我國授權(quán)立法的實(shí)踐發(fā)展及類型分析

內(nèi)容摘要：基于提升改革開放水平、不斷積累試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、持續(xù)完善法治保障的現(xiàn)實(shí)需要，我國授權(quán)立法形式在實(shí)踐中不斷豐富和發(fā)展。對于授權(quán)立法，立法法、行政法規(guī)制定程序條例明確規(guī)定，全國人大常委會可以就特定法律保留事項(xiàng)授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，全國人大常委會或者國務(wù)院可以決定就特定事項(xiàng)授權(quán)在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律或者行政法規(guī)的部分規(guī)定。實(shí)踐中，全國人大常委會還通過專門制定或者修改法律、授權(quán)決定、法律條款授權(quán)等方式，授予特定主體行使特定領(lǐng)域的立法權(quán)。為適應(yīng)進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的要求，做到改革和法治相統(tǒng)一，我們要區(qū)分實(shí)踐中的不同授權(quán)立法類型，采取不同的處理方式。

關(guān)鍵詞：授權(quán)立法；授權(quán)決定；特定事項(xiàng)

授權(quán)立法是處理改革與法治關(guān)系的重要方式。隨著人民代表大會制度的不斷完善和發(fā)展，我國授權(quán)立法實(shí)踐在不同歷史階段呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)，在類型多樣化的基礎(chǔ)上逐漸趨于成熟，具有鮮明的中國特色和時代特征。我國的立法法、行政法規(guī)制定程序條例等對授權(quán)立法作了明確規(guī)定，全國人大常委會可以就特定法律保留事項(xiàng)授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，全國人大常委會或者國務(wù)院可以決定就特定事項(xiàng)授權(quán)在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律或者行政法規(guī)的部分規(guī)定。實(shí)踐中，全國人大常委會還通過專門制定或者修改法律、授權(quán)決定、法律條款授權(quán)等方式，授予特定主體行使特定領(lǐng)域的立法權(quán)。

一、立法法出臺前的授權(quán)立法

2000年制定立法法以前，主要通過全國人大及其常委會作出決定、決議的方式進(jìn)行授權(quán)立法。這一時期的授權(quán)立法大致有以下三種類型。

一是全國人民代表大會授權(quán)全國人大常委會行使其部分立法權(quán)，或者對全國人民代表大會原則通過的法律予以修改后頒布試行。1954年憲法規(guī)定，全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)。針對全國人大會議召開次數(shù)少、會期短、代表人數(shù)多，難以承擔(dān)日常性繁重立法任務(wù)的問題，全國人民代表大會于1955年和1959年先后兩次作出決議，分別授權(quán)全國人大常委會制定單行法規(guī)和修改法律。1955年7月，一屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第二次會議關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會制定單行法規(guī)的決議》，提出“在全國人民代表大會閉會期間，有些部分性質(zhì)的法律，不可避免地急需常務(wù)委員會通過施行”，明確“授權(quán)常務(wù)委員會依照憲法的精神、根據(jù)實(shí)際的需要，適時地制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)”。1959年4月，二屆全國人大一次會議通過的《第二屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告的決議》，明確“為了適應(yīng)社會主義改造和社會主義建設(shè)事業(yè)發(fā)展的需要，大會授權(quán)常務(wù)委員會，在全國人民代表大會閉會期間，根據(jù)情況的發(fā)展和工作的需要，對現(xiàn)行法律中一些已經(jīng)不適用的條文，適時地加以修改，作出新的規(guī)定”。此外，全國人民代表大會還授權(quán)全國人大常委會對大會原則通過的基本法律進(jìn)行審議修改，并予以頒布試行。比如，1981年12月五屆全國人大四次會議通過的《第五屆全國人民代表大會第四次會議關(guān)于全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告的決議》在原則批準(zhǔn)民事訴訟法草案的同時，考慮所涉問題較為復(fù)雜、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)不足，授權(quán)常委會根據(jù)各方面意見予以修改并公布施行，在試行中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并修訂后，再提交全國人民代表大會審議通過。又如，1987年4月六屆全國人大五次會議通過的《全國人民代表大會關(guān)于〈中華人民共和國村民委員會組織法（草案）的決定〉》，原則通過村委會組織法草案的同時，授權(quán)全國人大常委會根據(jù)憲法原則、參照代表審議意見，進(jìn)一步調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，審議修改后頒布試行。

二是授權(quán)國務(wù)院就重要改革事項(xiàng)在特定時期內(nèi)暫時行使相關(guān)立法權(quán)。1983年9月，考慮到勞動工資改革正在試點(diǎn)并將逐步展開，六屆全國人大常委會第二次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院對職工退休退職辦法進(jìn)行部分修改和補(bǔ)充的決定》，授權(quán)國務(wù)院對1978年5月五屆全國人大常委會第二次會議原則批準(zhǔn)的《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》的部分規(guī)定，作一些必要的修改和補(bǔ)充。1984年9月，六屆全國人大常委會第七次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，決定授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗(yàn)加以修訂，提請全國人大常委會審議。1985年4月，為了保障經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放工作的順利進(jìn)行，六屆全國人大三次會議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，授權(quán)國務(wù)院對于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人大及其常委會的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實(shí)施，并報全國人大常委會備案。經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，條件成熟時由全國人民代表大會或者全國人大常委會制定法律。

三是全國人大及其常委會授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地人大常委會及政府分別制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和規(guī)章。為了使特區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理充分適應(yīng)工作需要，更加有效地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)的作用，1981年11月，全國人大常委會通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人民代表大會及其常務(wù)委員會制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的決議》，決定授權(quán)廣東省、福建省人大及其常委會，根據(jù)有關(guān)的法律、法令、政策規(guī)定的原則，按照本省經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)，并報全國人大常委會和國務(wù)院備案。之后，全國人大常委會又于1988年、1992年、1994年、1996年先后四次作出授權(quán)決議或者決定，分別授權(quán)海南省人大及其常委會，深圳市、廈門市、汕頭市、珠海市人大及其常委會和人民政府，制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法規(guī)和規(guī)章。比如，1989年4月，七屆全國人大二次會議通過了《第七屆全國人民代表大會第二次會議關(guān)于國務(wù)院提請審議授權(quán)深圳市制定深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和規(guī)章的議案的決定》，決定“授權(quán)全國人民代表大會常務(wù)委員會在深圳市依法選舉產(chǎn)生市人民代表大會及其常務(wù)委員會后，對國務(wù)院提出的上述議案進(jìn)行審議，作出相應(yīng)決定”。1992年7月，七屆全國人大常委會第二十六次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會及其常務(wù)委員會和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》，授權(quán)深圳市人大及其常委會和人民政府根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)和規(guī)章，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。

這一時期的授權(quán)立法均由全國人大及其常委會作出，并最終在立法法中得以確認(rèn)。2000年制定的立法法規(guī)定了全國人大常委會立法權(quán)限和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)，明確了全國人大常委會可以授權(quán)國務(wù)院就特定法律保留事項(xiàng)制定行政法規(guī)。從授權(quán)對象來看，既包括國務(wù)院，也包括地方人大及其常委會和地方政府。從授權(quán)的必要性來看，大多數(shù)情況下是為了在特定時期內(nèi)就特定改革事項(xiàng)先行先試，具有臨時性、試驗(yàn)性的特點(diǎn)。從授權(quán)主體與授權(quán)對象的關(guān)系來看，既包括產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督國家機(jī)關(guān)之間的橫向授權(quán)，也包括中央國家機(jī)關(guān)和地方國家機(jī)關(guān)的縱向授權(quán)。

二、立法法規(guī)定的授權(quán)立法類型

2000年立法法出臺以后，總結(jié)多年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對授權(quán)立法予以明確。立法法規(guī)定的授權(quán)立法具有特定涵義，僅指適應(yīng)改革發(fā)展需要，由全國人大常委會就特定法律保留事項(xiàng)授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。其特點(diǎn)在于：一是授權(quán)的必要性是推進(jìn)改革試點(diǎn)的實(shí)踐需要，決定了授權(quán)具有臨時性、暫時性，并非永久性的授權(quán)。二是授權(quán)的主體、對象都是特定的，僅限于全國人大常委會對國務(wù)院的授權(quán)。三是授權(quán)的事項(xiàng)、方式也是特定的，僅限于就本應(yīng)制定法律的特定法律保留事項(xiàng)，在法律尚未作規(guī)定的前提下制定行政法規(guī)。同時，立法法從授權(quán)立法的原則要求、法定程序和適用沖突裁決、備案審查監(jiān)督等各方面進(jìn)行嚴(yán)格限定和監(jiān)督。

（一）全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)

立法法規(guī)定了只能由全國人大及其常委會制定法律的事項(xiàng)。國務(wù)院作為最高國家行政機(jī)關(guān)，依法制定行政法規(guī)。在特定時期內(nèi)需通過改革進(jìn)行先行先試，但法律尚未對改革事項(xiàng)作出規(guī)定時，全國人大常委會可以依法授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。這種授權(quán)是臨時性的，相關(guān)法律規(guī)定出臺后，有關(guān)行政法規(guī)即失去效力。國務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定行政法規(guī)，應(yīng)限于依法授權(quán)的期限和事項(xiàng)范圍，遵循授權(quán)的目的和原則，并按要求報告實(shí)施情況和報送全國人大常委會備案。自2000年立法法明確這一授權(quán)立法制度以后，近年來很少采用此種方式進(jìn)行授權(quán)立法。比如，在稅收立法領(lǐng)域，隨著“稅收法定”原則的確立，不再以授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)的方式確立新的稅種，而是授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，待條件成熟后再制定法律。2021年10月，十三屆全國人大常委會第三十一次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)國務(wù)院統(tǒng)籌考慮深化試點(diǎn)與統(tǒng)一立法、促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展等情況，確定試點(diǎn)地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，條件成熟時，及時制定法律。

（二）暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律、行政法規(guī)規(guī)定

隨著中國特色社會主義法律體系的不斷完善，各領(lǐng)域基本已實(shí)現(xiàn)有法可依。國務(wù)院和地方進(jìn)行改革試點(diǎn)時，大多數(shù)情況下法律和行政法規(guī)已有明確規(guī)定，對突破現(xiàn)有體制的改革措施，需在特定時期內(nèi)暫時調(diào)整或者暫時停止適用有關(guān)規(guī)定。根據(jù)改革實(shí)踐需要，2000年制定立法法時，明確全國人大及其常委會可以授權(quán)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。據(jù)此，行政法規(guī)制定程序條例也作了類似規(guī)定，明確國務(wù)院可以暫時調(diào)整或者暫時停止適用行政法規(guī)部分規(guī)定。黨的十八大以來，隨著中國特色社會主義法律體系的發(fā)展完善和全面深化改革的不斷推進(jìn)，依法授權(quán)暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律或者行政法規(guī)的部分規(guī)定，已成為在法治軌道上推進(jìn)改革的常用手段。為保障改革開放措施依法順利實(shí)施，在粵港澳大灣區(qū)、深圳中國特色社會主義先行示范區(qū)、海南自貿(mào)港、上海自貿(mào)區(qū)等改革先行先試實(shí)踐中，相關(guān)改革方案中均明確改革措施涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或者行政法規(guī)的，由全國人大常委會或者國務(wù)院依法授權(quán)后實(shí)施。法律和行政法規(guī)在全國范圍內(nèi)具有法律效力，如因改革試點(diǎn)在部分地方或者特定領(lǐng)域暫時調(diào)整或者暫時停止適用其部分規(guī)定，依法應(yīng)由其制定機(jī)關(guān)作出授權(quán)決定。

一是由全國人大常委會決定授權(quán)暫時調(diào)整或者停止適用法律的部分規(guī)定。黨的十八大以來，隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，由全國人大常委會作出的授權(quán)暫時調(diào)整或者停止適用法律部分規(guī)定的決定，從所涉事項(xiàng)來看，主要涉及自貿(mào)港建設(shè)和特定領(lǐng)域改革事項(xiàng)，如自貿(mào)區(qū)改革、特定領(lǐng)域改革、國防軍事體制改革、黨和國家機(jī)構(gòu)改革等。有關(guān)改革措施均涉及對現(xiàn)行法律有關(guān)規(guī)定的暫時調(diào)整或者停止適用，有的涉及多部法律，有的僅涉及某部特定法律。比如，為了推進(jìn)行政審批制度改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，全國人大常委會于2012年、2013年、2014年先后3次授權(quán)國務(wù)院在廣東、上海、天津、福建等自由貿(mào)易區(qū)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批。又如，2016年12月，為推進(jìn)生育保險和基本醫(yī)療保險合并實(shí)施改革，全國人大常委會決定授權(quán)國務(wù)院在河北省邯鄲市等12個試點(diǎn)城市行政區(qū)域暫時調(diào)整適用社會保險法的有關(guān)規(guī)定。從授權(quán)范圍來看，大多數(shù)情況下是授權(quán)在部分地區(qū)推進(jìn)改革，也有的情況下是就某一特定領(lǐng)域授權(quán)在全國范圍內(nèi)進(jìn)行改革試點(diǎn)。比如，2015年12月，為了實(shí)施股票發(fā)行注冊制改革，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院對擬在上海證券交易所、深圳證券交易所上市交易的股票的公開發(fā)行，調(diào)整適用證券法關(guān)于股票公開發(fā)行核準(zhǔn)制度的有關(guān)規(guī)定，實(shí)行注冊制度，并明確國務(wù)院制訂具體方案報全國人大常委會備案。由于此類改革均在國務(wù)院及其有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，因此授權(quán)對象通常是國務(wù)院，而非實(shí)行改革試點(diǎn)的地方。涉及國防軍事體制改革時，授權(quán)對象是中央軍事委員會或者國務(wù)院和中央軍事委員會，由其制定相關(guān)辦法明確改革措施。

立法法并未對此類授權(quán)的期限和到期如何處理作出明確規(guī)定。實(shí)踐中，大多數(shù)授權(quán)決定規(guī)定了試點(diǎn)期限，并明確規(guī)定授權(quán)到期后，對實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。有的授權(quán)決定明確了授權(quán)范圍，如全國人大常委會授權(quán)自貿(mào)區(qū)調(diào)整有關(guān)行政審批的決定中明確了廣東、天津、福建以及上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域的四至范圍。有的授權(quán)決定明確了授權(quán)的原則，比如全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定，明確“必須堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜”。有的授權(quán)決定明確在試點(diǎn)期限屆滿前，要及時總結(jié)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，向全國人大常委會報告授權(quán)決定的實(shí)施情況，并將有關(guān)試點(diǎn)辦法報送備案。有的授權(quán)決定明確授權(quán)對象應(yīng)當(dāng)提出修改相關(guān)法律的議案。由于改革試點(diǎn)推行需要一定時間經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，不少情況下會根據(jù)授權(quán)對象的請求，由授權(quán)主體作出延長授權(quán)期限的決定。比如，2015年2月，全國人大常委會作出了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，又先后于2017年11月、2018年12月兩次作出《關(guān)于延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定》。

二是國務(wù)院決定暫時調(diào)整或者暫時停止適用行政法規(guī)的部分規(guī)定。此類授權(quán)大多數(shù)采用國務(wù)院決定的方式，少數(shù)采用國務(wù)院批復(fù)、通知的方式。大多數(shù)是針對特定領(lǐng)域的改革事項(xiàng)，調(diào)整行政法規(guī)規(guī)定的行政審批和準(zhǔn)入特別管理措施，授權(quán)范圍主要是集中推行制度創(chuàng)新和改革試點(diǎn)的自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等特定區(qū)域，授權(quán)對象為國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府。黨的十八大以來，此類授權(quán)決定并不少見，主要涉及自由貿(mào)易區(qū)改革、“放管服”改革、“證照分離”改革、全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)等特定領(lǐng)域改革，以及廣東與港澳服務(wù)貿(mào)易自由化改革措施等。此類授權(quán)的試驗(yàn)性特點(diǎn)明顯，通常在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)后再次授權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大授權(quán)范圍，或者根據(jù)試驗(yàn)情況調(diào)整改革措施。為保障自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)有關(guān)改革開放措施依法順利實(shí)施，從2013年至2020年，國務(wù)院先后七次作出在自貿(mào)區(qū)暫停調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定，其中四次僅適用于某一特定自貿(mào)區(qū)，其余三次均為擴(kuò)大改革措施適用范圍，充分體現(xiàn)了總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、不斷深化改革的特點(diǎn)。比如，2016年《國務(wù)院關(guān)于在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)、國務(wù)院文件和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章規(guī)定的決定》將之前在天津、上海、廣東、福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)作出的暫時調(diào)整有關(guān)規(guī)定的做法，擴(kuò)大適用于其他自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。又如，在推進(jìn)北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)過程中，2015年國務(wù)院授權(quán)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章的行政審批和準(zhǔn)入特別管理措施之后，又分別于2017年、2019年、2021年先后三次在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再次授權(quán)。

三、實(shí)踐中授權(quán)立法類型的新發(fā)展

（一）全國人大及其常委會就特定事項(xiàng)授權(quán)立法

實(shí)踐中，根據(jù)憲法和法律有關(guān)規(guī)定的精神，全國人大通過授權(quán)決定的方式，授權(quán)全國人大常委會就全國人大職權(quán)范圍內(nèi)的特定事項(xiàng)行使立法權(quán)。這種授權(quán)是在特定歷史條件下針對特定情形作出的，在內(nèi)涵和外延上都具有特定性。雖然立法法對此未作明確規(guī)定，但該做法具有明確的憲法依據(jù)，充分體現(xiàn)了我國的憲制秩序和法治秩序，符合憲法和有關(guān)法律規(guī)定的精神。

憲法第三十一條規(guī)定：“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定。”憲法第六十二條第十四項(xiàng)規(guī)定，“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”是全國人民代表大會的職權(quán)。據(jù)此，香港基本法、澳門基本法及其附件均由全國人民代表大會通過。2020年5月，十三屆全國人大三次會議通過了《全國人民代表大會關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》，決定由全國人民代表大會授權(quán)全國人大常委會就建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制制定相關(guān)法律。據(jù)此，2020年6月十三屆全國人大常委會第二十次會議通過了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》，作為香港基本法附件三在特區(qū)內(nèi)實(shí)施。2021年3月，十三屆全國人大四次會議通過了《全國人民代表大會關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》，決定由全國人民代表大會授權(quán)全國人大常委會修改香港基本法附件一《香港特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法》和附件二《香港特別行政區(qū)立法會的產(chǎn)生辦法和表決程序》。

此外，根據(jù)憲法和香港基本法、澳門基本法的規(guī)定，全國人大常委會先后三次作出專門決定，授權(quán)在特定行政區(qū)域內(nèi)依照特別行政區(qū)法律實(shí)施管轄。2006年10月，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)香港特別行政區(qū)對深圳灣口岸港方口岸區(qū)實(shí)施管轄的決定》授權(quán)香港特別行政區(qū)自深圳灣口岸啟用之日起，對該口岸所設(shè)港方口岸區(qū)依照香港特別行政區(qū)法律實(shí)施管轄。2009年6月，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)澳門特別行政區(qū)對設(shè)在橫琴島的澳門大學(xué)新校區(qū)實(shí)施管轄的決定》授權(quán)澳門特別行政區(qū)自橫琴島澳門大學(xué)新校區(qū)啟用之日起，在特定期限內(nèi)對該校區(qū)依照澳門特別行政區(qū)法律實(shí)施管轄。2019年10月，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)澳門特別行政區(qū)對橫琴口岸澳方口岸區(qū)及相關(guān)延伸區(qū)實(shí)施管轄的決定》授權(quán)澳門特別行政區(qū)自橫琴口岸澳方口岸區(qū)及相關(guān)延伸區(qū)啟用之日起，在特定期限內(nèi)對該區(qū)域依照澳門特別行政區(qū)法律實(shí)施管轄。這種特殊的授權(quán)，實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于在特定行政區(qū)域內(nèi)暫時停止適用全國范圍內(nèi)適用的法律，改為適用特別行政區(qū)的法律。

（二）專門法律或者授權(quán)決定賦予特定國家機(jī)關(guān)或者地方行使立法權(quán)

2015年立法法修改以來，全國人大常委會通過制定法律或者通過相關(guān)授權(quán)決定，授予特定國家機(jī)關(guān)或者地方人大常委會新的法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)。與其他授權(quán)立法相比，此類授權(quán)立法并非對立法權(quán)限的臨時調(diào)整，而是反映了立法體制的變化，是通過特別法律或者授權(quán)決定確認(rèn)的法的淵源。除授權(quán)海南自貿(mào)港就法律、行政法規(guī)保留事項(xiàng)行使特定立法權(quán)外，全國人大常委會并未授予地方或者部門行使其立法權(quán)限，只是在立法法規(guī)定之外，通過專門法律或者授權(quán)決定賦予地方或者部門在特定領(lǐng)域的立法權(quán)限。此類授權(quán)，與特定國家機(jī)關(guān)的法定職責(zé)或者特定行政區(qū)劃的改革政策密切相關(guān)，是根據(jù)實(shí)踐發(fā)展需要對現(xiàn)行立法體制的補(bǔ)充和完善，而并非特定期限內(nèi)的臨時授權(quán)。

在中央立法層面，適應(yīng)黨和國家機(jī)構(gòu)改革的變化，增加了監(jiān)察法規(guī)和海警規(guī)章。一是隨著國家監(jiān)察體制的確立和不斷完善，全國人大常委會通過決定授權(quán)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)。2018年制定監(jiān)察法和修改憲法時并未授權(quán)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)。為保障國家監(jiān)察委員會依法履行最高監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)，根據(jù)監(jiān)察工作實(shí)際需要，2019年10月，十三屆全國人大常委會第十四次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，授權(quán)國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律制定監(jiān)察法規(guī)，明確了其立法權(quán)限、立法程序和備案審查監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)，與其憲法地位和法定職責(zé)相適應(yīng)，是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。據(jù)此，2021年7月，國家監(jiān)察委員會制定了首部監(jiān)察法規(guī)《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》。二是根據(jù)新組建的中國海警局的法定職責(zé)，全國人大常委會通過專門法律授權(quán)其制定海警規(guī)章。2018年6月，十三屆全國人大常委會第三次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》，賦予中國海警局統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)。2021年1月，十三屆全國人大常委會第二十五次會議通過的海警法第八十二條規(guī)定：“中國海警局根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院、中央軍事委員會的決定，就海上維權(quán)執(zhí)法事項(xiàng)制定規(guī)章，并按照規(guī)定備案?！?/p>

在地方立法層面，為進(jìn)一步推動高水平改革開放，增加了海南自貿(mào)港法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)，進(jìn)一步豐富和拓展了地方立法的權(quán)限和形式。一是通過專門法律授權(quán)海南省人大及其常委會制定海南自貿(mào)港法規(guī)。2021年6月，十三屆全國人大常委會第二十九次會議通過的海南自由貿(mào)易港法，授權(quán)海南省人大及其常委會結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實(shí)施。海南自貿(mào)港法規(guī)與立法法規(guī)定的地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)相比，在履行法定報批程序的前提下，在特定領(lǐng)域內(nèi)獲得了特定法律保留事項(xiàng)的授權(quán)立法。海南自貿(mào)港法規(guī)可以涉及依法應(yīng)由全國人大及其常委會制定法律或者由國務(wù)院制定行政法規(guī)的事項(xiàng)，但依法應(yīng)當(dāng)分別報全國人大常委會或者國務(wù)院批準(zhǔn)后生效。二是通過專門決定授權(quán)上海市人大及其常委會制定浦東新區(qū)法規(guī)。2021年6月，十三屆全國人大常委會第二十九次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，授權(quán)上海市人大及其常委會根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則，制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實(shí)施。浦東新區(qū)法規(guī)與立法法此前規(guī)定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)有所不同。當(dāng)時立法法規(guī)定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，是對立法法制定以前全國人大常委會通過授權(quán)決定授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的立法確認(rèn)。上海市人大及其常委會作為直轄市的人大及其常委會，并非立法法此前規(guī)定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的制定主體，在當(dāng)時未對立法法進(jìn)行修改的情況下，有必要通過專門的授權(quán)決定賦予其經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。

2023年修改立法法，在法律中確認(rèn)監(jiān)察法規(guī)和海南自貿(mào)港法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)作為我國立法體制的重要組成部分。此外，一些法律中專門規(guī)定了授予特定機(jī)關(guān)相關(guān)立法權(quán)限，比如證券法、銀行管理監(jiān)督法、保險法、保守國家秘密法等法律規(guī)定了具有行政管理職能的國務(wù)院有關(guān)主管部門制定部門規(guī)章的權(quán)力。

（三）關(guān)于授權(quán)開展改革試點(diǎn)工作的決定

實(shí)踐中，全國人大常委會和國務(wù)院作出不少授權(quán)決定，授予某些地方或者部門就特定改革事項(xiàng)進(jìn)行試點(diǎn)工作。授權(quán)對象既包括國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院等中央國家機(jī)關(guān)，也包括特定行政區(qū)劃內(nèi)的地方國家機(jī)關(guān)。大多數(shù)此類授權(quán)決定的名稱為“關(guān)于授權(quán)××就××開展改革試點(diǎn)工作的決定”，根據(jù)其具體內(nèi)容，大致可以分為以下兩類。

一是對改革試點(diǎn)事項(xiàng)相關(guān)法律法規(guī)已有明確規(guī)定的，暫時調(diào)整或者暫時停止適用現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定。有的授權(quán)決定明確提出暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，比如，2015年4月《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作的決定》明確規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)暫時調(diào)整適用法院組織法、刑事訴訟法、民事訴訟法和全國人大常委會關(guān)于完善人民陪審員制度的決定的有關(guān)規(guī)定。有的授權(quán)決定雖未明示暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，但試點(diǎn)改革措施由被授權(quán)對象作出具體規(guī)定，已不適用現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定，實(shí)質(zhì)上與暫停適用法律法規(guī)規(guī)定的效果相同。比如，2015年11月全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)，實(shí)際上暫時調(diào)整適用了藥品管理法有關(guān)規(guī)定。2016年9月全國人大常委會關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的決定，明確試點(diǎn)期滿后，對實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。

二是對改革試點(diǎn)事項(xiàng)尚未制定相關(guān)法律，或者有關(guān)法律還未作出規(guī)定，為制定或者修改相關(guān)法律積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。有的是相關(guān)改革措施已明確，但尚未及時制定或者修改相關(guān)法律，實(shí)踐亟需法治保障的。比如，在監(jiān)察體制改革過程中，全國人大常委會于2016年授權(quán)北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，在此基礎(chǔ)上，于2017年再次授權(quán)在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，明確各地設(shè)立監(jiān)察委員會并賦予相應(yīng)職權(quán)，在法律層面對試點(diǎn)工作進(jìn)行規(guī)范、提供保障。2018年，在總結(jié)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對憲法相關(guān)內(nèi)容作了修改，并制定了監(jiān)察法。又如，2018年6月，貫徹落實(shí)黨和國家機(jī)構(gòu)改革成果，全國人大常委會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定明確了新組建的中國海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，同時提出“條件成熟時，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)及時提出制定、修改有關(guān)法律的議案，依照法定程序提請審議”。2021年，全國人大常委會審議通過了海警法。有的是所涉事項(xiàng)比較重大復(fù)雜，制定法律的條件尚不成熟，相關(guān)立法工作需要在充分總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。比如，為進(jìn)一步完善刑事訴訟程序，全國人大常委會授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作，為進(jìn)一步完善刑事訴訟法積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

四、關(guān)于我國授權(quán)立法制度的思考

立法法確立了我國統(tǒng)一而又分層次的立法體制，對中央和地方國家機(jī)關(guān)的立法權(quán)限作了明確劃分。立法法規(guī)定的授權(quán)立法制度，是在特定時期內(nèi)適應(yīng)改革實(shí)踐需要，對特定主體的立法權(quán)限進(jìn)行暫時性調(diào)整。而實(shí)踐中不斷豐富和發(fā)展的授權(quán)立法形式，是基于提升改革開放水平、不斷積累試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、持續(xù)完善法治保障的現(xiàn)實(shí)需要。從歷史起源和實(shí)踐發(fā)展來看，我國的授權(quán)立法適應(yīng)改革試點(diǎn)需要而產(chǎn)生，適應(yīng)改革深化拓展而發(fā)展，是保障改革在法治軌道上運(yùn)行的重要手段。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持依法治國，在法治軌道上深化改革，做到改革和法治相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)、及時把改革成果上升為法律制度”。習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上指出，要把改革發(fā)展決策同立法決策更好結(jié)合起來，既通過深化改革完善法治，又通過更完善的法治保障各領(lǐng)域改革創(chuàng)新，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)。貫徹落實(shí)這一要求，處理好改革與法治的關(guān)系，要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善授權(quán)立法制度。授權(quán)立法是對現(xiàn)有立法體制的重大調(diào)整，不僅要進(jìn)行規(guī)范，做到于法有據(jù)；也要強(qiáng)化監(jiān)督，維護(hù)國家法治統(tǒng)一。

從授權(quán)立法的歷史發(fā)展來看，授權(quán)立法制度的確立和發(fā)展過程，就是不斷調(diào)整立法權(quán)限、完善立法體制的過程。實(shí)踐中產(chǎn)生的授權(quán)立法形式，有的作為特定的法的淵源固定下來，使立法體制發(fā)生了變化，比如全國人大常委會的立法權(quán)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)等。有的授權(quán)立法只是作為特定歷史時期對現(xiàn)行立法體制的暫時調(diào)整，用于妥善處理改革與法治的關(guān)系。比如全國人大常委會就法律保留事項(xiàng)授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，以及暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律或者行政法規(guī)的部分規(guī)定。

總的來看，歷史和實(shí)踐中發(fā)展的授權(quán)立法具有某種共性和特點(diǎn)：一是授權(quán)立法改變現(xiàn)有的立法體制，出于深化改革、提升對外開放水平等實(shí)踐需要，具有充分的授權(quán)必要性；二是要通過授權(quán)期限、授權(quán)范圍、授權(quán)原則、實(shí)施情況報告、有關(guān)規(guī)定報備等方式，對授權(quán)立法進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督；三是授權(quán)到期后，要總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對改革措施和法律規(guī)范的關(guān)系作出妥善處理，或者延長授權(quán)期限，或者制定修改法律，或者恢復(fù)適用法律規(guī)定。

適應(yīng)進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的要求，做到改革和法治相統(tǒng)一，要區(qū)分實(shí)踐中發(fā)展的不同授權(quán)立法類型，分別采取不同的處理方式。一是對已成為固定的法的淵源，特別是立法機(jī)關(guān)具有憲法和法律規(guī)定的地位和職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)據(jù)此補(bǔ)充完善立法體制。比如，監(jiān)察法規(guī)作為國家監(jiān)察委員會履行憲法法律職責(zé)所需要的職權(quán)和手段，海南自貿(mào)港法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)作為體現(xiàn)高水平對外開放成果的新時代地方立法新實(shí)踐，是我國立法體制適應(yīng)全面深化改革實(shí)踐需要的重要發(fā)展成果，有必要在立法法中予以明確。二是對已有專門法律授權(quán)的立法主體及其權(quán)限，在立法法中可不作重復(fù)規(guī)定。立法法的授權(quán)和其他專門法律的授權(quán)，是一般法和特別法的關(guān)系。根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，其他法律的授權(quán)具有優(yōu)先適用的法律效力，可以通過制定和修改特定法律進(jìn)行授權(quán)立法的方式，保持實(shí)踐中的靈活性和多樣化。三是對實(shí)踐中反復(fù)適用的授權(quán)立法形式，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步予以規(guī)范和監(jiān)督。比如暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律法規(guī)的部分規(guī)定，實(shí)踐中已經(jīng)較為成熟并已成為經(jīng)常性的手段和方式，應(yīng)當(dāng)充分總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從工作程序和立法技術(shù)上進(jìn)一步予以規(guī)范。四是考慮到全面深化改革的實(shí)際需要，實(shí)踐中可繼續(xù)探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步擴(kuò)大授權(quán)立法的特定事項(xiàng)或者范圍，但應(yīng)限于涉及改革措施的特定立法需求，根據(jù)黨中央決策由全國人大及其常委會依法作出授權(quán)決定，并在權(quán)限和程序上予以約束和監(jiān)督，維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)改革和法治相統(tǒng)一。