政府財務(wù)共享服務(wù)平臺建設(shè)的實踐與思考

[摘 要]黨的二十大報告提出全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，必須堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。財務(wù)共享作為政府財務(wù)管理改革的重要方面，在提升管理效能、助推國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。但當(dāng)前我國政府財務(wù)共享服務(wù)平臺在頂層設(shè)計、協(xié)同機(jī)制、數(shù)據(jù)開放共享等方面還存在短板。文章基于財務(wù)共享在政府部門的實踐，分析梳理共享平臺的發(fā)展歷程、內(nèi)在價值演變及關(guān)鍵構(gòu)建要素，提出未來應(yīng)立足縱向一體化設(shè)計共享架構(gòu)，創(chuàng)新跨部門協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建開放協(xié)作的共享服務(wù)生態(tài)。

[關(guān)鍵詞]政府財務(wù)；共享服務(wù)；標(biāo)準(zhǔn)化；協(xié)同治理；數(shù)據(jù)驅(qū)動

中圖分類號：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）21-0046-03

傳統(tǒng)的政府財務(wù)管理模式分散、封閉，信息孤島問題突出，難以適應(yīng)新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。財務(wù)共享服務(wù)作為一種創(chuàng)新的管理模式，通過整合分散的財務(wù)業(yè)務(wù)，集中辦理財務(wù)事項，利用大數(shù)據(jù)分析輔助管理決策，為破解“條塊分割”難題、提高財政資金使用效率提供了新思路。

近年來，財務(wù)共享理念在我國政府部門廣泛踐行，從業(yè)務(wù)集中核算起步，逐步延伸到預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價等領(lǐng)域，有力推動了財政精細(xì)化管理水平的提升。隨著數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展，財務(wù)共享平臺與新技術(shù)深度融合，智能化、數(shù)據(jù)化特征日益凸顯，必將在支撐科學(xué)決策、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中扮演更加重要的角色。

一、政府財務(wù)共享服務(wù)平臺的內(nèi)涵與價值嬗變

財務(wù)共享服務(wù)最初起源于20世紀(jì)80年代的西方企業(yè)界，通過整合分散的財務(wù)業(yè)務(wù)，集中辦理財務(wù)事項，實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，降低管理成本。進(jìn)入21世紀(jì)以來，西方發(fā)達(dá)國家政府開始引入共享服務(wù)理念，探索推動政府部門非核心業(yè)務(wù)外包，提高公共服務(wù)供給效率。我國政府財務(wù)共享服務(wù)起步較晚，財政部2013年12月頒布的《企業(yè)會計信息化工作規(guī)范》，標(biāo)志著財務(wù)共享服務(wù)在政府部門正式啟動。經(jīng)過近十年的探索與實踐，我國政府財務(wù)共享平臺從推行會計集中核算切入，逐步覆蓋預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)控、決算和績效評價等財政業(yè)務(wù)全流程，財務(wù)共享的外延與內(nèi)涵不斷豐富拓展。

隨著數(shù)字政府建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等技術(shù)與財務(wù)共享深度融合，為政府財務(wù)管理變革注入新動能。一方面，財務(wù)共享平臺通過數(shù)據(jù)集中共享和業(yè)務(wù)協(xié)同辦理，打通“數(shù)據(jù)孤島”，實現(xiàn)財政數(shù)據(jù)的橫向融通與縱向貫通，有效促進(jìn)部門間信息對稱，為加強(qiáng)預(yù)算績效管理、防控財政風(fēng)險奠定了堅實基礎(chǔ)[ 1 ]。另一方面，共享平臺應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析、機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)挖掘、輔助決策功能，為優(yōu)化資源配置、完善公共政策提供了有力支撐。

二、政府財務(wù)共享服務(wù)平臺的關(guān)鍵構(gòu)建要素與實現(xiàn)路徑

（一）財務(wù)業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化與流程再造

財務(wù)共享服務(wù)的推行，首要前提是實現(xiàn)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和流程的優(yōu)化再造。統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)范是保證財務(wù)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和一致性的基石，是開展跨部門、跨地區(qū)財務(wù)協(xié)同的關(guān)鍵所在。然而，當(dāng)前我國政府財務(wù)管理領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系尚不健全，各級政府在會計核算規(guī)則、財務(wù)報告格式和內(nèi)控流程等方面存在差異，再加上財務(wù)信息化系統(tǒng)割裂，難以有效對接，極大制約了共享服務(wù)效能的發(fā)揮。

對此，財政部門要在深入基層調(diào)研、廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上，加快制定全國統(tǒng)一的財務(wù)共享標(biāo)準(zhǔn)體系，重點圍繞會計核算、財務(wù)報告和內(nèi)部控制等關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，明確具體的操作規(guī)程和質(zhì)量要求，為后續(xù)的流程再造奠定基礎(chǔ)。在標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，要堅持問題導(dǎo)向，系統(tǒng)梳理財務(wù)業(yè)務(wù)鏈條，剖析共性需求和個性需求，運用流程優(yōu)化、業(yè)務(wù)重組等方法，將適宜統(tǒng)一處理的業(yè)務(wù)納入共享平臺，形成“前臺受理、后臺處理、數(shù)據(jù)共享”的運行機(jī)制，通過強(qiáng)化頂層設(shè)計，固化業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化采集、規(guī)范化處理及高效化共享，為后續(xù)深化應(yīng)用打下堅實基礎(chǔ)。

（二）多元主體的協(xié)同治理與效益共享機(jī)制

財務(wù)共享服務(wù)的實施，不局限于財政部門，而是涉及行政、業(yè)務(wù)和技術(shù)等多個職能部門的協(xié)同發(fā)力。如何推動各部門在共享工作中達(dá)成共識、形成合力，是財務(wù)共享能否落地見效的關(guān)鍵。為此，構(gòu)建“多元主體、協(xié)同治理、效益共享”的財務(wù)共享治理新格局勢在必行。

一方面，要在體制機(jī)制上為多元主體參與共享工作提供制度保障。成立由財政部門牽頭、相關(guān)職能部門共同參與的財務(wù)共享工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)推進(jìn)共享平臺建設(shè)運維。同時，建立健全部門間的溝通協(xié)調(diào)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各方職責(zé)邊界，制定風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的約束機(jī)制，調(diào)動各方參與共享的積極性和主動性[ 2 ]。

另一方面，共享平臺的高效運轉(zhuǎn)，關(guān)鍵在人。要加快財務(wù)共享人才隊伍建設(shè)，引進(jìn)和培養(yǎng)一批業(yè)務(wù)精通、技術(shù)過硬的復(fù)合型人才。針對財務(wù)共享人才的特殊需求，可實行“政府主導(dǎo)、市場參與”的人才共建機(jī)制，探索與第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)合作，借助市場化手段加大人才引培力度。

同時，建立健全與創(chuàng)新相適應(yīng)的培訓(xùn)、考核、晉升及獎懲制度，完善人才發(fā)展通道，激發(fā)人才隊伍活力。唯有多元主體協(xié)同發(fā)力，凝聚共識、匯聚合力，形成“共建共治共享”的治理格局，才能為財務(wù)共享平臺高效運轉(zhuǎn)提供強(qiáng)有力的體制機(jī)制保障，進(jìn)而更好助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）數(shù)據(jù)驅(qū)動的智能化應(yīng)用與決策支持

當(dāng)前，數(shù)據(jù)已成為驅(qū)動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，是國家治理和政府決策的重要依據(jù)。在數(shù)字政府、智慧社會建設(shè)的背景下，財務(wù)共享平臺必須順應(yīng)數(shù)字化浪潮，加快由傳統(tǒng)的“運算型”向智能化的“決策型”轉(zhuǎn)變，以數(shù)據(jù)為紐帶，打破業(yè)務(wù)壁壘，提高協(xié)同效率，用數(shù)據(jù)賦能國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

為此，要立足財務(wù)大數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢，充分運用人工智能、機(jī)器學(xué)習(xí)等新興技術(shù)，加快推進(jìn)財務(wù)共享平臺的數(shù)字化、智能化升級改造。首要任務(wù)是加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理，圍繞數(shù)據(jù)采集、共享、分析及應(yīng)用等環(huán)節(jié)，分門別類制定嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，提升財務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、及時性和關(guān)聯(lián)性，消除“數(shù)據(jù)孤島”，讓數(shù)據(jù)在政府部門間互聯(lián)互通、高效流轉(zhuǎn)。在夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的同時，要聚焦數(shù)據(jù)應(yīng)用，強(qiáng)化共享平臺的數(shù)據(jù)分析、風(fēng)險預(yù)警及績效評估等智能化功能，依托機(jī)器學(xué)習(xí)算法、知識圖譜等技術(shù)，多維度、動態(tài)化呈現(xiàn)財政運行態(tài)勢，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患，精準(zhǔn)評估政策成效，切實提升財務(wù)大數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造能力。支持有條件的地區(qū)建設(shè)財政大數(shù)據(jù)實驗室，搭建數(shù)據(jù)驅(qū)動的政策仿真模擬和效果評估平臺，為科學(xué)決策、精準(zhǔn)施策提供有力支撐[ 3 ]。

與此同時，大數(shù)據(jù)環(huán)境下，數(shù)據(jù)安全和個人隱私保護(hù)也須時刻引起重視。要充分運用區(qū)塊鏈、隱私計算和多方安全計算等技術(shù)，在確保數(shù)據(jù)共享、流通的同時，筑牢數(shù)據(jù)安全防火墻，最大限度降低數(shù)據(jù)泄露和非法利用風(fēng)險，維護(hù)國家安全和公民合法權(quán)益。

三、面向未來的政府財務(wù)共享服務(wù)平臺發(fā)展展望

（一）縱向財政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的共享架構(gòu)重塑

財務(wù)共享服務(wù)作為優(yōu)化財政資源配置、提高公共服務(wù)效率的重要抓手，必須緊緊圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，著眼于中國特色社會主義制度優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)謀劃。當(dāng)前，我國財務(wù)共享平臺建設(shè)還主要依托本級政府開展，上下級之間缺乏有效的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，難以滿足縱向一體化、跨層級協(xié)同的客觀需要。未來財務(wù)共享平臺的建設(shè)，要以理順中央和地方財政事權(quán)與支出責(zé)任為切入點，依法構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)與區(qū)域均衡的現(xiàn)代財政制度，在此基礎(chǔ)上探索搭建縱向貫通、分級負(fù)責(zé)的一體化財務(wù)共享服務(wù)架構(gòu)。中央層面要加強(qiáng)頂層設(shè)計，科學(xué)制定共享平臺建設(shè)的總體方案、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)規(guī)范，健全數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和績效考核等長效機(jī)制。省、市、縣三級政府要做好事權(quán)劃分，分工協(xié)作，落實主體責(zé)任，扎實推進(jìn)共享平臺的具體建設(shè)和應(yīng)用[ 4 ]。

同時，要建立健全共享平臺的數(shù)據(jù)質(zhì)量、安全等級與應(yīng)用能力的考核評價體系，將各地共享平臺建設(shè)運行情況納入地方政府績效考核范疇，形成“以考促建、以考促用”的良性激勵機(jī)制。通過“中央統(tǒng)籌、地方負(fù)責(zé)、上下聯(lián)動”的縱向一體化設(shè)計，強(qiáng)化跨層級財務(wù)數(shù)據(jù)共享，促進(jìn)業(yè)務(wù)流程再造，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的共享服務(wù)新機(jī)制，切實提高政府間財務(wù)協(xié)同效率，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實微觀基礎(chǔ)、提供有力支撐。

（二）橫向財政與業(yè)務(wù)部門深度融合的共享運營機(jī)制創(chuàng)新

財務(wù)共享服務(wù)本質(zhì)上是一項系統(tǒng)工程，不僅涉及財政部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)整合和流程優(yōu)化，更需要財政部門與業(yè)務(wù)部門的橫向協(xié)同、數(shù)據(jù)共享和流程貫通。當(dāng)前，一些地區(qū)在推進(jìn)財務(wù)共享平臺建設(shè)的過程中，還存在著財務(wù)與業(yè)務(wù)“兩張皮”的問題，財務(wù)數(shù)據(jù)沒有真正用于支撐業(yè)務(wù)決策和管理，共享平臺的價值未能充分發(fā)揮。未來，要著力打破財政部門與業(yè)務(wù)部門間的信息壁壘，制定務(wù)實管用的數(shù)據(jù)共享清單和業(yè)務(wù)協(xié)同規(guī)程，明確各部門在共享運營中的責(zé)任邊界和協(xié)作流程，推動形成常態(tài)化的溝通對接和聯(lián)動機(jī)制。

一方面，要加快財務(wù)共享平臺與電子政務(wù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通，推進(jìn)財務(wù)與非財務(wù)數(shù)據(jù)的集成共享，打破“信息孤島”，讓數(shù)據(jù)在部門間高效流轉(zhuǎn)、充分應(yīng)用，以數(shù)據(jù)聯(lián)通帶動業(yè)務(wù)協(xié)同，讓“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”。

另一方面，要不斷健全共享服務(wù)平臺的管理運營機(jī)制，聚焦業(yè)務(wù)部門的差異化需求，完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和考核機(jī)制，及時響應(yīng)、精準(zhǔn)服務(wù)，提升共享平臺的業(yè)務(wù)適配性和服務(wù)精細(xì)度。

同時，要注重“人財”融合，完善財務(wù)與業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)交流和知識共享機(jī)制，深化互信互鑒，增進(jìn)彼此了解，提升財務(wù)人員參與業(yè)務(wù)管理和政策制定的能力，推動財務(wù)職能從事后核算向事前參謀、事中監(jiān)控延伸拓展。唯有堅持業(yè)財融合，推動跨部門的數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和流程再造，才能充分挖掘和釋放財務(wù)大數(shù)據(jù)的巨大潛力，用數(shù)據(jù)匯聚共識，以共享促進(jìn)協(xié)同，讓共享平臺成為連接部門、優(yōu)化流程及賦能管理的樞紐型平臺，以財務(wù)共享的小切口撬動業(yè)務(wù)協(xié)同的大格局，為政府科學(xué)決策、優(yōu)化公共服務(wù)供給提供更加有力的支撐。

（三）開放協(xié)作的跨部門、跨區(qū)域共享服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建

當(dāng)前，大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)共享的新趨勢對政府財務(wù)管理提出了新的更高要求。從共享的廣度看，財務(wù)數(shù)據(jù)的共享不能局限于財政部門內(nèi)部，而應(yīng)擴(kuò)大到政府各業(yè)務(wù)部門乃至公共服務(wù)、社會治理等各領(lǐng)域；從共享的深度看，數(shù)據(jù)共享也不能停留在同級政府部門之間，而應(yīng)縱向貫通上下級，橫向聯(lián)通區(qū)域間。然而，受制于體制機(jī)制障礙，當(dāng)前我國政府?dāng)?shù)據(jù)共享的廣度和深度都有待進(jìn)一步拓展，部門間、區(qū)域間的數(shù)據(jù)壁壘依然明顯，條塊分割、信息孤島的問題仍較為突出。破除數(shù)據(jù)共享藩籬，需要從國家層面系統(tǒng)謀劃，構(gòu)建開放協(xié)作的財務(wù)共享服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)。

抓緊制定國家層面的數(shù)據(jù)共享管理辦法，明確共享原則、共享范圍、共享方式和安全規(guī)范等，在國家統(tǒng)一立法的大框架下因地制宜出臺地方性數(shù)據(jù)共享制度，為跨部門、跨區(qū)域數(shù)據(jù)共享應(yīng)用提供頂層制度保障。

加快財務(wù)共享服務(wù)平臺與政府其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通，建立統(tǒng)一規(guī)范、開放兼容的數(shù)據(jù)共享交換體系，建立全國財政數(shù)據(jù)一體化共享交換的“總樞紐”[ 5 ]。

鼓勵有條件的地區(qū)積極探索建設(shè)跨區(qū)域財務(wù)共享服務(wù)中心，實現(xiàn)資金、技術(shù)與人才等資源的跨區(qū)域調(diào)劑和優(yōu)化配置，緩解區(qū)域發(fā)展不平衡矛盾。支持各地探索政府與社會資本合作共建共享服務(wù)平臺的新模式，吸引更多社會力量參與，借助市場化機(jī)制撬動社會資源，提升共享服務(wù)效能。通過營造開放包容、互聯(lián)互通的共享生態(tài)環(huán)境，破除體制藩籬，打通數(shù)據(jù)壁壘，以共享激活創(chuàng)新，以協(xié)作激發(fā)活力，形成政府主導(dǎo)、多元參與、上下聯(lián)動與區(qū)域協(xié)作的共建共治共享發(fā)展新格局，匯聚起推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的磅礴力量。

四、結(jié)語

財務(wù)共享服務(wù)作為政府財務(wù)管理變革的重要突破口，通過推動業(yè)務(wù)整合、數(shù)據(jù)集中及流程再造，有效破除了信息壁壘，提高了財政資金分配利用效率，為完善國家治理、推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實了基礎(chǔ)。

未來，財務(wù)共享平臺應(yīng)加快向數(shù)字化、智能化升級，依托人工智能、區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)分析、風(fēng)險預(yù)警、輔助決策等功能，構(gòu)建基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的智慧財務(wù)管理范式。

同時，要完善共享服務(wù)的頂層設(shè)計，創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制，營造開放共享的生態(tài)環(huán)境，充分釋放數(shù)據(jù)紅利，打造支撐科學(xué)決策與精準(zhǔn)治理的現(xiàn)代化財政管理平臺。

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