從結(jié)構(gòu)化評(píng)估到反向評(píng)估：立法后評(píng)估的模式轉(zhuǎn)型與方法重構(gòu)

內(nèi)容摘要：立法后評(píng)估是我國(guó)從“數(shù)量型立法”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量型立法”的重要制度安排，但是評(píng)估方法的欠缺嚴(yán)重阻滯了這一制度功效的發(fā)揮。當(dāng)前以指標(biāo)評(píng)價(jià)法為核心的評(píng)估方法，采取的是一種結(jié)構(gòu)化評(píng)估模式，但其具有難以克服的內(nèi)生缺陷，加之實(shí)踐中的操作不當(dāng)，致使其既無法提供高精度的評(píng)估數(shù)值，亦難以深入拓展評(píng)估結(jié)論。為扭轉(zhuǎn)這一局面，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換視角，采取反向評(píng)估模式，以法律實(shí)施效果中反映的問題為評(píng)估原點(diǎn)，逐步探究其影響因素，在此基礎(chǔ)上反思立法質(zhì)量。這種分階段的評(píng)估模式，要求針對(duì)不同的評(píng)估問題采取差異化的評(píng)估方法，尤其是合理運(yùn)用規(guī)范分析與實(shí)證分析、定量方法與定性方法，以此適用于不同的評(píng)估需求，挖掘更多的評(píng)估信息。

關(guān)鍵詞：立法后評(píng)估；反向評(píng)估；結(jié)構(gòu)化評(píng)估；指標(biāo)評(píng)價(jià)法；評(píng)估方法

一、引言

立法后評(píng)估是我國(guó)從“數(shù)量型立法”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量型立法”的有效途徑，具有其他臨時(shí)性立法監(jiān)督檢查不可比擬的優(yōu)勢(shì)作用[1]。立法后評(píng)估在我國(guó)已有30余年的發(fā)展歷史，從中央到地方都開展了大量的立法后評(píng)估實(shí)踐。2015年立法法將“立法后評(píng)估”作為一項(xiàng)正式法律制度予以明確。但是，依據(jù)現(xiàn)有的立法后評(píng)估模式和方法得出的評(píng)估結(jié)果，其可為立法的修改、調(diào)整提供的信息十分有限，甚至大多數(shù)立法后評(píng)估實(shí)踐未能有效推動(dòng)修法[2]。這嚴(yán)重阻滯了立法后評(píng)估這一法律制度的長(zhǎng)效發(fā)展，亦會(huì)損害其權(quán)威性和規(guī)范性。作為一個(gè)具有中國(guó)特色的本土概念，立法后評(píng)估本質(zhì)上與西方的立法成本效益評(píng)估、法律影響評(píng)估、規(guī)制評(píng)估以及法治評(píng)估有顯著的差異。遺憾的是，立法法并未對(duì)立法后評(píng)估的概念、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方法等作出詳細(xì)規(guī)定，國(guó)家層面也未出臺(tái)其他專門的法律制度予以解釋。早期的學(xué)者認(rèn)為，立法后評(píng)估就是對(duì)法律實(shí)施效果的評(píng)估。譬如，汪全勝教授指出，立法后評(píng)估就是對(duì)法律實(shí)施的過程、實(shí)施效果等進(jìn)行有步驟的“化驗(yàn)”，發(fā)現(xiàn)立法差距與不足，從而提高立法的質(zhì)量[3]。周旺生教授也認(rèn)為，立法評(píng)價(jià)是法律實(shí)施后對(duì)法律的功能作用、實(shí)施效果的評(píng)論估價(jià)和在此基礎(chǔ)上對(duì)整個(gè)立法質(zhì)量的評(píng)價(jià)[4]。此外，20世紀(jì)末、21世紀(jì)初，安徽、重慶、上海等地方人大圍繞地方性法規(guī)展開的“立法回頭看”、跟蹤問效評(píng)估，當(dāng)時(shí)評(píng)估的重點(diǎn)就是地方立法的實(shí)施效果。

在這種實(shí)證主義觀點(diǎn)的影響下，當(dāng)時(shí)理論界極力倡導(dǎo)借鑒西方的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法，運(yùn)用成本效益模型評(píng)價(jià)立法的實(shí)施績(jī)效。但這一方法因其自身存在無法克服的缺陷以及我國(guó)法治環(huán)境的配套支撐不足，始終沒有真正得以落地實(shí)施。近年來，國(guó)內(nèi)對(duì)立法后評(píng)估內(nèi)涵有了新的理解，將評(píng)估內(nèi)容劃分為立法質(zhì)量和實(shí)施效果兩大維度的做法逐漸成為主流共識(shí)1。如此，適用于復(fù)雜評(píng)估對(duì)象的多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)方法（下文簡(jiǎn)稱“指標(biāo)評(píng)價(jià)法”）得以被廣泛應(yīng)用于立法后評(píng)估領(lǐng)域。該方法契合了立法后評(píng)估對(duì)多維要素進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估的需求，同時(shí)，其量化模型的設(shè)計(jì)亦可為立法后評(píng)估的客觀性、科學(xué)性提供有力的支撐。但是，在實(shí)際操作中，指標(biāo)評(píng)價(jià)法的優(yōu)越性受到了極大的挑戰(zhàn)。一方面，指標(biāo)評(píng)價(jià)法固有的內(nèi)生缺陷無法完全滿足立法后評(píng)估的需求。例如，該方法無法識(shí)別指標(biāo)間的因果關(guān)系，客觀數(shù)值簡(jiǎn)化了立法本身的豐富性，部分評(píng)估內(nèi)容無法進(jìn)行指標(biāo)化處理，等等。另一方面，法學(xué)界對(duì)評(píng)估方法尤其是定量方法的認(rèn)知局限，引致了諸多規(guī)范性問題，弱化了該方法的實(shí)際效用。譬如，經(jīng)驗(yàn)知識(shí)主導(dǎo)評(píng)估過程，主觀判斷替代客觀測(cè)量，混淆基本的算術(shù)法則應(yīng)用場(chǎng)景以及數(shù)據(jù)收集錯(cuò)誤[5]。

上述問題導(dǎo)致立法后評(píng)估既無法為立法者提供高精度的量化分析數(shù)據(jù)，也無法擴(kuò)展解釋評(píng)估結(jié)果，指標(biāo)評(píng)價(jià)法更像是“只有指標(biāo)、沒有評(píng)價(jià)”。這不禁引人反思，立法后評(píng)估方法的未來在哪里？盡管學(xué)界試圖完善現(xiàn)有的評(píng)估方法，但是，指標(biāo)評(píng)價(jià)法的結(jié)構(gòu)化模式固化了人們的思維，已有的討論只停留在對(duì)指標(biāo)評(píng)價(jià)法本身的修修補(bǔ)補(bǔ)，而其內(nèi)生缺陷正如當(dāng)初的成本效益分析法一樣，實(shí)際上難以克服。為此，我們?cè)噲D回到立法后評(píng)估的初衷本質(zhì)，也即良法的目的在于善治，法律的生命在于實(shí)施，而立法后評(píng)估的最終目標(biāo)也在于提升法律的實(shí)施效果，立法質(zhì)量亦應(yīng)服務(wù)于實(shí)施效果，前者是實(shí)現(xiàn)后者的重要途徑。故而，我們認(rèn)為可以以此為立論的原點(diǎn)，通過審視法律的實(shí)施效果，追問立法質(zhì)量的優(yōu)劣。如前文所述，這一思路實(shí)際上在立法后評(píng)估發(fā)展的早期就已初具雛形，只是，當(dāng)時(shí)受限于成本效益分析單一范式，在該方法破產(chǎn)以后，這一評(píng)估思路也沉寂起來。但我們認(rèn)為，評(píng)估方法始終服務(wù)于評(píng)估目的，成本效益分析法并不是這一評(píng)估思路的唯一方法。我們應(yīng)跳出現(xiàn)有的指標(biāo)評(píng)價(jià)方法思維，以立法后評(píng)估的本質(zhì)要求為出發(fā)點(diǎn)，轉(zhuǎn)變?cè)u(píng)估思路和模式，重構(gòu)新的評(píng)估方法。

二、結(jié)構(gòu)化評(píng)估模式的思維固化與方法阻滯

我國(guó)立法后評(píng)估方法大致經(jīng)歷了從成本效益分析到多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)的發(fā)展歷程。前者曾在我國(guó)短暫盛行，但受到諸多主客觀因素的影響，僅停留在表面形式意義上，徒有其名而無其實(shí)[6]。即使地方立法評(píng)估實(shí)踐屢次嘗試，但終究未得成本效益分析之實(shí)質(zhì)和真法[7]。近年來，以綜合評(píng)價(jià)為核心思想的指標(biāo)評(píng)價(jià)法在立法后評(píng)估領(lǐng)域得以廣泛應(yīng)用。雖然這一方法在一定程度上促進(jìn)了立法后評(píng)估的規(guī)范化，但其結(jié)構(gòu)化的評(píng)估范式，以及宏大卻不精準(zhǔn)、量化卻又簡(jiǎn)化等固有局限，亦阻礙了立法后評(píng)估的科學(xué)化發(fā)展。

（一）結(jié)構(gòu)化評(píng)估模式及其方法

“結(jié)構(gòu)”是指通過一種特定的方式將事物的各要素聯(lián)結(jié)起來，以此形成一種穩(wěn)固的形態(tài)。據(jù)此，結(jié)構(gòu)化評(píng)估模式便是指事先建構(gòu)一種標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估體系，并可將其運(yùn)用于不同場(chǎng)景的方式方法。在這一模式中，評(píng)估要素的連接關(guān)系、排列次序、數(shù)量比例等已經(jīng)較為穩(wěn)定甚至固化，在實(shí)際適用過程中，只需代入評(píng)估對(duì)象的具體指征，即可獲得標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估結(jié)果。在立法后評(píng)估領(lǐng)域，目前流行的多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)法便是一種典型的結(jié)構(gòu)化評(píng)估模式。從內(nèi)涵上來看，指標(biāo)評(píng)價(jià)法是指將評(píng)估對(duì)象劃分為若干個(gè)評(píng)估要素，即構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系，然后賦予每個(gè)指標(biāo)一定的權(quán)重，再對(duì)每個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估打分，最后運(yùn)用數(shù)理模型計(jì)算綜合評(píng)估分值。這意味著，只要建立起標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估指標(biāo)體系，便可以將其運(yùn)用于立法后評(píng)估項(xiàng)目中。在我國(guó)法學(xué)領(lǐng)域，這一方法最早被運(yùn)用于法治評(píng)估。例如，2006年，法學(xué)學(xué)者錢弘道提出要制定法治評(píng)估指標(biāo)體系和測(cè)評(píng)法治指數(shù)，并推動(dòng)我國(guó)內(nèi)地第一個(gè)法治指數(shù)——余杭法治指數(shù)的實(shí)驗(yàn)[8]。此后，朱景文等學(xué)者系統(tǒng)論述了法治評(píng)估的指標(biāo)體系和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)[9]。根據(jù)不同的評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建方式，我國(guó)分別形成了余杭體系、昆明體系、上海體系、北京體系、江蘇體系等多個(gè)法治量化評(píng)估模式[10]。

不知是巧合還是受此啟發(fā)，指標(biāo)評(píng)價(jià)法在立法后評(píng)估中也很快被接納并得到了廣泛的推廣應(yīng)用。我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界紛紛圍繞評(píng)估指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重、指標(biāo)計(jì)算模型等進(jìn)行了諸多有益探索。具體而言，主要開展了如下工作。

首先，構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)。正如全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室原主任許安標(biāo)所言，“立法后評(píng)估，確定科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)是關(guān)鍵”[11]。在這一觀點(diǎn)的指引下，理論界就立法后評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行了廣泛的討論。其一，關(guān)于評(píng)估指標(biāo)的結(jié)構(gòu)，學(xué)界提出將立法后評(píng)估分為一般性指標(biāo)和具體性指標(biāo)[12]。其二，關(guān)于評(píng)估指標(biāo)的內(nèi)容，盡管觀點(diǎn)不一，但基本上涵蓋了合法性、合理性、技術(shù)性、可行性（可操作性、執(zhí)行性）、實(shí)效性等指標(biāo)?？傃灾?，從法理、價(jià)值、實(shí)踐和技術(shù)等多個(gè)維度劃分指標(biāo)體系成為通識(shí)準(zhǔn)則。

其次，探索指標(biāo)權(quán)重的分配及其方法。一是討論了實(shí)施效果與立法質(zhì)量?jī)纱缶S度及其指標(biāo)的比重配置。有學(xué)者認(rèn)為實(shí)效性維度應(yīng)當(dāng)高于立法質(zhì)量維度，二者應(yīng)分別占比45%和55%，具體指標(biāo)的權(quán)重也應(yīng)進(jìn)行差異化配置[13]。但也有學(xué)者認(rèn)為這兩個(gè)維度的權(quán)重比例應(yīng)當(dāng)平均分配，具體指標(biāo)的權(quán)重則要有所差異[14]。二是討論了指標(biāo)賦權(quán)方法。目前權(quán)重賦予方式基本上采用的都是直接賦權(quán)法，但這一方法具有極大的主觀色彩。

最后，運(yùn)用數(shù)據(jù)分析模型計(jì)算綜合評(píng)價(jià)分值。對(duì)此，學(xué)界提出了加權(quán)平均、模糊綜合評(píng)價(jià)和要素量化等方法，并有部分學(xué)者將其運(yùn)用于具體的評(píng)估實(shí)踐，實(shí)際操作了這一模型。例如，田時(shí)中運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)法評(píng)估了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》[15]；張大偉運(yùn)用要素量化和加權(quán)平均法計(jì)算環(huán)境與資源法評(píng)估結(jié)果，但其也只是將評(píng)估要素進(jìn)行分解，再通過專家咨詢收集評(píng)估信息，去掉最低分和最高分，再加權(quán)計(jì)算出平均分，而這實(shí)際上只是最為初級(jí)的統(tǒng)計(jì)模型，客觀性和科學(xué)性明顯不足。

（二）結(jié)構(gòu)化評(píng)估模式及其方法的局限

作為一種標(biāo)準(zhǔn)化、建構(gòu)式的評(píng)估范式，指標(biāo)評(píng)價(jià)法雖然能夠推動(dòng)立法后評(píng)估的規(guī)范化，但是，該方法對(duì)評(píng)估框架的事先設(shè)定，往往會(huì)約束評(píng)估的靈活性和多元性，難以探究評(píng)估指標(biāo)體系之外的信息。此外，評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定過于依賴評(píng)估者的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，主觀成分容易被介入，其本身的科學(xué)性難以得到保障。總之，這種根據(jù)事先錨定的評(píng)估指標(biāo)按部就班開展評(píng)估的方式，會(huì)極大限縮評(píng)估者可獲得的有效信息。

第一，無法識(shí)別指標(biāo)間的因果關(guān)系。依據(jù)指標(biāo)評(píng)價(jià)法，評(píng)估內(nèi)容及其各項(xiàng)指標(biāo)是相互獨(dú)立的，即每項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果都不會(huì)影響對(duì)其他指標(biāo)的評(píng)價(jià)。但是，立法后評(píng)估中的兩大評(píng)估內(nèi)容——立法質(zhì)量和實(shí)施效果并不是完全割裂的，尤其是前者對(duì)后者往往有著重要的影響作用，前者亦需要通過后者來評(píng)判其質(zhì)量的優(yōu)劣。但是，指標(biāo)評(píng)價(jià)法只能通過比較立法質(zhì)量和實(shí)施效果的評(píng)估分值，識(shí)別二者的共變關(guān)系，而無法運(yùn)用數(shù)理模型推斷它們的因果關(guān)系。

第二，主觀成分容易被介入。指標(biāo)評(píng)價(jià)法雖然強(qiáng)調(diào)量化方法的使用，但其設(shè)計(jì)上的固有局限為評(píng)估者主觀成分的侵入留下了空間。首先，評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估指標(biāo)的選取容易受評(píng)估者的主觀影響，加上在實(shí)踐中，評(píng)估者對(duì)量化方法認(rèn)識(shí)不足，容易出現(xiàn)以主觀判斷替代客觀工具的現(xiàn)象：既沒有使用定量方法篩選出相關(guān)性較高的指標(biāo)，亦沒有檢驗(yàn)指標(biāo)的信度和效度，從而可能導(dǎo)致重復(fù)測(cè)量、錯(cuò)誤測(cè)量等。其次，在指標(biāo)權(quán)重的確定中亦是如此，主觀賦值法占據(jù)主導(dǎo)，評(píng)估者的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)成為分配指標(biāo)權(quán)重的唯一依據(jù)。最后，在綜合評(píng)價(jià)的測(cè)量中，數(shù)理分析模型往往被簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)分析或經(jīng)驗(yàn)描述替代，也即，要么對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行簡(jiǎn)單的加權(quán)，要么依據(jù)評(píng)估者的主觀判斷作出概括性的總結(jié)，而沒有運(yùn)用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)理模型計(jì)算綜合評(píng)價(jià)分值。上述現(xiàn)象的出現(xiàn)，固然有評(píng)估者對(duì)量化方法認(rèn)知不足等因素的影響，但是指標(biāo)評(píng)價(jià)法對(duì)主觀方法的過度包容，為評(píng)估者注入主觀成分提供了土壤。

第三，部分評(píng)估指標(biāo)可能無法被量化。依據(jù)指標(biāo)評(píng)價(jià)法，每一項(xiàng)評(píng)估內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)指標(biāo)化。但是，公平、正義等法律價(jià)值，無法對(duì)其進(jìn)行指標(biāo)化處理，亦很難進(jìn)行量化打分。此外，諸如“合法性”本身只具有“非法”和“合法”兩類評(píng)價(jià)結(jié)果，再對(duì)“合法”的“程度”進(jìn)行量化似乎并無必要[16]。還有學(xué)者建議設(shè)置“一票否決”指標(biāo)，例如“立法必要性和可行性”“合法性”等作為法律法規(guī)當(dāng)立不當(dāng)立的前提與基礎(chǔ)，如若其得分在其分值的50%以下，則認(rèn)定其立法質(zhì)量不合格，因?yàn)榍疤崤c基礎(chǔ)不牢，則無立法質(zhì)量可言[17]。可見，立法后評(píng)估指標(biāo)性質(zhì)之復(fù)雜，意味著其無法像經(jīng)濟(jì)評(píng)估一樣，可以通過量化方法控制其信效度。也正因如此，評(píng)估者在設(shè)置評(píng)估指標(biāo)時(shí)掌握了過大的靈活度。更有甚者，為了便于測(cè)量，部分評(píng)估指標(biāo)可能會(huì)被舍棄，不將其納入評(píng)估指標(biāo)體系。這無疑會(huì)使立法后評(píng)估結(jié)論失之偏頗，甚至?xí)榱⒎ㄕ呋蛟u(píng)估委托者留下尋租空間。

第四，評(píng)估結(jié)果的信息價(jià)值有限。指標(biāo)評(píng)價(jià)法最大的優(yōu)勢(shì)在于可以量化評(píng)估結(jié)果，形成客觀數(shù)值。但是，評(píng)估數(shù)值本身可提供的信息十分有限。尤其是對(duì)立法質(zhì)量的評(píng)估，一項(xiàng)立法的合法性、合理性、可操作性和協(xié)調(diào)性等問題，并非是一個(gè)簡(jiǎn)單的數(shù)值可以解釋清楚的。正如法治評(píng)估一樣，其實(shí)際是用線性、同質(zhì)的數(shù)字取代了非連續(xù)性的現(xiàn)實(shí)，法治的狀況被簡(jiǎn)化成高度抽象的數(shù)字，這看似精確，但其中的社會(huì)與心理意義則被完全抽空[18]。借用米爾斯的話來說，法治指數(shù)是一種“偽精確”[19]。同樣，對(duì)于立法質(zhì)量評(píng)估而言，指標(biāo)評(píng)價(jià)法亦是將復(fù)雜的規(guī)范性問題簡(jiǎn)化為了抽象的數(shù)值，評(píng)估者很難從中解讀出豐富的內(nèi)涵。對(duì)于實(shí)施效果評(píng)估而言，雖然量化數(shù)值可以提供一些重要的參考信息，但是指標(biāo)評(píng)價(jià)法無法將經(jīng)濟(jì)社會(huì)等其他因素考慮進(jìn)來，難以區(qū)分實(shí)施效果到底是受立法的影響而產(chǎn)生的，還是由當(dāng)時(shí)客觀存在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)等因素造成的。如此，同樣會(huì)陷入如法治評(píng)估一樣的陷阱：如果只單獨(dú)對(duì)法治進(jìn)行測(cè)評(píng)，不考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的變動(dòng)及其對(duì)法治的影響，所得出的結(jié)論會(huì)過于表面化、簡(jiǎn)單化[20]。

三、反向評(píng)估：立法后評(píng)估的新視角

鑒于結(jié)構(gòu)化的指標(biāo)評(píng)價(jià)法存在諸多難以克服的內(nèi)生缺陷，當(dāng)務(wù)之急是要從理念上轉(zhuǎn)變?cè)u(píng)估思路。從立法后評(píng)估的本質(zhì)內(nèi)涵來看，其要求對(duì)立法質(zhì)量和實(shí)施效果兩大維度進(jìn)行評(píng)估，但這二者之間的關(guān)系密不可分，甚至互相影響。指標(biāo)評(píng)價(jià)法只能從靜態(tài)上滿足對(duì)二者同時(shí)進(jìn)行評(píng)估的需求，但無法進(jìn)一步測(cè)量二者的關(guān)系，甚至從二者關(guān)系中解讀出更多的評(píng)估信息。實(shí)際上，在立法后評(píng)估發(fā)展的早期，理論界就極力強(qiáng)調(diào)通過發(fā)現(xiàn)實(shí)施過程中的問題，反向考察立法的質(zhì)量。這一思路與王紅霞教授提出的“法治實(shí)施反向評(píng)價(jià)”不謀而合。但其所稱“反向評(píng)價(jià)”指向的是法治評(píng)估領(lǐng)域，故而在借鑒其基本理論框架的基礎(chǔ)上，需要對(duì)立法后評(píng)估的反向評(píng)估再作新的闡釋。

（一）反向評(píng)估的內(nèi)涵與特點(diǎn)

根據(jù)王紅霞教授對(duì)“反向評(píng)價(jià)”的定義[21]，我們認(rèn)為，立法后評(píng)估中的反向評(píng)估，是指不采取傳統(tǒng)的建構(gòu)性進(jìn)路，不以演繹邏輯來建構(gòu)有關(guān)立法后評(píng)估的指標(biāo)體系，而是以問題為導(dǎo)向，通過歸納形成法律實(shí)施中存在的“問題清單”，進(jìn)一步分析法律實(shí)施效果的影響因素并在此基礎(chǔ)上形成對(duì)立法質(zhì)量的評(píng)價(jià)。上述評(píng)估模式雖然不是首創(chuàng)，但仍有必要進(jìn)一步闡釋其理由：法律的運(yùn)行是一個(gè)從創(chuàng)制、實(shí)施到實(shí)現(xiàn)的過程。從法律實(shí)效的角度研究法律，可以幫助我們從更廣泛的空間和時(shí)間上去觀察法律，進(jìn)而更充分地發(fā)揮法律的社會(huì)功能[22]。如博登海默所言：“如果包含在法律規(guī)定部分中的‘應(yīng)當(dāng)是這樣’的內(nèi)容仍停留在紙上，而不影響人的行為，那么法律只是一種神話，而非現(xiàn)實(shí)?！盵23]“如果法的規(guī)定不能在人們和他們的組織的活動(dòng)中、在社會(huì)關(guān)系中得到實(shí)現(xiàn)的話，那法就什么都不是?！盵24]我國(guó)進(jìn)入“后法律體系”時(shí)代以后，法律實(shí)施對(duì)于已經(jīng)制定的法律是有效地檢視和反饋機(jī)制[25]，法律實(shí)施中呈現(xiàn)出來的問題也可以為今后的修法與立法提供實(shí)踐性素材[26]，從而更有利于為科學(xué)的立法決策提供參考。在評(píng)估學(xué)科領(lǐng)域中，政策評(píng)估已率先運(yùn)用準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)法等因果推斷方法開展了大量的研究，但是相關(guān)研究或只從宏觀維度檢驗(yàn)了法律與事實(shí)之間的因果關(guān)系，或只評(píng)估了執(zhí)法等單一要素與事實(shí)之間的關(guān)系，而在得出實(shí)證結(jié)果后，往往對(duì)政策本身的規(guī)范反思過于粗淺。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，近年來的研究也開始關(guān)注政策執(zhí)行、政策設(shè)計(jì)等問題[27]。這為立法后評(píng)估提供了一種警示?？傃灾?，反向評(píng)估模式具有如下特點(diǎn)。

第一，反向評(píng)估的價(jià)值導(dǎo)向與功能定位不同，其對(duì)立法的評(píng)判更加強(qiáng)調(diào)法律是否在實(shí)施中實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的目標(biāo)。法律的生命在于實(shí)施，衡量良法的根本準(zhǔn)則在于其是否能夠?qū)崿F(xiàn)善治。盡管結(jié)構(gòu)化的指標(biāo)評(píng)價(jià)法也要求對(duì)實(shí)施效果展開評(píng)價(jià)，但其與立法質(zhì)量的評(píng)估各自獨(dú)立。在實(shí)踐中，由于評(píng)估者定量知識(shí)的欠缺，運(yùn)用指標(biāo)評(píng)價(jià)法開展的實(shí)施效果評(píng)估往往被簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)分析和經(jīng)驗(yàn)描述代替，其在評(píng)估中所占的篇幅、比例非常小，甚至面臨著被邊緣化的趨向。反向評(píng)估從一開始就強(qiáng)調(diào)將法律實(shí)施效果作為評(píng)判立法的根本準(zhǔn)則，通過發(fā)現(xiàn)法律實(shí)施與立法目標(biāo)之間的差距來判斷立法的優(yōu)劣。也即，如若法律實(shí)施效果良好，則認(rèn)為立法質(zhì)量較高；反之，則認(rèn)為立法沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，需要進(jìn)一步考察立法本身的不足。

第二，反向評(píng)估的核心不是建構(gòu)立法后評(píng)估指標(biāo)體系，而是形成法律實(shí)施中的問題清單。既往結(jié)構(gòu)化的指標(biāo)評(píng)價(jià)法認(rèn)為，在立法后評(píng)估之初便要圍繞立法質(zhì)量和實(shí)施效果構(gòu)建指標(biāo)體系，這是其開展評(píng)估的前提和基石。但是反向評(píng)估并不提前預(yù)設(shè)評(píng)估指標(biāo)，而是通過考察法律實(shí)施中出現(xiàn)的問題，在此基礎(chǔ)上形成評(píng)估的理論模型。需要說明的是，盡管對(duì)法律實(shí)施效果開展評(píng)估，同樣需要有所謂的“指標(biāo)”，但是這一指標(biāo)往往以“變量”的形式出現(xiàn)，且變量的選擇需要遵循更為科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦颍⒈M可能避免主觀因素的過度介入。

第三，反向評(píng)估的前提預(yù)設(shè)不是完美的立法而是不完美的立法。結(jié)構(gòu)化評(píng)估構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)時(shí)，其預(yù)設(shè)是完美的立法是什么樣的，以此作為基準(zhǔn)，對(duì)比當(dāng)前的立法及其實(shí)施是否符合預(yù)期。而反向評(píng)估的前提預(yù)設(shè)是法律的實(shí)施一定是不完美的，并試圖找出一切可能存在的問題，其目的是讓法律最大限度地趨近于立法目標(biāo)。因此，反向評(píng)估的立場(chǎng)促使其始終以尋找立法后存在的問題為根本準(zhǔn)則。

（二）反向評(píng)估的優(yōu)越性

相較于結(jié)構(gòu)化的指標(biāo)評(píng)價(jià)法，反向評(píng)估更加關(guān)注法律實(shí)踐運(yùn)行情況，能更好地回應(yīng)法律實(shí)施問題，同時(shí)，就技術(shù)層面而言，也更能保證評(píng)估的客觀性和科學(xué)性。

其一，反向評(píng)估具有更強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)性。立法的本質(zhì)在于為經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供一種規(guī)范，促使其健康有序發(fā)展。評(píng)判立法的好壞，雖然要從靜態(tài)的立法質(zhì)量和動(dòng)態(tài)的實(shí)施效果兩方面展開，但是，受到主客觀因素的影響，既往的指標(biāo)評(píng)價(jià)法容易淡化對(duì)實(shí)施效果的評(píng)估，最后局限于對(duì)立法文本的規(guī)范分析，這種評(píng)估停留于對(duì)立法技術(shù)層面的評(píng)價(jià)，不利于對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的回應(yīng)。而反向評(píng)估首要解決的便是發(fā)現(xiàn)法律在實(shí)踐運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，這種問題導(dǎo)向使得其能夠快速抓住理想中的立法與現(xiàn)實(shí)中的立法之間的差異，從而促使立法能夠更好地“落地”，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

其二，反向評(píng)估具有更高的靈活性。依據(jù)結(jié)構(gòu)化的指標(biāo)評(píng)價(jià)法，開展立法后評(píng)估之前，需要設(shè)計(jì)一套評(píng)估指標(biāo)體系。但實(shí)際是，在高位階立法缺失以及評(píng)估對(duì)象紛繁復(fù)雜的情況下，很難設(shè)計(jì)出一套標(biāo)準(zhǔn)化的立法后評(píng)估指標(biāo)體系，這就導(dǎo)致實(shí)踐中的評(píng)估指標(biāo)及其權(quán)重紛繁復(fù)雜甚至異?；靵y。而這意味著，對(duì)于同一評(píng)估對(duì)象，運(yùn)用不同的評(píng)估指標(biāo)體系可能會(huì)得出截然不同的評(píng)估結(jié)論。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，其根源在于指標(biāo)評(píng)價(jià)法的內(nèi)生缺陷，即過于依賴一套科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，往往容易束縛評(píng)估的差異化開展。相反，反向評(píng)估并不強(qiáng)調(diào)評(píng)估指標(biāo)的事先構(gòu)建，而是在對(duì)法律實(shí)施效果作出一般性解釋的基礎(chǔ)上，根據(jù)評(píng)估對(duì)象及其立法目標(biāo)的特征，運(yùn)用一定的分析工具，形成實(shí)施效果評(píng)估的“變量”，并據(jù)此采取不同的評(píng)估方法。

其三，反向評(píng)估能更好地保障評(píng)估的科學(xué)性。指標(biāo)評(píng)價(jià)法的主要優(yōu)勢(shì)在于可以將所評(píng)估的內(nèi)容全部納入指標(biāo)體系，并借助數(shù)理模型得出一個(gè)相對(duì)客觀的評(píng)估結(jié)論。但是，由于該方法操作程序的寬容度較大，加之當(dāng)前法學(xué)界對(duì)量化方法的認(rèn)知和掌握有限，指標(biāo)評(píng)價(jià)法往往徒有量化的外表，而不具備量化的實(shí)質(zhì)，據(jù)此得出的評(píng)估結(jié)論也是看似全面但不夠精準(zhǔn)。反向評(píng)估對(duì)量化方法有更高的要求，因?yàn)槠涫滓襟E是對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，而如果只是簡(jiǎn)單地對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行定性描述，顯然難以為后續(xù)的立法質(zhì)量評(píng)估提供可靠的參考依據(jù)。因此，反向評(píng)估模式意味著定量方法的運(yùn)用是一種必然選項(xiàng)，且往往需要采取準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)法等計(jì)量方法，以此精準(zhǔn)識(shí)別立法與實(shí)施效果之間的因果關(guān)系。

四、反向評(píng)估的技術(shù)路徑和方法選擇

反向評(píng)估是開展立法后評(píng)估的一種思路和模式，如何將其運(yùn)用于具體的評(píng)估實(shí)踐，必須在技術(shù)和方法層面作出科學(xué)的回答。我們認(rèn)為，反向評(píng)估的技術(shù)路徑是以考察立法的實(shí)施效果為原點(diǎn)，通過分析實(shí)施效果的影響因素，尤其是立法與實(shí)施效果之間的因果關(guān)系，最后反思立法質(zhì)量。這意味著需要將上述目標(biāo)劃分為多個(gè)獨(dú)立的研究問題，綜合運(yùn)用規(guī)范分析和實(shí)證分析方法分階段展開評(píng)估，且每一階段的具體評(píng)估內(nèi)容由上一階段的評(píng)估結(jié)果決定，每個(gè)階段的評(píng)估方法也依據(jù)評(píng)估內(nèi)容而不斷調(diào)適。

首先，測(cè)量法律的實(shí)施效果。任何法律或法律制度都有其既定的立法目標(biāo)，客觀測(cè)量法律目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及法律影響是進(jìn)行后續(xù)評(píng)估的基礎(chǔ)。因此，法律實(shí)施效果評(píng)估應(yīng)當(dāng)秉持實(shí)證主義立場(chǎng)，以客觀呈現(xiàn)法律事實(shí)為目標(biāo)，盡可能采用準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)法等可以進(jìn)行因果檢驗(yàn)的定量方法，例如雙重差分法、斷點(diǎn)回歸法、工具變量法、匹配法以及合成控制法等[28]。但是，由于準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)法要求同時(shí)具備實(shí)驗(yàn)組和控制組，以便進(jìn)行比較分析。而當(dāng)一項(xiàng)新的法律制度出臺(tái)后，往往會(huì)引發(fā)新的法律現(xiàn)象或出現(xiàn)新的組織形式，此時(shí)可能無法找到可以進(jìn)行比較的對(duì)象。這時(shí)，可以依據(jù)立法目標(biāo)的差異，采取成本效益分析法、統(tǒng)計(jì)分析、主成分分析等綜合評(píng)價(jià)方法。此外，為了保障實(shí)施效果評(píng)估的可靠性和準(zhǔn)確性，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用扎根理論、深度訪談等定性方法輔助開發(fā)實(shí)施效果的測(cè)量工具，同時(shí)，還可以將定性方法用于對(duì)定量結(jié)果的擴(kuò)展解釋。

其次，考察法律實(shí)施效果的影響因素。從20世紀(jì)80年代初至今，解釋法律未能得到有效實(shí)施的表現(xiàn)和成因，一直是法律實(shí)施研究中的主線[29]。但是，法律實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，影響法律實(shí)施效果的因素是多元的。依據(jù)不同的理論，對(duì)于法律為何沒有得到良好的實(shí)施有著不同的理解。有學(xué)者認(rèn)為，規(guī)則、主體、資源和條件四個(gè)要素的質(zhì)量直接影響著法律是否以及能夠在怎樣的程度得到實(shí)施[30]。還有學(xué)者將其歸納為個(gè)人、體制、環(huán)境、法律本身等四個(gè)方面[31]?？梢?，理論是不斷發(fā)展、演變的，故而基于理論假設(shè)對(duì)法律實(shí)施影響因素進(jìn)行探討似乎也是無窮無盡的。立法后評(píng)估不同于理論研究，其實(shí)踐特質(zhì)要求著力解決規(guī)范與事實(shí)之間的鴻溝，發(fā)揮法律的實(shí)際功效。因此，在理論上構(gòu)建一套通用的立法后評(píng)估影響因素模型似乎并不現(xiàn)實(shí)。而當(dāng)無法確定測(cè)量工具時(shí)，可以運(yùn)用定性方法進(jìn)行探索性分析，即通過定性分析開發(fā)測(cè)量工具、識(shí)別變量，而不用局限于固有的理論[32]。因此，在該階段可以運(yùn)用扎根理論、深度訪談、案例分析、文本分析等定性方法建立法律實(shí)施效果影響因素的理論模型，然后運(yùn)用多元回歸分析、結(jié)構(gòu)方程模型等定量方法進(jìn)行檢驗(yàn)，并討論在何種程度上可以推廣定性結(jié)果。需要特別說明的是，盡管運(yùn)用定性方法開發(fā)測(cè)量工具時(shí)要求盡可能地拋卻理論預(yù)設(shè)，但是從立法后評(píng)估的理論范疇以及學(xué)界前期研究結(jié)果來看，法律的制度設(shè)計(jì)、制度實(shí)施、經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境以及個(gè)體差異等可能是影響法律實(shí)施效果的主要因素。當(dāng)然，不同的評(píng)估對(duì)象具體的影響因素及影響程度可能不同，而這恰是需要經(jīng)過定性與定量方法綜合運(yùn)用后才能獲知。

再次，反思立法質(zhì)量。依據(jù)上述階段的評(píng)估結(jié)果，法律實(shí)施效果可能受到多種因素的影響，那么，本階段的目的是在綜合考察這些影響因素及影響程度的基礎(chǔ)上，從規(guī)范層面反思立法上的缺陷。評(píng)判立法的角度依然可以從合法性、合理性和可操作性等方面展開。只是，這一階段對(duì)立法質(zhì)量進(jìn)行的評(píng)估，不是一種建構(gòu)性的、靜態(tài)的評(píng)價(jià)，而是依據(jù)實(shí)施效果及其影響因素反映出的問題，不斷進(jìn)行調(diào)整的動(dòng)態(tài)過程。除了要厘清立法與實(shí)施效果之間的因果關(guān)系以外，制度本身之外的執(zhí)法、經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和個(gè)體差異等其他因素，可能也與法律制度存在一定的關(guān)聯(lián)。譬如，執(zhí)法不足的根源也可能在于法律制度設(shè)計(jì)的缺陷。因此，本階段的重點(diǎn)在于分析法律實(shí)施效果的影響因素中，哪些可以通過立法予以完善，哪些是超出立法權(quán)限和范圍334647168463736a607431e5f8aba88e需要從其他方面予以加強(qiáng)的。在梳理過程中，可以幫助我們進(jìn)一步明晰立法與實(shí)施效果之間的關(guān)系，也更有利于明確未來的修法方向。

最后，形成評(píng)估結(jié)論及評(píng)估建議。根據(jù)上述三階段的評(píng)估結(jié)果，從整體層面總結(jié)評(píng)估結(jié)論。然后，可以從立法、執(zhí)法、普法等角度為提升法律的實(shí)施效果、立法質(zhì)量提出一定的參考建議，本階段主要是一種定性描述，不需要再對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行量化評(píng)分。

由于上述評(píng)估方法對(duì)數(shù)據(jù)性質(zhì)、研究設(shè)計(jì)和計(jì)量模型具有較高的要求，尤其是要求樣本具有一致性，故較為適用于對(duì)某一項(xiàng)或少數(shù)幾項(xiàng)性質(zhì)相近的評(píng)估議題，綜合性或制度內(nèi)容比較復(fù)雜的法律法規(guī)則不是很適用。以慈善法為例，其立法目的非常多元，法律內(nèi)容更是繁雜，如要研究該法律是否促進(jìn)了慈善事業(yè)的發(fā)展，則可能涉及慈善組織、慈善捐贈(zèng)、慈善信托、志愿服務(wù)等，但是這些行為主體并不一致，所涉及的法律條文、執(zhí)法機(jī)構(gòu)均不相同，故而在評(píng)估中所需要設(shè)計(jì)的測(cè)量工具、變量以及調(diào)查對(duì)象也完全不同，在此情況下，顯然無法將上述議題納入同一個(gè)回歸分析的研究設(shè)計(jì)中去。但是當(dāng)我們把研究目光置于微觀或中觀層面，以某一項(xiàng)法律制度作為評(píng)估對(duì)象，至少可以保證其評(píng)估范疇是一致的，如此便可以運(yùn)用回歸分析等定量方法，對(duì)特定的評(píng)估對(duì)象進(jìn)行因果關(guān)系的推斷。然而，這一評(píng)估設(shè)計(jì)也有不足，最主要的是評(píng)估范疇十分有限，往往需要將一部法律分割為幾項(xiàng)或多項(xiàng)法律制度，分別展開評(píng)估，而這意味著要投入大量的時(shí)間、經(jīng)費(fèi)，對(duì)評(píng)估數(shù)據(jù)的數(shù)量和質(zhì)量要求也較高，對(duì)于未系統(tǒng)接受過定量方法訓(xùn)練的評(píng)估者而言亦有一定的難度。

五、結(jié)語

立法后評(píng)估是我國(guó)從數(shù)量型立法轉(zhuǎn)向質(zhì)量型立法、從粗放式立法轉(zhuǎn)向精細(xì)化立法的一項(xiàng)重要的制度設(shè)計(jì)，而評(píng)估方法又是發(fā)揮這一制度功能的關(guān)鍵。但是，近年來，我國(guó)立法后評(píng)估進(jìn)程緩慢，甚至有被執(zhí)法檢查等立法監(jiān)督手段替代的趨勢(shì)，主要原因在于評(píng)估模式及其方法的固化。因此，反向評(píng)估或可為其提供一種新的視角，這不僅體現(xiàn)在理念上的轉(zhuǎn)變，更是具體方法的重構(gòu)。誠(chéng)然，任何評(píng)估方法都不是完美無缺的。反向評(píng)估雖然可以提升評(píng)估方法的科學(xué)性，但其對(duì)數(shù)據(jù)性質(zhì)、研究設(shè)計(jì)和計(jì)量模型具有較高的要求，尤其是要求樣本具有一致性，故較為適用于對(duì)某一項(xiàng)或少數(shù)幾項(xiàng)性質(zhì)相近的評(píng)估議題，評(píng)估對(duì)象的范疇受到一定的限制。同時(shí)，若要大范圍地推廣這一評(píng)估模式，則需要建立起一定量級(jí)的評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)，培養(yǎng)一批系統(tǒng)接受定量評(píng)估方法訓(xùn)練的評(píng)估人員，并提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持，等等。

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