關(guān)于規(guī)范性文件備案審查制度專項(xiàng)審查的反思與重構(gòu)

內(nèi)容摘要：我國備案審查工作已確立了涵蓋主動審查、依申請審查、專項(xiàng)審查、移送審查和聯(lián)合審查在內(nèi)的“五元審查路徑”。專項(xiàng)審查作為備案審查工作中的一種創(chuàng)新，具有獨(dú)特的時(shí)代價(jià)值和引領(lǐng)推進(jìn)、技術(shù)選擇以及附帶補(bǔ)強(qiáng)等現(xiàn)實(shí)功能。通過對專項(xiàng)審查的規(guī)范現(xiàn)狀進(jìn)行審視，能夠檢視出地方層級法律依據(jù)不足、審查對象受備案條件限制、啟動標(biāo)準(zhǔn)模糊等問題。我們可以通過整合主體權(quán)限、拓寬審查范圍、優(yōu)化審查程序等構(gòu)建更加科學(xué)、完善的備案審查體系，從而提升備案審查工作效率。

關(guān)鍵詞：規(guī)范性文件；備案審查；專項(xiàng)審查

2023年3月，立法法第二次修改，其中第一百一十一條中新增了“專項(xiàng)審查”的相關(guān)規(guī)定，將專項(xiàng)審查推到法律層面的高度，對完善備案審查工作制度、加強(qiáng)我國立法監(jiān)督制度體系都具有重要意義。本文從當(dāng)前專項(xiàng)審查現(xiàn)狀出發(fā)，分析專項(xiàng)審查的價(jià)值、功能以及在當(dāng)前制度運(yùn)行過程中存在的問題，并提出完善路徑以期對專項(xiàng)審查進(jìn)行重構(gòu)和完善。

一、專項(xiàng)審查現(xiàn)狀的邏輯反思

專項(xiàng)審查，是指為貫徹黨中央重大決策部署、推進(jìn)重大改革和政策調(diào)整、配合法律重要修改、落實(shí)全國人大常委會工作重點(diǎn)，或者回應(yīng)社會關(guān)注熱點(diǎn)，有重點(diǎn)地對某類規(guī)范性文件開展的集中審查和清理 [1]。備案審查作為人大行使監(jiān)督權(quán)的具體方式已經(jīng)逐漸制度化與常態(tài)化[2]，專項(xiàng)審查則是備案審查工作中審查方式的一種創(chuàng)新，具有其獨(dú)特的時(shí)代價(jià)值和現(xiàn)實(shí)功能。

（一）時(shí)代價(jià)值

第一，專項(xiàng)審查有利于實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的基本要求。立法的科學(xué)化、合理化是推進(jìn)全面依法治國的重要環(huán)節(jié)，也是建設(shè)法治國家的首要問題，因而如何科學(xué)立法成了立法機(jī)關(guān)的重要工作內(nèi)容。當(dāng)中央或地方出臺的規(guī)范性文件與黨和國家大政方針相背離時(shí)，備案審查機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)及時(shí)對此類規(guī)范性文件展開專項(xiàng)審查。此外，若新法修改后存在諸多新的法律表述和法律規(guī)定，也需要對相關(guān)規(guī)范性文件的文本內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)修正，以確保國家法制的統(tǒng)一性，例如民法典頒布后諸多規(guī)范性文件由于表述和規(guī)定與其不一致，需要專項(xiàng)審查并及時(shí)清理。

第二，專項(xiàng)審查有助于框定權(quán)力運(yùn)行的法治軌道?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，路燈是最好的警察?！睓?quán)力的運(yùn)行必須得到有效監(jiān)督方可確保不被濫用，而在法治軌道上運(yùn)行則是一種對權(quán)力運(yùn)行較為有效的監(jiān)督方式。所謂“法治軌道”即指對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的制度建設(shè)，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”中。專項(xiàng)審查則是通過對權(quán)力行使的規(guī)范依據(jù)——規(guī)范性文件進(jìn)行專項(xiàng)、集中地立法監(jiān)督，防止規(guī)范性文件成為滋生權(quán)力濫用的異化工具。例如監(jiān)督法第五章就明確規(guī)定了法規(guī)、條例、規(guī)章、決議、決定、命令、司法解釋等規(guī)范性文件存在與上位法“相抵觸”的情形時(shí)，可以予以審查，有權(quán)機(jī)關(guān)還可予以撤銷或廢止。

第三，專項(xiàng)審查可以確保備案審查工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。實(shí)踐中，備案審查工作存在著“有件必備”要求落空、審查能力亟待加強(qiáng)、工作機(jī)制尚不健全等問題，例如備案審查機(jī)關(guān)在審查能力不足上體dAg4HlfhB+yYVffp+72prgXVM7QMrI4jI6YTEI2qGtM=現(xiàn)為“備而不審”，規(guī)范性文件的層級越低時(shí)對人民群眾的影響越直接，而對越低層級的規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)則需要與更多的上位法規(guī)定相比對，這中間容易出現(xiàn)認(rèn)識水平片面、人力資源欠缺等因素，從而導(dǎo)致備案審查工作流于形式，出現(xiàn)“以形式審查代替實(shí)質(zhì)審查”[3]的怪象，產(chǎn)生備案審查工作的監(jiān)督“逃逸”現(xiàn)象。此時(shí)，專項(xiàng)審查作為集中式主題化的審查技術(shù)手段，繞開了對眾多規(guī)范性文件進(jìn)行整體審查路徑，采取的是對部分規(guī)范性文件類型化的局部審查路徑。通過專項(xiàng)審查的方式切入備案審查工作中，以主題選擇式來集中審查某類規(guī)范性文件，大大提高了審查效能。

（二）現(xiàn)實(shí)功能

有學(xué)者提出專項(xiàng)審查具有服務(wù)大局、資源整合和壓力緩解功能[4]。筆者認(rèn)為，該觀點(diǎn)是站在實(shí)用價(jià)值主義立場以“三元論”角度進(jìn)行分析，還應(yīng)當(dāng)從規(guī)范價(jià)值的三元功能路徑審視專項(xiàng)審查之功能定位，即引領(lǐng)推進(jìn)功能、技術(shù)選擇功能以及附帶補(bǔ)強(qiáng)功能。

1.引領(lǐng)推進(jìn)功能。以立法法第三條新增的立法應(yīng)當(dāng)“推進(jìn)中國特色社會主義法治體系建設(shè)”之規(guī)定來看，“促進(jìn)型立法”已嵌入專項(xiàng)審查中。根據(jù)2019年10月通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《備審工作辦法》）第二十五條第一款的規(guī)定，法制工作委員會進(jìn)行專項(xiàng)審查時(shí)應(yīng)當(dāng)“結(jié)合貫徹黨中央決策部署和落實(shí)常委會工作重點(diǎn)”。一定程度上而言，該部分規(guī)范內(nèi)容應(yīng)當(dāng)說是對第二十五條整體起到了提綱挈領(lǐng)之效應(yīng)，是第二十五條的一般性規(guī)范。

需要注意的是，此處“常委會工作重點(diǎn)”應(yīng)當(dāng)是指全國人大常委會工作重點(diǎn)，而并非指地方人大常委會的工作重點(diǎn)，這是因?yàn)椤秱鋵徆ぷ鬓k法》第一條規(guī)定了該辦法的制定是為了履行全國人大及其常委會的監(jiān)督職責(zé)，第三條又強(qiáng)調(diào)了全國人大常委會開展備案審查工作的目的，第八條將“常委會工作機(jī)構(gòu)”與“地方人大常委會”相并列，第五十五條還規(guī)定“地方各級人大常委會”的備案審查工作參照該《備審工作辦法》，由此看來該“常委會工作重點(diǎn)”應(yīng)當(dāng)屬于全國人大常委會工作重點(diǎn)。事實(shí)上，地方人大也能列舉其“常委會工作重點(diǎn)”，由于受各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一致等因素的影響，地方人大“常委會工作重點(diǎn)”的確立也存在較大差異性。

當(dāng)然，在確立了備案審查工作相關(guān)制度的憲法、監(jiān)督法、立法法、地方組織法等法規(guī)范中，都體現(xiàn)了專項(xiàng)審查在貫徹落實(shí)“黨中央決策部署”的實(shí)質(zhì)法治中所具有的引領(lǐng)推進(jìn)功能。如憲法第五條第二款的“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”；監(jiān)督法第三條的“行使監(jiān)督職權(quán)，應(yīng)當(dāng)圍繞國家工作大局”；立法法第五條的“從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”；地方組織法第五條的“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、充分發(fā)揮地方的主動性積極性的原則”；等等。上述規(guī)定在規(guī)范文本中都以總則內(nèi)容呈現(xiàn)，這充分表明了專項(xiàng)審查并不是隨意之舉，而是始終依托于中央層面的民主監(jiān)督理念、原則、方針等極具理論高度的內(nèi)容而奮力前行。

2.技術(shù)選擇功能。立法法第一百一十一條規(guī)定，全國人大專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)、國務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)“可以根據(jù)需要進(jìn)行專項(xiàng)審查”。這是立法法修改后新增的規(guī)定，對于該新增規(guī)定來說存在不明確的表述，即何為“可以根據(jù)需要”？這里便涉及了專項(xiàng)審查應(yīng)當(dāng)如何選擇審查對象的技術(shù)性問題，立法法對此并未給出明確答案。2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》（以下簡稱《備案審查決定》），結(jié)合《備案審查決定》第八條的規(guī)定，可以大致確定備案審查機(jī)關(guān)主要圍繞“黨中央決策部署、國家重大改革、重要法律實(shí)施、人民群眾切身利益等方面”（以下簡稱“四大類問題”）的規(guī)范性文件進(jìn)行專項(xiàng)審查。以上“四大類問題”是備案審查機(jī)關(guān)進(jìn)行專項(xiàng)審查的主要對象，但事實(shí)上這四大類問題并不是全部都需要進(jìn)行專項(xiàng)審查，而是由備案審查機(jī)關(guān)根據(jù)自身所具備的專項(xiàng)審查技術(shù)能力來選擇具體待審類型的規(guī)范性文件，既可以選擇某一種類型也可以選擇多種類型。

不過，專項(xiàng)審查的技術(shù)選擇功能具有事前的目的預(yù)設(shè)特性，即先入為主地在眾多待審類型規(guī)范性文件中選取某一種類型作為專項(xiàng)審查主題，并根據(jù)該選定的規(guī)范性文件類型進(jìn)行專項(xiàng)審查，這顯然不同于《備案審查決定》第八條中規(guī)定的第二種具有事中性質(zhì)的專項(xiàng)審查模式1。正如其“事中性質(zhì)”的內(nèi)涵一樣，這種專項(xiàng)審查模式是以“依申請審查、主動審查、移送審查”為前置程序，當(dāng)這三種備案審查方式啟動后，才發(fā)現(xiàn)有專項(xiàng)審查之必要故而啟動了專項(xiàng)審查。

對此，立法法中并未對上述問題予以明晰，而是采取概括性的“可以根據(jù)需要”之規(guī)定。從體系解釋角度而言，立法法中的專項(xiàng)審查規(guī)定應(yīng)當(dāng)是一般性規(guī)定，賦予了專項(xiàng)審查的技術(shù)選擇功能，但當(dāng)專項(xiàng)審查情形符合《備案審查決定》這類特別法的“事中性質(zhì)”之特別規(guī)定時(shí)，也宜先遵循特別規(guī)定。

3.附帶補(bǔ)強(qiáng)功能。根據(jù)立法法第五條的規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)“維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”，這里相較于以往增加了“權(quán)威”這一表述。立法的權(quán)威性不僅體現(xiàn)在專項(xiàng)審查的技術(shù)選擇功能上，而且還反映在專項(xiàng)審查的附帶補(bǔ)強(qiáng)功能中。如前所述，《備案審查決定》規(guī)定了專項(xiàng)審查的兩種啟動方式，但筆者認(rèn)為，二者應(yīng)當(dāng)是一般與特別的關(guān)系，而不是所謂的并列關(guān)系，由此也引出專項(xiàng)審查的“附帶補(bǔ)強(qiáng)功能”。一般而言，應(yīng)當(dāng)從《備案審查決定》第八條的整體視角來理解專項(xiàng)審查的“附帶補(bǔ)強(qiáng)功能”。具體言之，附帶補(bǔ)強(qiáng)功能是指在進(jìn)行依申請審查、主動審查、移送審查（以下簡稱“前三種備案審查方式”）時(shí)，若發(fā)現(xiàn)“可能存在共性問題”的規(guī)范性文件則備案審查機(jī)關(guān)可以一并進(jìn)行專項(xiàng)審查。這里體現(xiàn)的是對《備案審查決定》具有事中性質(zhì)專項(xiàng)審查模式的“附帶性”，以及對該條預(yù)設(shè)特性審查模式的“補(bǔ)強(qiáng)性”。

所謂附帶性是指事中模式的專項(xiàng)審查附著于前三種備案審查方式之上，基于前三種備案審查方式所衍生出的專項(xiàng)審查。所謂補(bǔ)強(qiáng)性是指兩種模式的專項(xiàng)審查之間的互補(bǔ)性，基于前述兩種模式之間一般與特別的關(guān)系，事中模式的專項(xiàng)審查對事前模式的專項(xiàng)審查具有補(bǔ)強(qiáng)的功能，也正因?yàn)槿绱藰?gòu)成了二者之間的補(bǔ)強(qiáng)性。值得注意的是，“協(xié)同性”一般理解為同等主體之間的協(xié)調(diào)，將協(xié)同性界定在二者之間的關(guān)系上，如此必然形成的是并列關(guān)系，這顯然與兩者模式之間的一般與特別的關(guān)系存在邏輯矛盾。對此，筆者應(yīng)當(dāng)予以澄清。

事實(shí)上，理解事中模式的“可能存在共性問題”與事前模式的“四大類問題”之間的關(guān)系，直接影響到該采取“協(xié)同性”還是“補(bǔ)強(qiáng)性”的問題。筆者認(rèn)為，由于事前模式中的“四大類問題”是概括列舉的問題，事前模式中的“等”意味著“等外等”，因此事前模式已經(jīng)足夠涵蓋專項(xiàng)審查的范疇。而本著專項(xiàng)審查謙抑性的特點(diǎn)，不能讓專項(xiàng)審查泛化濫用，對于事中模式“可能存在共性問題”的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)落入事前模式“四大類問題”的框架內(nèi)。

二、專項(xiàng)審查的現(xiàn)狀審視

（一）規(guī)范現(xiàn)狀

在中央層面，專項(xiàng)審查作為備案審查方式的重要內(nèi)容，早在2010年全國人大常委會工作報(bào)告中便已提及[5]，但真正通過制度予以規(guī)范化的還是在2019年10月通過的《備審工作辦法》中。不過該《備審工作辦法》只是由全國人大常委會委員長會議通過的，作為立法機(jī)關(guān)的一類規(guī)范性文件，其效力位階并不能與一般的法律相媲美。直到2023年立法法將專項(xiàng)審查予以明文規(guī)定，才奠定了其基本法律的位階效力。2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過了《備案審查決定》，又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了專項(xiàng)審查的地位。

地方層面，海南、內(nèi)蒙古、吉林、重慶、寧夏、陜西、貴州、黑龍江、福建、四川、廣東、西藏、湖北、湖南、河北、甘肅、北京、安徽、上海、青海、天津、云南等22個(gè)省級行政區(qū)對專項(xiàng)審查進(jìn)行了規(guī)定。從效力位階上來看，大部分省份以條例的形式對專項(xiàng)審查進(jìn)行了明確，但因?yàn)楦鞯貙ｍ?xiàng)審查的功能與價(jià)值的理解不一，專項(xiàng)審查被置于不同的規(guī)范之內(nèi)。例如，重慶市專門出臺了《重慶市各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》，明確了專項(xiàng)審查是重慶市人大常委會的常規(guī)備案審查方式之一；而四川省通過《四川省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》的規(guī)定，將專項(xiàng)審查限縮于“報(bào)送備案的規(guī)章”這一立法活動之內(nèi)。此外，各地專項(xiàng)審查的主體也有所不同，黑龍江省的專項(xiàng)審查主體僅限于“省人民代表大會有關(guān)專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)”，海南省將專項(xiàng)審查主體擴(kuò)充至“縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會”，陜西省還將審查權(quán)限賦予“省人民政府備案審查工作機(jī)構(gòu)”。

（二）問題檢視

1.地方層級專項(xiàng)審查的法律依據(jù)不足

立法法第一百一十一條中明確規(guī)定了“全國人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)”以及“國務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)”的主體資格，但卻并沒有涉及省級、設(shè)區(qū)的市級等地方層級的專項(xiàng)審查主體。一方面，在《備審工作辦法》第二十五條中規(guī)定的“法制工作委員會”專項(xiàng)審查主體，實(shí)質(zhì)上屬于該辦法第三條中規(guī)定的全國人大常委會的工作機(jī)構(gòu)，而不屬于地方人大常委會的工作機(jī)構(gòu)。另一方面，《備案審查決定》第二十二條關(guān)于“參照”的規(guī)定，并不能為地方層級的專項(xiàng)審查主體提供合法的正當(dāng)性基礎(chǔ)。況且，《備案審查決定》本身只是一部立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，不具有嚴(yán)格的基本法律效力。雖然以決定方式行使立法權(quán)可能不存在合憲合法的問題，但卻可能影響憲法與立法法規(guī)定的法律制定程序的嚴(yán)肅性[6]，因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)所作的決定在未經(jīng)過法定的立法程序卻依舊能實(shí)現(xiàn)其立法目的。因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，法律的效力位階優(yōu)于一般的規(guī)范性決定，未經(jīng)嚴(yán)格立法程序的決定效力應(yīng)當(dāng)?shù)陀诜蒣7]，其本質(zhì)原因在于這種決定的制定程序“不如立法程序那般嚴(yán)格”[8]。

除此之外，實(shí)踐中有地方在尚未有法規(guī)依據(jù)的前提下開始了對專項(xiàng)審查的探索。江蘇省在2019年就提出“聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，積極推進(jìn)專項(xiàng)審查”[9]，在2023年將“探索開展專項(xiàng)審查”列入江蘇省人大常委會的工作要點(diǎn)[10]。廣西壯族自治區(qū)人大常委會在規(guī)范性文件中將專項(xiàng)審查視為備案審查的一種常態(tài)化工作方式[11]。盡管各地都已經(jīng)開始了對專項(xiàng)審查的探索適用，但若對備案審查的法源依據(jù)和制度設(shè)計(jì)沒有深入考量[12]，由此開展的專項(xiàng)審查就極易缺乏正當(dāng)性。有學(xué)者認(rèn)為，專項(xiàng)審查基本上從屬于主動審查，從更廣義的角度而言是從屬于依職權(quán)進(jìn)行的審查[13]，此種視角下的專項(xiàng)審查依附于主動審查，因此即使沒有規(guī)定專項(xiàng)審查的規(guī)范依據(jù)，也可以通過主動審查的路徑來行使。然而，從立法法的修改中剖析立法意圖，立法者將專項(xiàng)審查納為法定的審查方式類型之一，旨在厘清專項(xiàng)審查與其他審查方式之間的差異，以期規(guī)范和完善專項(xiàng)審查。由此可見，專項(xiàng)審查并非從屬于其他審查方式，專項(xiàng)審查的適用應(yīng)由法律法規(guī)對其加以規(guī)范，專項(xiàng)審查的適用主體也應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)的規(guī)定。

2.專項(xiàng)審查對象受備案條件限制

就專項(xiàng)審查對象而言，立法法第一百一十一條中規(guī)定了“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等”，《備案審查決定》第八條規(guī)定為“法規(guī)、司法解釋”和“存在共性問題的規(guī)范性文件”，《備審工作辦法》第五十四、五十五條則進(jìn)一步擴(kuò)大了可“參照”專項(xiàng)審查的對象。由此可見，立法法、《備案審查決定》和《備審工作辦法》關(guān)于專項(xiàng)審查對象的規(guī)定并不相對應(yīng)。又如，監(jiān)察法規(guī)相關(guān)規(guī)范性文件的專項(xiàng)審查尚未在立法法中明確規(guī)定，以“有備而無審”的方式呈現(xiàn)（參見立法法第一百一十八條），而實(shí)踐中河北省已將監(jiān)察領(lǐng)域的規(guī)范性文件納入備案審查工作范疇，并可進(jìn)行專項(xiàng)審查[14]。立法法還在專項(xiàng)審查對象前設(shè)置了“備案”的前置條件，這無疑限縮了立法法的專項(xiàng)審查對象。當(dāng)立法法與《備審工作辦法》發(fā)生沖突時(shí)，顯然立法法效力更高，優(yōu)先適用前者，但這帶來的后果就是專項(xiàng)審查的監(jiān)督范圍縮減，對其監(jiān)督實(shí)效有所沖擊。

因此，有必要反思，是否所有的專項(xiàng)審查對象都要經(jīng)過備案程序才能予以專項(xiàng)審查？專項(xiàng)審查主體能否越過備案的規(guī)定直接進(jìn)行專項(xiàng)審查呢？這都是我們需要予以回答的現(xiàn)實(shí)問題。

3.專項(xiàng)審查啟動標(biāo)準(zhǔn)模糊

專項(xiàng)審查程序的啟動應(yīng)當(dāng)具備一定條件，立法法中規(guī)定為“可以根據(jù)需要”，并未給出可操作性的具體化標(biāo)準(zhǔn)。在《備審工作辦法》第二十五條中則對“可以根據(jù)需要”進(jìn)一步細(xì)化，即明確了“貫徹黨中央決策部署和落實(shí)常委會工作重點(diǎn)，對事關(guān)重大改革和政策調(diào)整、涉及法律重要修改、關(guān)系公眾切身利益、引發(fā)社會廣泛關(guān)注等方面”以及“在開展依職權(quán)審查、依申請審查、移送審查過程中，發(fā)現(xiàn)可能存在共性問題”等啟動標(biāo)準(zhǔn)。

但《備審工作辦法》規(guī)定的啟動標(biāo)準(zhǔn)仍具模糊性，大量使用“重點(diǎn)”“重大”“重要”“切身利益”“廣泛關(guān)注”以及“可能存在”等表述，這為專項(xiàng)審查程序啟動工作帶來了極大的主觀障礙。以“落實(shí)常委會工作重點(diǎn)”為例，工作重點(diǎn)到底以何種形式出現(xiàn)并不明朗，例如《全國人大常委會2024年度工作要點(diǎn)》就以各類工作要求指明了45項(xiàng)年度工作重心，《2024年全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報(bào)告》也提出了未來的工作任務(wù)。“工作重心”與“工作任務(wù)”是否就能等同于“常委會工作重點(diǎn)”呢？這顯然有待商榷。

三、完善專項(xiàng)審查的對策建議

通過前述專項(xiàng)審查的功能定位來看，專項(xiàng)審查在實(shí)踐運(yùn)行中仍存在一定的完善空間，具體而言可以大致從主體權(quán)限、審查范圍、審查程序三個(gè)方面予以優(yōu)化。

（一）整合主體權(quán)限

從新修改的立法法第一百一十一條來看，目前所采取的專項(xiàng)審查主體模式呈現(xiàn)出二元形態(tài)，即該條第一款的“立法機(jī)關(guān)”專項(xiàng)審查主體和第二款的“行政機(jī)關(guān)”專項(xiàng)審查主體。其中“立法機(jī)關(guān)”專項(xiàng)審查主體分為全國人大專門委員會和全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)，二者在本質(zhì)上屬于立法機(jī)關(guān)的專項(xiàng)審查。而“行政機(jī)關(guān)”專項(xiàng)審查主體則為國務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)，事實(shí)上該備案審查工作職能一般情況下都劃歸至國務(wù)院法制工作機(jī)構(gòu)。并且“行政機(jī)關(guān)”專項(xiàng)審查主體不僅可以專項(xiàng)審查行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的立法，如部門規(guī)章、政府規(guī)章，還可以專項(xiàng)審查行政機(jī)關(guān)以外的其他立法，如地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，這無疑與“立法機(jī)關(guān)”專項(xiàng)審查主體之職能相重復(fù)，如此可能會產(chǎn)生雙方各自進(jìn)行專項(xiàng)審查時(shí)的沖突問題?！秱浒笇彶闆Q定》和《備審工作辦法》都尚未規(guī)定發(fā)生審查沖突時(shí)處理辦法的背景下，在審查的交叉地帶，人大的審查權(quán)威可能會被國務(wù)院的備案審查逐漸消解[15]。

筆者認(rèn)為，導(dǎo)致這種困境的根源在于立法法第一百一十一條采取的二元專項(xiàng)審查形態(tài)是雙軌并行的模式，未能明確界定各審查主體的位階效力。在此模式下，為確保備案審查的統(tǒng)一性和權(quán)威性，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，將人大的專項(xiàng)審查職能置于主導(dǎo)地位。雖然國務(wù)院也享有一定的專項(xiàng)審查職能，但其專項(xiàng)審查結(jié)論不得與全國人大常委會的結(jié)論相抵觸，若對國務(wù)院的專項(xiàng)審查結(jié)論不服的亦可以向全國人大常委會申請重新裁決。在人大主導(dǎo)備案審查工作的基礎(chǔ)上，為促使專項(xiàng)審查工作進(jìn)一步規(guī)范化，可以在法律的層面明確賦予備案審查機(jī)構(gòu)專項(xiàng)審查權(quán)力，從而助力構(gòu)建更加科學(xué)、完善的備案審查體系。

（二）拓寬審查范圍

在備審合一的全覆蓋備案審查制度建構(gòu)下，備案權(quán)成為審查的前提[16]。從目前的規(guī)定來看，全國人大常委會的備案范圍尚且有限，政府規(guī)章、國家機(jī)關(guān)發(fā)布的一般規(guī)范性文件并不在其備案范圍內(nèi)，這就導(dǎo)致沒有納入全國人大常委會備案的文件從法理上無法進(jìn)行專項(xiàng)審查。此種困境存在的核心在于沒有廓清監(jiān)督權(quán)與備案權(quán)的邊界，監(jiān)督權(quán)是備案權(quán)與審查權(quán)的權(quán)力來源，因此，備案權(quán)并非審查權(quán)的必要條件，二者都是監(jiān)督權(quán)的派生權(quán)利，并無內(nèi)在的必然聯(lián)系。

全國人大常委會若囿于物質(zhì)基礎(chǔ)無法實(shí)現(xiàn)對所有規(guī)范性文件的全覆蓋備案，可以將備案制度與審查制度在專項(xiàng)審查中適當(dāng)?shù)貏冸x開，在專項(xiàng)審查的層面將“備案”與“審查”這兩種行使監(jiān)督權(quán)的方式在規(guī)范上予以明晰二者之間的關(guān)系。對于備案范圍，可以依據(jù)全國人大常委會的實(shí)際工作情況予以規(guī)定；而對于審查范圍，則應(yīng)當(dāng)覆蓋監(jiān)督者的監(jiān)督范圍，以確保專項(xiàng)審查工作全面與高效。筆者認(rèn)為，對于所有需要進(jìn)行備案審查的規(guī)范性文件都可以交由全國人大及其常委會進(jìn)行專項(xiàng)審查。事實(shí)上，在實(shí)踐中全國人大常委會法工委已經(jīng)以專項(xiàng)審查工作為契機(jī)，集中開展了“對道路交通管理部門規(guī)章的專項(xiàng)審查研究”[17]，為備審分離做出了實(shí)踐嘗試。

（三）優(yōu)化審查程序

盡管自2017年起專項(xiàng)審查已經(jīng)成為一種主要的審查方式，但從立法的發(fā)展脈絡(luò)來看，專項(xiàng)審查從立法法中的依附于主動審查，再發(fā)展到《備案審查決定》中的可以根據(jù)自身需要來進(jìn)行，可以看出專項(xiàng)審查具有獨(dú)立適用的發(fā)展趨勢。這種趨勢產(chǎn)生的內(nèi)在邏輯在于，不能將專項(xiàng)審查簡單地理解為上下條文比對，而是要從為治國理政提供嶄新制度支撐的高度來把握專項(xiàng)審查的重要作用[18]。因此，有必要對專項(xiàng)審查的啟動程序進(jìn)行放寬。一方面，在啟動程序上，可以簡化專項(xiàng)審查的啟動條件。在落實(shí)上級專項(xiàng)審查工作安排之外，可以賦予審查機(jī)關(guān)一定的自主權(quán)，為其啟動專項(xiàng)審查掃除主觀認(rèn)知上的障礙。另一方面，在審查主體上，應(yīng)當(dāng)為更多的審查機(jī)關(guān)賦權(quán)。盡管專項(xiàng)審查本質(zhì)上是審查機(jī)關(guān)的一種工作方式，審查機(jī)關(guān)在具體工作時(shí)可以在法定的范圍內(nèi)自主選擇工作模式。在《備案審查決定》出臺、專項(xiàng)審查逐漸走向規(guī)范化的背景下，專項(xiàng)審查工作已經(jīng)脫離了“野蠻生長”的時(shí)期，地方在制度層面也應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)，以提高備案審查工作的能力和質(zhì)量。此外，應(yīng)當(dāng)建立專項(xiàng)審查與聯(lián)合審查的連接機(jī)制，在不同機(jī)構(gòu)橫向聯(lián)合審查的同時(shí)，共同推進(jìn)人大系統(tǒng)內(nèi)部縱向聯(lián)合的專項(xiàng)審查。探索專項(xiàng)審查與聯(lián)合審查同步進(jìn)行，以緩解單個(gè)審查機(jī)關(guān)審查資源緊張的問題，從而提升備案審查的工作效率。

四、結(jié)語

隨著備案審查工作從“加強(qiáng)備案審查的制度和能力建設(shè)”階段進(jìn)入“完善和加強(qiáng)備案審查制度”階段，標(biāo)志著備案審查制度化提速[19]，這也意味著專項(xiàng)審查要在法治的軌道上發(fā)展與完善。立法監(jiān)督是國家權(quán)力分配中的一個(gè)重要問題，當(dāng)立法權(quán)被賦予立法機(jī)關(guān)時(shí)就應(yīng)當(dāng)對其立法活動實(shí)施監(jiān)督。備案審查中的專項(xiàng)審查是具有中國特色的立法監(jiān)督方式，完善專項(xiàng)審查能夠更好地彰顯其獨(dú)特的時(shí)代價(jià)值，充分發(fā)揮現(xiàn)實(shí)功能。但通過專項(xiàng)審查的功能定位來看，專項(xiàng)審查在實(shí)踐運(yùn)行中仍存在一定的完善空間，未來還應(yīng)當(dāng)從整合主體權(quán)限、拓寬審查范圍、優(yōu)化審查程序等方面進(jìn)一步研究。

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