。

第一，相較于監(jiān)事會，審計委員會制度有助于提升監(jiān)督效能。監(jiān)事會作為專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這一公司內(nèi)部監(jiān)督力量面臨著固有的弱勢地位制約，脫離了經(jīng)營管理的監(jiān)督權(quán)難免被邊緣化，難以與決策者權(quán)力相抗衡。這一點，在我國公司由控股股東主導(dǎo)的公司治理語境下表現(xiàn)得更加明顯。面對股東會、董事會、監(jiān)事會近乎“三位一體”的存在，法律上預(yù)設(shè)的分權(quán)制衡模式難免流于紙上。在發(fā)揮監(jiān)督作用的方式上，審計委員會的“工具箱”卻遠(yuǎn)為豐富。在最重要的參與公司治理的方式上，監(jiān)事雖然有列席董事會會議的職權(quán)，但是面對董事會的商業(yè)判斷，卻經(jīng)常難以置喙，往往僅發(fā)表意見以供董事會決策參考，“走過場式”履職的形式主義色彩很濃厚。與之不同，審計委員會成員本身即為董事，其要參與董事會決策的投票表決，在有不同意見時可以通過投棄權(quán)票、反對票阻斷決策。在商業(yè)判斷中，有無表決權(quán)的效果差異是實質(zhì)性的。進(jìn)一步而言，審計委員會成員對公司事務(wù)執(zhí)行行為的監(jiān)督不僅要審查其合法性，也要審查其合理性。審計委員會是董事會的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其成員具有董事身份，參與公司決策，涉及決策的商事裁量，必然涉及合理性判斷。監(jiān)事會的監(jiān)督僅審查合法性，而不審查合理性，這是審計委員會與監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán)之間的重大差異。

第二，相較于監(jiān)事會，審計委員會制度有助于克服監(jiān)督過程中的信息屏障。在董事會與監(jiān)事會并存的公司治理實踐中，監(jiān)事會或者監(jiān)事無法有效履職的一大原因就是存在信息屏障。公司的經(jīng)營管理信息掌握在董事和高級管理人員手中，監(jiān)事會往往只能獲得篩選后的信息，難以及時對經(jīng)營異常情況做出判斷并進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督。加之我國公司會議文化匱乏，很多公司沒有建立起程序嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩聲h制度，監(jiān)事列席董事會會議的機(jī)制形同虛設(shè)，信息傳遞機(jī)制難以保障。與之不同，審計委員會的成員，由于本身即公司董事，董事會開展各類活動包括建立微信群等溝通渠道，不能排除審計委員會中董事成員的加入，因而審計委員會制度可以克服信息屏障，便利監(jiān)督者獲取公司經(jīng)營情況的一手信息，進(jìn)而提升監(jiān)督效能。

第三，雖然監(jiān)事會和審計委員會都屬于公司的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但進(jìn)一步而言，監(jiān)事會相較于董事會屬于外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，審計委員會本質(zhì)上屬于董事會的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在分權(quán)制衡機(jī)制之下，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的重要優(yōu)勢在于信息獲取和激勵問責(zé)兩大方面。而外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的劣勢也有兩個方面：信息不對稱、激勵問責(zé)機(jī)制失當(dāng)。因此，審計委員會的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制更具有一般優(yōu)勢。實際上，我國歷史上有著豐富的監(jiān)督機(jī)制設(shè)置經(jīng)驗。比如，唐朝時的相權(quán)三分，中書省負(fù)責(zé)制定法令，門下省負(fù)責(zé)審核法令，尚書省負(fù)責(zé)執(zhí)行法令，同時三省合署辦公，既能分權(quán)制衡，又能提升效率，具有相當(dāng)?shù)慕梃b價值。

總之，從審計委員會的監(jiān)督職能來看，可以分為一般監(jiān)督與特別監(jiān)督。所謂一般監(jiān)督，系指審計委員會成員作為董事，通過參與董事會決策過程所實現(xiàn)的監(jiān)督功能。比如，在參與公司投資、對外擔(dān)保、關(guān)聯(lián)交易等事項時，也是審計委員會成員履行監(jiān)督職責(zé)的過程。所謂特別監(jiān)督，系指基于公司法或者章程賦予審計委員會的具體監(jiān)督職權(quán)，審計委員會在行使一般決策監(jiān)督之外進(jìn)行的專門監(jiān)督。對于審計委員會的職權(quán)，新公司法第六十九條和第一百二十一條規(guī)定審計委員會可以行使監(jiān)事會職權(quán)，這有待于公司章程做進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。

公司治理結(jié)構(gòu)調(diào)整與對審計委員會的取舍

對于審計委員會制度的引入，不乏批評之聲。比如，有人認(rèn)為“南橘北枳”將導(dǎo)致水土不服，也有人認(rèn)為將導(dǎo)致中小型公司增加治理成本。其中，不乏對審計委員會制度適用情形的諸多誤解，有待于澄清。對全國約5000萬家公司而言，在新公司法施行之后應(yīng)何去何從，亦有待其取舍。

首先，在新公司法之下，95%以上的公司實際上并不需要設(shè)置審計委員會或者監(jiān)事會，因為審計委員會制度主要適用于上市公司等大型公眾公司以及國有公司。之所以如此，其原因在于新公司法第八十三條規(guī)定：“規(guī)模較小或者股東人數(shù)較少的有限責(zé)任公司，可以不設(shè)監(jiān)事會，設(shè)一名監(jiān)事，行使本法規(guī)定的監(jiān)事會的職權(quán)；經(jīng)全體股東一致同意，也可以不設(shè)監(jiān)事?！睋?jù)2020年12月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國股東人數(shù)在3人以下（包含3人）的有限公司為3698.9萬家（占比96.52%），股東人數(shù)為3人至5人（包含5人）的有限公司為100.1萬家（占比2.61%），股東人數(shù)為5人以上的有限公司為33.4萬家（占比0.87%）。類似的，股東人數(shù)在3人以下（包含3人）的股份公司為47.2萬家（占比91.01%），股東人數(shù)為3人至5人（包含5人）的股份公司為1.8萬家（占比3.46%），股東人數(shù)為5人以上的股份公司為2.87萬家（占比5.53%）。因此，絕大多數(shù)的有限公司實際上均適用公司法第八十三條的規(guī)定，既不設(shè)監(jiān)事會，也不設(shè)審計委員會。因此，審計委員會制度并未給中小型公司帶來新的負(fù)擔(dān)，相反，新公司法提供了機(jī)構(gòu)精簡的新可能。

其次，對上市公司而言，新公司法仍然規(guī)定的是選擇式單層制，即可以自主選擇審計委員會或者監(jiān)事會，公司法未做強(qiáng)制性要求?！秶鴦?wù)院關(guān)于實施〈中華人民共和國公司法〉注冊資本登記管理制度的規(guī)定》第十二條規(guī)定：“上市公司依照公司法和國務(wù)院規(guī)定，在公司章程中規(guī)定在董事會中設(shè)置審計委員會，并載明審計委員會的組成、職權(quán)等事項?！庇杏^點認(rèn)為，該條明確了上市公司的單層制改革要求。對此，筆者持不同觀點。該條規(guī)定的審計委員會設(shè)置，并未排除上市公司維持監(jiān)事會的空間。新公司法第一百三十七條規(guī)定：“上市公司在董事會中設(shè)置審計委員會的，董事會對下列事項作出決議前應(yīng)當(dāng)經(jīng)審計委員會全體成員過半數(shù)通過：……”從該條規(guī)定來看，上市公司在審計委員會的設(shè)置選項上，仍然是有自治空間的。

再次，對國有公司而言，其需要同時遵守公司法和國資監(jiān)管規(guī)章的要求。新公司法第一百七十六條規(guī)定：“國有獨資公司在董事會中設(shè)置由董事組成的審計委員會行使本法規(guī)定的監(jiān)事會職權(quán)的，不設(shè)監(jiān)事會或者監(jiān)事?！庇杏^點將其解釋為所有國有獨資公司將全面推廣單層制和審計委員會制度，這不僅是對國有獨資公司概念的誤讀，也是對本條文的誤解。公司法層面的國有獨資公司僅限于一級公司，并未對其他層級的公司作出進(jìn)一步的要求。事實上，即使對于一級公司，本條仍然規(guī)定的是選擇式單層制，而非強(qiáng)制性的。當(dāng)然，從當(dāng)前國企改革的推進(jìn)方向來看，作為國有公司股東的履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)可以通過公司章程做出選擇，進(jìn)而推行單層制。此時，審計委員會的設(shè)置系因出資人決策而非公司法的強(qiáng)制性規(guī)定。

審計委員會的監(jiān)督效能有待未來的觀察

從底層邏輯而言，我國公司法中審計委員會制度的引入并非“換湯不換藥”，而是有其深刻的制度內(nèi)涵。刪減監(jiān)事會的制度選項，有助于減少公司治理機(jī)構(gòu)，節(jié)約公司治理成本。將監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)化于董事會之中，有助于克服決策與監(jiān)督之間的信息屏障，實現(xiàn)審計委員會成員參與決策的過程性監(jiān)督。賦予審計委員會專門的監(jiān)督職權(quán)，凸顯其作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專業(yè)性。

在審計委員會嵌入董事會之后，董事會可以兼容其監(jiān)督型董事會的色彩，甚至轉(zhuǎn)向監(jiān)督功能為本位的監(jiān)督型董事會。但是，立法只是對審計委員會制度的“規(guī)劃”，在后續(xù)具體實踐中的落地情況、實施效果，仍然有待長期的觀察，并根據(jù)進(jìn)一步的實證情形調(diào)整和完善公司法律制度。

作者系中國政法大學(xué)副教授、博士生導(dǎo)師