借鑒上海城市管理經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)青島市文明城市創(chuàng)建路徑創(chuàng)新研究

摘要：城市文明是一個(gè)城市整體水平的綜合性體現(xiàn)。在創(chuàng)建文明城市的過(guò)程中，上海市在智慧化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、人性化治理等方面進(jìn)行了大量探索與實(shí)踐，成為全國(guó)文明城市的典范。對(duì)標(biāo)上海經(jīng)驗(yàn)，青島市在城市管理和文明城市創(chuàng)建中，可以從推進(jìn)城市全周期管理、推進(jìn)治理全方位提升、推進(jìn)城市全社會(huì)治理和推進(jìn)城市全流程監(jiān)督等方面著手，不斷提升創(chuàng)建水平。

關(guān)鍵詞：文明城市；創(chuàng)建；管理體系；智能化

全國(guó)文明城市是國(guó)內(nèi)評(píng)價(jià)一個(gè)城市綜合發(fā)展水平的最高榮譽(yù)。創(chuàng)建全國(guó)文明城市，不僅能反映城市的整體文明水平，也體現(xiàn)城市的治理水平，考驗(yàn)政府的治理能力；不僅是人類挖掘、展示城市文化的過(guò)程，更是人類社會(huì)文明積累、沉淀的過(guò)程；不僅是城市環(huán)境、文明提升工程，同時(shí)還是黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下全體市民共同奮斗、創(chuàng)造美好生活的偉大工程。我國(guó)的文明城市創(chuàng)建工作自1995年啟動(dòng)以來(lái)，歷經(jīng)近30年的發(fā)展歷程，對(duì)中國(guó)地方政府提升城市治理水平、推進(jìn)城市文明進(jìn)步、凝聚民心同創(chuàng)共建發(fā)揮了巨大作用。[1]

在上海市加快建設(shè)具有世界影響力的現(xiàn)代化國(guó)際大都市的歷程中，文明作為重要一極，在城市發(fā)展中展現(xiàn)出獨(dú)特的魅力。上海市牢牢把握 “創(chuàng)建為民、創(chuàng)建惠民、創(chuàng)建靠民”的文明城市創(chuàng)建宗旨，將創(chuàng)建全國(guó)文明城區(qū)作為推進(jìn)區(qū)域 “五位一體”全面發(fā)展和建設(shè) “人民城市”的龍頭工程來(lái)抓，把全國(guó)文明城區(qū)指標(biāo)體系有效融入城市發(fā)展各領(lǐng)域，以共建為根本原則，以共治為重要方式，以共享為最終目的，不僅實(shí)現(xiàn)了全國(guó)文明城區(qū)創(chuàng)建工作質(zhì)的跨越，更以現(xiàn)代化、智慧化手段解決了制約城市發(fā)展的各類問(wèn)題，形成文明共同體，為城市各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各方面運(yùn)行發(fā)展持續(xù)賦能，為其他城市創(chuàng)建文明城市和品質(zhì)城市起到了重要的借鑒作用。

一、上海市構(gòu)建文明城市動(dòng)員管理體系的主要路徑分析

（一）堅(jiān)持走“智慧化”之路，打造“城市云腦”

1.“一網(wǎng)通辦”做到了線下 “一窗”有 “溫度”、線上 “一網(wǎng)”有 “速度”，努力讓群眾和企業(yè)辦事更省心、更省力、更滿意。

2.“一網(wǎng)統(tǒng)管”聚焦數(shù)據(jù)匯聚、系統(tǒng)集成、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)、共享開放等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，向基層實(shí)戰(zhàn)賦能，推動(dòng)管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)格化管理、綜合治理和應(yīng)急管理等深度融合、一體運(yùn)行。

（二）堅(jiān)持走“標(biāo)準(zhǔn)化”之路，完善制度體系

以閔行區(qū)為例，為破解工作責(zé)權(quán)不清、推諉扯皮問(wèn)題，閔行區(qū)出臺(tái)了 《創(chuàng)建全國(guó)文明城區(qū)工作三年行動(dòng)計(jì)劃 （2018-2020年）》，全面細(xì)化梳理了15項(xiàng)74條重點(diǎn)工作，落實(shí)年度督查計(jì)劃表和公益廣告設(shè)置指導(dǎo)手冊(cè)，實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)城的 “一口徑管理模式”；制定實(shí)施 《2019年閔行區(qū)創(chuàng)建全國(guó)文明城區(qū)迎檢階段開展實(shí)地督查工作的意見(jiàn)》，形成了 “包干暗訪制”“捆綁通報(bào)制”“專項(xiàng)督查制”等督查工作機(jī)制。2020年又印發(fā)了 《閔行區(qū)創(chuàng)建全國(guó)文明城區(qū)工作問(wèn)責(zé)辦法 （試行）》，對(duì)11種不作為、慢作為、亂作為，影響 “創(chuàng)城”工作，造成不良影響或嚴(yán)重后果的情形予以問(wèn)責(zé)。[2]

（三）堅(jiān)持走“精細(xì)化”之路，強(qiáng)化網(wǎng)格治理

1.推出 “網(wǎng)格化+創(chuàng)城”管理模式。閔行區(qū)將所有創(chuàng)城點(diǎn)位納入網(wǎng)格，做到點(diǎn)位入網(wǎng)、體系入網(wǎng)、標(biāo)準(zhǔn)入網(wǎng)、人員入網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了 “問(wèn)題發(fā)現(xiàn)—處置—督辦—銷項(xiàng)—回訪”的全程閉環(huán)機(jī)制。比如在治理共享單車亂停放方面，推出網(wǎng)格員 “掃街搬車”行動(dòng)，進(jìn)而倒逼共享單車加入智慧城市、征信體系建設(shè)。

2.強(qiáng)化民主監(jiān)督。依靠政協(xié)委員、人大代表、創(chuàng)青團(tuán)、創(chuàng)城指導(dǎo)團(tuán)等社會(huì)力量，開展背街小巷、垃圾分類專項(xiàng)民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了全方位布點(diǎn)、嵌入式管理、大數(shù)據(jù)處置。

3.實(shí)施疊加創(chuàng)建。在科學(xué)施策方面，采取點(diǎn)線面領(lǐng)域性的創(chuàng)建機(jī)制，比如實(shí)施 “社區(qū)圈、商業(yè)圈、服務(wù)圈”等創(chuàng)建疊加行動(dòng)；組織最美街區(qū)、紅色物業(yè)、誠(chéng)信示范街、文明行為示范圈等系列創(chuàng)建評(píng)優(yōu)行動(dòng)。特別是成立閔行區(qū)全國(guó)文明單位聯(lián)盟和包括43個(gè)領(lǐng)域的窗口單位同創(chuàng)共建聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)了全區(qū)行政服務(wù)窗口文明單位創(chuàng)建全覆蓋。

（四）堅(jiān)持走“人性化”之路，深化惠民服務(wù)

一是設(shè)施設(shè)置人性化。出臺(tái) 《上海市街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，讓管理者、設(shè)計(jì)師、沿線業(yè)主及市民等所有與街道相關(guān)的群體，明確街道的概念和基本設(shè)計(jì)要求，達(dá)成對(duì)街道的理解和共識(shí)，成功推動(dòng)了街道人性化轉(zhuǎn)型，更好地落實(shí)以人為本，促進(jìn)交通有序，提升城市品質(zhì)。

二是服務(wù)便民人性化。閔行區(qū)依托文明實(shí)踐中心，打通服務(wù)百姓的 “最后一公里”，形成了文明實(shí)踐志愿服務(wù)資源庫(kù)、項(xiàng)目庫(kù)和菜單庫(kù)，建立了上下連通的 “供單—點(diǎn)單—派單—接單—評(píng)單”一系列工作流程。

三是參與互動(dòng)人性化。閔行區(qū)全覆蓋構(gòu)建 “1+14+X”志愿服務(wù)體系 （1個(gè)區(qū)級(jí)指導(dǎo)中心、14個(gè)社區(qū)志愿服務(wù)中心、671個(gè)志愿服務(wù)站），所有站點(diǎn)都能實(shí)現(xiàn)志愿者隨時(shí)加入?yún)⑴c、隨地查詢打印；暢通群眾建言獻(xiàn)策渠道，成立 “人民建議征集辦公室”，建立了 “4+3”征集機(jī)制、“六步法”辦理機(jī)制、“三位一體”反饋機(jī)制、“金字塔”建隊(duì)機(jī)制等一些較為成熟的工作機(jī)制，將群眾的 “金點(diǎn)子”實(shí)實(shí)在在變成助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的 “金鑰匙”。

二、創(chuàng)建文明城市面臨的挑戰(zhàn)

（一）部門協(xié)同不足

創(chuàng)建文明城市是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，由于其復(fù)雜性，很容易出現(xiàn)職能交叉、推諉扯皮、各自為政的情況，以致無(wú)法形成合力，導(dǎo)致進(jìn)度慢、質(zhì)量差，造成資源浪費(fèi)，甚至層層加碼，加重基層負(fù)擔(dān)。因此，需要強(qiáng)有力的牽頭指揮部門，該部門既要責(zé)任明確，又要協(xié)同作戰(zhàn)。[3]

（二）智能化手段較弱

創(chuàng)建文明城市工程龐大，傳統(tǒng)方式治理無(wú)法實(shí)現(xiàn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并快速解決問(wèn)題。在一些城市，各政府部門搭建的數(shù)字平臺(tái)尚未能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)集成、數(shù)據(jù)互通、共享開放，而是自設(shè)壁壘，造成市民辦事成本高、效率低，城市服務(wù)與市民期待錯(cuò)位，從而降低市民的獲得感和體驗(yàn)感。

（三）市民參與性較弱

創(chuàng)建文明城市是一場(chǎng)群眾運(yùn)動(dòng)，既要依靠群眾，又要提升市民文明素養(yǎng)。目前，群眾性參與尚未形成常態(tài)化，志愿服務(wù)參與率較低。各類創(chuàng)城活動(dòng)缺乏吸引力，形式主義問(wèn)題較多，以行政強(qiáng)制命令為主，群眾的主動(dòng)參與性、體驗(yàn)感不強(qiáng)。

（四）精細(xì)化管理不足

在服務(wù)對(duì)象方面，基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境得到極大改善的同時(shí)，高效滿足群眾的個(gè)性化需求、及時(shí)處理群眾反映的問(wèn)題即成為新的挑戰(zhàn)；在管理制度方面，管理手段、管理職責(zé)、考核評(píng)價(jià)等均亟待提升專業(yè)化、智能化水平。

（五）長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃不足

創(chuàng)建文明城市是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，絕非一朝一夕之事，需要日積月累，久久為功。有的地方政府不能從城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展著眼，只是緊盯上級(jí)年度考核指標(biāo)，著力應(yīng)對(duì)重點(diǎn)點(diǎn)位和指標(biāo)考核，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，造成重復(fù)建設(shè)、職責(zé)不清、低水平徘徊、臨時(shí)抱佛腳等問(wèn)題。

三、上海經(jīng)驗(yàn)對(duì)文明城市創(chuàng)建路徑探索的啟示

文明城市創(chuàng)建工作集中體現(xiàn)了城市治理能力和治理水平，因此受到地方黨和政府的高度重視，將其作為統(tǒng)籌物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手。近年來(lái)，我國(guó)各大城市紛紛探索積累創(chuàng)建文明城市的有效路徑。上海經(jīng)驗(yàn)告訴我們，文明城市必須順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新要求，回應(yīng)人民群眾新期待，提升城市發(fā)展新動(dòng)力，解決城市發(fā)展新問(wèn)題，切實(shí)回應(yīng)教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、治安、生態(tài)環(huán)境等群眾最切實(shí)的訴求，讓人民群眾成為文明城市的共建者、共治者、共享者，最終激發(fā)城市的生機(jī)與活力。上海市在廣泛、持續(xù)、高標(biāo)準(zhǔn)的文明城市創(chuàng)建中，主要做出了以下四方面啟示：

（一）以“三項(xiàng)體系”推進(jìn)城市全周期管理

進(jìn)一步細(xì)化強(qiáng)化組織體系、運(yùn)行體系、督查體系，壓實(shí)職能部門和行業(yè)單位創(chuàng)建主體，真正形成精細(xì)化、常態(tài)化、社會(huì)化、法治化創(chuàng)建工作體系，注重從系統(tǒng)要素、結(jié)構(gòu)功能、運(yùn)行機(jī)制、過(guò)程結(jié)果等層面進(jìn)行文明城市創(chuàng)建全周期統(tǒng)籌和全過(guò)程整合。一是研究制定 “1+10+100”文明創(chuàng)建戰(zhàn)略體系?！?”即 《文明城市建設(shè)提升三年行動(dòng)計(jì)劃》，“10”即開展環(huán)境衛(wèi)生、生態(tài)綠化、公共秩序、文明交通、社區(qū)服務(wù)等 “十大提升行動(dòng)”，“100”即每年解決 “創(chuàng)城百件實(shí)事”；二是建立創(chuàng)城運(yùn)行指揮體系，文明委 “管總”、各區(qū)市作為 “戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)”、市直部門作為 “軍種主建”，分解落實(shí)好 “點(diǎn)位清單、任務(wù)清單、責(zé)任清單”，發(fā)揮市一級(jí)和區(qū) （市）一級(jí)創(chuàng)城 “指揮部”的中樞作用，實(shí)現(xiàn)各行各業(yè)文明創(chuàng)建大合唱；三是建設(shè)四個(gè)領(lǐng)域的聯(lián)盟體系，成立全國(guó)文明單位聯(lián)盟、窗口單位同創(chuàng)共建聯(lián)盟、文明企業(yè)聯(lián)盟和文明校園聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)窗口文明單位創(chuàng)建全覆蓋，支持專家智庫(kù)建設(shè)，發(fā)揮行業(yè)組織在文明城市創(chuàng)建中的樞紐作用，對(duì)文明創(chuàng)建進(jìn)行督導(dǎo)評(píng)估。

（二）以“三個(gè)工程”推進(jìn)治理全方位提升

立足大城管、大創(chuàng)城格局，按照城市產(chǎn)業(yè)空間拓展、城市功能完善、土地集約利用、市民方便宜居 “四個(gè)目標(biāo)一個(gè)過(guò)程完成”的思路，通過(guò)三大系統(tǒng)工程，進(jìn)一步以文明創(chuàng)建提升城市品質(zhì)。一是搭建智慧平臺(tái)工程，借鑒上海 “一網(wǎng)統(tǒng)管”和 “一網(wǎng)通辦”兩張網(wǎng)的經(jīng)驗(yàn)，在加快新型智慧城市建設(shè)進(jìn)程中，打造文明城市創(chuàng)建智慧運(yùn)行平臺(tái)，設(shè)立1個(gè)數(shù)據(jù)中心和測(cè)評(píng)體系管理、監(jiān)督監(jiān)管、指揮調(diào)度、考核辦結(jié)、數(shù)據(jù)分析、市民參與6類智慧應(yīng)用，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)文明城市創(chuàng)建統(tǒng)一管理、任務(wù)一鍵分發(fā)、部門協(xié)同調(diào)度、進(jìn)度一圖掌控、市民快捷參與；二是推進(jìn)精細(xì)管理工程，從日常生活細(xì)節(jié)入手、從城市管理的細(xì)微處著力，將創(chuàng)建工作與社會(huì)治理、文明實(shí)踐、行為養(yǎng)成相結(jié)合，潛移默化地宣傳推廣。利用智慧平臺(tái)建設(shè)指揮調(diào)度平臺(tái)、業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，依據(jù)文明城市創(chuàng)建涉及的40多類指標(biāo)分別建立精細(xì)化應(yīng)用系統(tǒng)，借助智慧城市建設(shè)物聯(lián)感知體系以及行人闖紅燈抓拍等系統(tǒng)，對(duì)城市管理進(jìn)行統(tǒng)一的指揮、調(diào)度、監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)各行業(yè)領(lǐng)域的精細(xì)化統(tǒng)籌，著力破解城市管理難題；三是實(shí)施惠民服務(wù)工程，通過(guò)公共服務(wù) “一網(wǎng)通辦”，社會(huì)治理 “一網(wǎng)通管”，基層社區(qū) “全線聯(lián)動(dòng)”，為市民提供更精細(xì)、更智慧、更人性化的服務(wù)。從涉及百姓衣食住行的方方面面著手，征集 “創(chuàng)城民生實(shí)事”年度整改清單，問(wèn)需、問(wèn)計(jì)于民，以為民辦實(shí)事共享創(chuàng)城紅利。開展公共設(shè)施人性化改革完善工程，建立前期調(diào)研分析數(shù)據(jù)庫(kù)、中期可行性試驗(yàn)、后期完善整改體系，設(shè)置煙頭不落地滅煙器、路口城市功能地圖、景觀化公共設(shè)施等，更好地方便群眾參與、方便服務(wù)群眾、方便群眾評(píng)價(jià)，提升城市獲得感、幸福感、認(rèn)同感。

（三）以“三項(xiàng)實(shí)踐”推進(jìn)城市全社會(huì)治理

把握城市的主體力量，在文明創(chuàng)建中充分激發(fā)人民群眾的主人翁精神和參與意識(shí)，打造共建共治共享的社會(huì)治理共同體。一是建設(shè)實(shí)踐中心，整合社會(huì)資源。發(fā)揮好區(qū)新時(shí)代文明實(shí)踐中心和區(qū)融媒體中心的作用，鼓勵(lì)各級(jí)文明實(shí)踐中心探索社會(huì)化運(yùn)作，建立基金會(huì)、志愿服務(wù)促進(jìn)中心，將文明實(shí)踐中心打造成為區(qū)域公益資源整合平臺(tái)、志愿服務(wù)組織、公益產(chǎn)品孵化和規(guī)模化發(fā)展的支持型、樞紐型平臺(tái)；二是扶持實(shí)踐隊(duì)伍，培育多元主體。實(shí)施社會(huì)組織和志愿服務(wù)組織培育計(jì)劃，重點(diǎn)培育在社區(qū)層面具有樞紐作用及可復(fù)制價(jià)值的樞紐型組織，激活城市細(xì)胞，為社會(huì)化參與搭建渠道。參照先進(jìn)城市模式，以志愿服務(wù)卡為媒介，建立志愿服務(wù)信息化系統(tǒng)，搭建志愿服務(wù)社會(huì)化運(yùn)作平臺(tái)。加快建設(shè)評(píng)選表彰、示范創(chuàng)建、信用激勵(lì)、資金扶持、能力建設(shè)、多重保險(xiǎn)的 “六位一體”激勵(lì)保障機(jī)制；三是培育實(shí)踐項(xiàng)目，提供精準(zhǔn)服務(wù)。加快政府在社會(huì)治理層面的職能轉(zhuǎn)移，加大對(duì)志愿服務(wù)項(xiàng)目的財(cái)力投入，采取政府購(gòu)買公共服務(wù)、公募基金會(huì)和公民個(gè)人資助等渠道為開展志愿服務(wù)項(xiàng)目提供必要的經(jīng)費(fèi)支持。黨組織、政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位帶頭推行志愿服務(wù)項(xiàng)目 “點(diǎn)單、派單、接單、評(píng)單”制度，為群眾提供精準(zhǔn)服務(wù)。

（四）以“三項(xiàng)機(jī)制”推進(jìn)城市全流程監(jiān)督

一是落實(shí)監(jiān)督考核機(jī)制，在傳統(tǒng)監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立文明城市創(chuàng)建專業(yè)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定督辦落實(shí)制度和責(zé)任追究制度。出臺(tái) 《關(guān)于推動(dòng)全國(guó)文明城市創(chuàng)建工作常態(tài)化的實(shí)施意見(jiàn)》，推動(dòng)文明城市建設(shè)從 “突擊備戰(zhàn)”向 “常態(tài)長(zhǎng)效”轉(zhuǎn)變；二是完善深化榮譽(yù)回饋機(jī)制，統(tǒng)籌用好文明單位、文明家庭、文明校園、文明社區(qū)等榮譽(yù)稱號(hào)，使得參與的單位和個(gè)人能夠獲得精神上的尊重和認(rèn)可，單位擬在貸款、招投標(biāo)、稅收減免等企業(yè)發(fā)展過(guò)程中有所幫助，在個(gè)人衣食住行等方面有所關(guān)愛(ài)，從而支持鼓勵(lì)社會(huì)各方積極參與，促進(jìn)多元主體良性互動(dòng)，真正發(fā)揮出文明系列稱號(hào)單位在文明創(chuàng)建、文明風(fēng)尚引領(lǐng)方面的帶頭作用，形成融入日常、抓在經(jīng)常、為民靠民、共建共享的創(chuàng)建格局；三是建設(shè)文明行為提升機(jī)制，采用 “互聯(lián)網(wǎng)+文明”的運(yùn)營(yíng)模式，推廣市民文明朋友圈，利用抖音、視頻號(hào)等新媒體渠道加大對(duì)市民參與創(chuàng)建的引導(dǎo)。建立 “文明積分卡”，把單位和市民的點(diǎn)滴善行折算成積分，并在典型選樹、評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)、困難幫扶、金融優(yōu)惠等方面予以優(yōu)待，以此推動(dòng)文明素養(yǎng)的提升。

四、結(jié)束語(yǔ)

基于以上對(duì)比分析，本文得出以下啟示：一是文明城市創(chuàng)建是驅(qū)動(dòng)城市精神、城市管理和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，面臨著眾多具體問(wèn)題和挑戰(zhàn)，應(yīng)不斷完善機(jī)制體制，運(yùn)用現(xiàn)代化手段進(jìn)行優(yōu)化、升級(jí)；二是上海在城市管理和文明城市創(chuàng)建過(guò)程中，在智慧化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化和人性化治理等方面形成的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全國(guó)文明城市創(chuàng)建具有示范引領(lǐng)作用。各地可在此基礎(chǔ)上，不斷完善和深化，努力實(shí)現(xiàn)城市文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的雙贏。

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