PPP模式下特許經營項目投融資方式的創(chuàng)新與實踐

本文探討了公私合作（PPP）模式下特許經營項目投融資方式的創(chuàng)新與實踐。通過分析國內外PPP發(fā)展概況及主要投融資方式，揭示了當前存在的法律法規(guī)不健全、融資渠道單一且成本高、項目前期預測與規(guī)劃失誤、風險與收益分配機制不合理等問題。針對這些問題，提出了構建完備PPP法律體系、拓寬融資渠道、加強項目前期策劃與規(guī)劃、建立合理風險與收益分配機制等對策措施，旨在為PPP模式下特許經營項目的投融資方式創(chuàng)新提供思路與實踐指導，促進項目成功實施與多方共贏。

一、引言

隨著全球經濟的快速發(fā)展，基礎設施建設與公共服務需求日益增長，傳統(tǒng)的政府主導投資模式已難以滿足日益復雜的經濟社會發(fā)展需求。在此背景下，公私合作（PPP）模式作為一種創(chuàng)新的投融資方式，憑借其能夠有效整合政府與社會資本優(yōu)勢、提高項目運營效率與服務質量的特點，逐漸成為全球范圍內基礎設施建設與公共服務提供的重要模式。

我國從2023年11月《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》發(fā)布之日起，要求PPP項目全部采用特許經營模式。特許經營模式是指通過授予社會資本方特定時期的經營權與收益權，實現(xiàn)項目風險與收益的合理分配，激發(fā)社會資本參與公共服務的積極性。然而，在PPP模式下特許經營項目的投融資過程中，仍面臨諸多挑戰(zhàn)與問題，如法律法規(guī)不健全、融資渠道單一且成本高、項目前期預測與規(guī)劃不足、風險與收益分配機制不合理等，制約了PPP項目的順利實施與可持續(xù)發(fā)展。

因此，本文旨在探討PPP模式下特許經營項目的投融資模式創(chuàng)新與實踐，通過分析當前存在的問題與挑戰(zhàn)，提出針對性的對策與建議，以期為PPP項目的成功實施與多方共贏提供理論支持與實踐指導。

二、PPP模式下特許經營項目投融資現(xiàn)狀

（一）國內外發(fā)展概況

PPP（Public-Private Partnership）模式自20世紀80年代末以來，在國際上得到了廣泛應用，并取得了顯著的成功經驗。該模式通過政府與社會資本的深度合作，共同參與公共項目的規(guī)劃、建設、運營和維護，有效提升了公共服務的效率和質量。

在國際上，英國、澳大利亞、加拿大等國家已建立了完善的PPP制度和市場。例如，英國的倫敦地鐵PPP項目通過引入社會資本對地鐵進行改造和升級，顯著提升了服務質量和運營效率。這些成功案例表明，PPP模式能夠有效分散風險、提高效率、節(jié)約成本和促進創(chuàng)新。

在我國，PPP模式的應用也取得了積極進展。自2014年以來，我國政府大力推動PPP模式，以改善公共基礎設施建設和提升服務水平。截至2021年，我國已簽約落地PPP項目7683個，投資額達到12.8萬億元，涵蓋了交通、水務、能源、環(huán)保等多個領域。這些項目不僅緩解了政府財政壓力，還促進了社會資本的投入和市場競爭機制的引入。在特許經營項目的實踐案例中，徐州市自來水總公司PPP項目是一個典型代表。該項目通過政府與北京首創(chuàng)股份有限公司的合作，成立了徐州首創(chuàng)水務有限責任公司，負責徐州市區(qū)自來水項目的建設運營。項目不僅提升了自來水供給效率，還引進了先進的管理經驗和技術手段，為市民提供了更優(yōu)質的供水服務。

（二）主要投融資方式

在PPP項目的投融資實踐中，多樣化的融資渠道為項目的順利實施提供了有力保障。當前，PPP項目常見的投融資方式主要包括銀行貸款、債券發(fā)行、股權融資等形式。

銀行貸款作為傳統(tǒng)且主要的融資手段，在PPP項目中占據(jù)核心地位。由于PPP項目通常涉及大規(guī)模的基礎設施建設，資金需求量大，商業(yè)銀行和政策性銀行提供的長期貸款成為項目初期建設資金的重要來源。隨著PPP市場的不斷成熟，銀行對于PPP項目的評估體系也日益完善，更加注重項目的長期運營效益和還款能力。

債券發(fā)行也是PPP項目拓寬融資渠道的重要方式之一。近年來，隨著資本市場的不斷發(fā)展和創(chuàng)新，越來越多的PPP項目通過發(fā)行專項債券、企業(yè)債券或項目收益?zhèn)确绞交I集資金。債券發(fā)行不僅能夠吸引更多社會資本參與PPP項目，還能通過市場化運作降低融資成本，提高資金使用效率。

此外，股權融資在PPP項目中也日益受到重視。通過引入戰(zhàn)略投資者、設立產業(yè)基金或上市融資等方式，PPP項目可以實現(xiàn)股權的多元化和資本的優(yōu)化配置。股權融資不僅能夠為項目提供穩(wěn)定的長期資金支持，還能通過引入專業(yè)的管理團隊和技術力量，提升項目的運營水平和盈利能力。

三、PPP模式下特許經營項目投融資存在的問題

（一）法律法規(guī)不健全

當前，我國尚未出臺一部全國性的、統(tǒng)一的PPP基本法，導致PPP項目在實施過程中缺乏明確的法律指導和保障?，F(xiàn)有的相關規(guī)章大多以地方性管理條例或部門規(guī)章的形式存在，這些規(guī)章雖然在一定程度上為PPP項目提供了操作指南，但由于其立法層級較低，往往存在約束力不強、適用范圍有限的問題。法律法規(guī)的不健全直接影響了PPP項目的規(guī)范性和可持續(xù)性。缺乏統(tǒng)一的標準和規(guī)則，使得不同地區(qū)的PPP項目在操作模式、合同條款、風險分擔等方面存在較大差異，增加了項目的復雜性和不確定性。同時，法律保障的缺失也使得社會資本在參與PPP項目時面臨較高的法律風險和合規(guī)成本，影響了其參與的積極性。

（二）融資渠道單一且成本高

PPP項目的主要資金來源高度依賴于銀行貸款，單一的融資方式不僅限制了項目的融資規(guī)模和靈活性，還使得項目面臨著較高的融資成本壓力。銀行貸款通常要求項目方提供充足的抵押物或擔保措施，并承擔一定的利率風險。對于PPP項目而言，由于其投資規(guī)模大、運營周期長、收益回報不確定等特點，往往難以滿足銀行嚴格的貸款條件。因此，在爭取銀行貸款的過程中，項目方往往需要付出較高的時間成本和財務成本，甚至可能因無法滿足貸款條件而錯失寶貴的投資機會。此外，銀行貸款的期限通常較短，與PPP項目全生命周期的需求不匹配。PPP項目往往需要長達數(shù)十年甚至更長時間的運營周期才能實現(xiàn)穩(wěn)定的收益回報，而銀行貸款的還款期限往往較短，導致項目方在運營初期就需要承擔較大的還款壓力，不利于項目的長期穩(wěn)定發(fā)展。

（三）項目前期預測與規(guī)劃問題

在PPP項目的實施初期，項目前期預測與規(guī)劃失誤的問題常常成為項目后續(xù)發(fā)展的隱患，主要表現(xiàn)為項目在啟動階段對市場環(huán)境、技術可行性、政策變動等因素的預測不夠準確，導致項目在實際運營過程中面臨諸多未預見的風險和挑戰(zhàn)。具體而言，項目前期預測不準確可能體現(xiàn)在多個方面。首先，對市場需求的預測過于樂觀，未能充分考慮到市場競爭、消費者偏好變化等因素對項目收益的影響，導致項目實際收益遠低于預期；其次，對項目成本的估算不夠精細，忽略了潛在的成本增加因素，如原材料價格上漲、人工成本上升等，使得項目在運營過程中面臨資金短缺的風險；再次，政策變動也是影響項目預測準確性的重要因素之一，政策調整可能導致項目補貼減少、稅收優(yōu)惠取消等不利情況，進一步加大項目運營的難度；最后，由于項目前期預測與規(guī)劃失誤，項目在實施過程中往往難以達到預期目標，甚至可能出現(xiàn)虧損或失敗的情況，不僅損害了社會資本的利益，也影響了政府公信力，對PPP模式的推廣和應用造成負面影響。

（四）風險與收益分配機制不合理

首先，風險分擔不明確，政府與社會資本在項目不同階段、不同領域的風險責任劃分上缺乏清晰界定，導致在風險發(fā)生時相互推諉，問題難以及時解決；其次，收益分配不公，項目收益未能根據(jù)各方投入、貢獻及風險承擔情況進行合理分配，導致社會資本方感到收益與付出不成正比，積極性受挫；再次，缺乏有效的激勵機制，未能通過合理的收益分配設計來激勵社會資本方提高項目運營效率、降低成本，實現(xiàn)項目長期穩(wěn)定發(fā)展；最后，由于風險與收益分配機制的不合理，項目參與方之間的利益沖突日益加劇，信任與合作基礎受到嚴重挑戰(zhàn)，不僅影響了項目的順利推進，還可能導致項目失敗，給各方帶來巨大損失。因此，建立健全風險與收益分配機制，確保項目參與方利益得到合理保障，是PPP項目成功實施的重要保障之一。

四、新形勢下特許經營項目實踐探索

（一）構建完備的PPP法律體系

立法部門應加快制定全國性的PPP基本法，該法律應作為PPP領域的“母法”，對PPP的定義、適用范圍、基本原則、操作流程、監(jiān)管機制等核心內容進行全面規(guī)范。通過基本法的制定，可以為后續(xù)的地方性法規(guī)、部門規(guī)章等提供統(tǒng)一的法律框架和指導思想。在基本法的指導下，各地政府和相關部門應結合自身實際情況，制定配套的地方性法規(guī)、實施細則或部門規(guī)章，以上配套法規(guī)應細化PPP項目的具體操作流程、合同條款、風險分擔機制、爭議解決方式等內容，確保PPP項目在實施過程中有法可依、有章可循。

同時，加強PPP法律體系的動態(tài)調整與更新。隨著經濟社會的發(fā)展和PPP實踐的深入，PPP法律體系應適時進行修訂和完善，以適應新情況、解決新問題。特別是要關注國際PPP法律發(fā)展的新趨勢，積極借鑒國際先進經驗，推動我國PPP法律體系與國際接軌。此外，加強PPP法律知識的普及與培訓。通過舉辦培訓班、研討會、在線課程等多種形式，提高政府官員、社會資本方、金融機構等相關人員的PPP法律知識水平和操作能力，為PPP項目的順利實施提供有力的人才保障。

（二）拓寬融資渠道

政府可以出臺相關政策，明確鼓勵住房基金、社保基金、保險基金等大型基金投資PPP項目，通過設立專門的PPP項目投資基金、提供稅收減免或補貼等激勵措施，降低基金的投資門檻和風險，增強其投資PPP項目的意愿。加強與政策性銀行和國家貸款機構的合作。政府可以協(xié)調政策性銀行和國家貸款機構，降低對PPP項目貸款的使用限制，如放寬貸款條件、延長貸款期限、降低貸款利率等。同時，建立PPP項目貸款審批的綠色通道，簡化審批流程，提高審批效率，確保PPP項目能夠及時獲得所需的貸款資金。推動金融創(chuàng)新，拓寬融資渠道。鼓勵金融機構開發(fā)適合PPP項目的金融產品，如資產證券化、債券融資、股權融資等，為PPP項目提供更多元化的融資選擇。此外，還可以探索建立PPP項目融資平臺，通過平臺整合各方資源，實現(xiàn)信息共享和資金對接，降低融資成本，提高融資效率。

（三）加強項目前期策劃與規(guī)劃

在項目啟動之初，應組建跨領域的專業(yè)策劃團隊，涵蓋交通、文化、產業(yè)等多個關鍵領域專家。該團隊需深入調研項目所在地區(qū)的經濟、社會、環(huán)境等背景信息，確保項目策劃能夠充分融入并促進地方發(fā)展。通過跨學科的合作與交流，實現(xiàn)項目在交通布局、文化傳承與產業(yè)融合等方面的無縫銜接，為項目后續(xù)運營奠定堅實基礎?？茖W評估項目利潤與風險是前期策劃與規(guī)劃的核心環(huán)節(jié)。應運用先進的評估方法與工具，對項目的市場需求、成本結構、收益預期進行全面分析，確保預測結果的準確性與可靠性。同時，針對項目可能面臨的各種風險，如政策風險、市場風險、技術風險等，進行系統(tǒng)性識別與量化評估，制定相應的風險應對措施與預案。通過科學合理的利潤與風險評估，為項目決策提供有力支持。此外，加強項目前期策劃與規(guī)劃還需注重公眾參與意見征集。通過召開聽證會、座談會、問卷調查等方式，廣泛聽取社會各界對項目的意見與建議，確保項目策劃與規(guī)劃能夠充分反映民意、體現(xiàn)民聲。

（四）建立合理的風險與收益分配機制

通過深入的項目分析與風險評估，將項目各階段、各環(huán)節(jié)可能遇到的風險進行細致劃分，并據(jù)此確定公私雙方的責任邊界，充分考慮各方的實際能力、利益訴求與風險承受能力，確保責任與風險的分配既公平又合理。將風險與收益分配的具體條款納入項目合同之中，通過法律手段加以約束。合同條款應詳細規(guī)定風險事件的識別、評估、應對及補償機制，以及收益分配的原則、方式與周期等關鍵內容。同時，設置合理的調整機制，以應對項目運營過程中可能出現(xiàn)的風險變化與收益波動，確保合同內容能夠持續(xù)適應項目實際情況。

結語：

通過剖析當前PPP模式下特許經營項目投融資的現(xiàn)狀與問題，本文認識到創(chuàng)新與實踐的緊迫性。構建完備的法律體系、拓寬融資渠道、加強項目前期策劃與規(guī)劃以及建立合理的風險與收益分配機制，是推動PPP模式健康發(fā)展的關鍵路徑。未來，需持續(xù)探索與實踐，以更靈活多樣的投融資模式促進PPP項目的落地與成功，實現(xiàn)政府、社會資本與公眾的多方共贏，為我國基礎設施建設與公共服務注入新的活力與動力。