濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的新解構(gòu)與規(guī)則的再建構(gòu)

摘要：在生態(tài)中心主義的視域下，引入零凈損失原則，對濕地生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行新解構(gòu)：對于開發(fā)造成的無法避免且已最小化的不利影響，通過貫徹落實(shí)“開發(fā)者保護(hù)”原則，實(shí)現(xiàn)對特定生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的補(bǔ)償，達(dá)到特定生態(tài)系統(tǒng)和自然資源整體上的無減損甚至增長。圍繞這一制度概念，借鑒融合美國濕地緩解銀行和英國公益信托的制度優(yōu)勢，可從交易機(jī)制、運(yùn)營機(jī)制、評估定價機(jī)制及監(jiān)管機(jī)制4個方面，構(gòu)建中國濕地生態(tài)補(bǔ)償制度——“濕地信托銀行”，促進(jìn)濕地生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：濕地生態(tài)補(bǔ)償；零凈損失原則；濕地信托銀行

中圖分類號：D922.68；X37

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-5595（2024）05-0018-09

一、引言

生態(tài)補(bǔ)償制度旨在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)與自然資源保護(hù)。目前，中國主要形成了以政府為主導(dǎo)、以財政資金的轉(zhuǎn)移為手段、以一定的政策性獎勵作為輔助的生態(tài)補(bǔ)償制度。這種生態(tài)補(bǔ)償制度使得政府財政壓力過大，且政府的過度干預(yù)容易導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行效率低下、經(jīng)濟(jì)性不高。最重要的是，生態(tài)補(bǔ)償制度的“初心”是改善生態(tài)環(huán)境、提升生態(tài)效益，但就實(shí)際效果而言，很難說真正做到“不忘初心”。探索構(gòu)建能夠緩解政府財政壓力、切實(shí)提升生態(tài)效益的多元化生態(tài)補(bǔ)償制度具有現(xiàn)實(shí)必要性。具體到濕地保護(hù)領(lǐng)域而言，構(gòu)建科學(xué)合理的市場化濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，對推動“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也具有重要意義。中國“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要在降低二氧化碳排放的同時，促進(jìn)二氧化碳吸收，用吸收抵消排放［1］，而濕地就擁有強(qiáng)大的固碳能力。研究表明，濱海濕地的單位面積碳埋藏速率是陸地森林生態(tài)系統(tǒng)的幾十到上千倍［2］，新恢復(fù)的濕地吸收的碳量是天然濕地的13倍［3］。構(gòu)建多元化、市場化的濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，提升濕地修復(fù)與保護(hù)效益，有利于充分發(fā)揮濕地的固碳功能，推動“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文將在生態(tài)中心主義的視域下，反思現(xiàn)有的濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，并以零凈損失原則為指導(dǎo)，重新解構(gòu)濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，融合域外濕地緩解銀行與公益信托制度優(yōu)勢，探索構(gòu)建中國濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，以期對實(shí)現(xiàn)中國濕地資源的“零凈損失”與二氧化碳的相對“零排放”有所裨益。

二、生態(tài)中心主義視域下對濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的反思與新解構(gòu)

（一）生態(tài)中心主義視域下對生態(tài)補(bǔ)償制度的反思

生態(tài)補(bǔ)償制度以解決人與自然的關(guān)系問題為旨趣，而人與自然的關(guān)系問題主要集中在是否應(yīng)該以人類為中心的問題上。人類中心主義的思想源于公元前5世紀(jì)希臘哲學(xué)家普羅泰戈拉，之后，亞里士多德明確人類中心主義思想的核心在于認(rèn)為大自然是為人類而創(chuàng)造，德國哲學(xué)家康德提出“人是目的”的哲學(xué)命題，為人類中心主義思想提供了理論基礎(chǔ)。［4］20世紀(jì)70年代以后，隨著全球性生態(tài)污染問題日益嚴(yán)重，人們開始對人類中心主義本身進(jìn)行反思，主流立場朝著生態(tài)中心主義的生態(tài)哲學(xué)方向發(fā)展。［5］從內(nèi)容上而言，人類中心主義認(rèn)為所有事物是否有價值，取決于事物是否能對人類的利益做出貢獻(xiàn)［6］，即依照人類的價值標(biāo)準(zhǔn)來衡量萬事萬物［7］；生態(tài)中心主義則主張動物及生態(tài)系統(tǒng)具有自在的內(nèi)在價值［8］，且這種價值不以人類評價為中心。從研究對象上而言，人類中心主義認(rèn)為環(huán)境倫理學(xué)的研究對象是自然環(huán)境中人與人之間的倫理關(guān)系及其倫理原則；而生態(tài)中心主義則認(rèn)為，環(huán)境倫理學(xué)的研究對象是人與自然之間的倫理關(guān)系與倫理原則。［9］

參照人類中心主義與生態(tài)中心主義的爭點(diǎn)，以補(bǔ)償對象、研究對象及價值導(dǎo)向?yàn)橐罁?jù)，可將現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償制度分成以下3種運(yùn)作方式。

一是“人類補(bǔ)償說”，補(bǔ)償對象是因保護(hù)環(huán)境而受損的人類社會中的主體。生態(tài)補(bǔ)償是指“通過對損害（或保護(hù)）資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)（或補(bǔ)償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護(hù)）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性（或外部經(jīng)濟(jì)性），達(dá)到保護(hù)資源的目的”［10］，當(dāng)補(bǔ)償對象限定為“人類”時，生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯繉ο笠哺嗑窒抻谌伺c人的關(guān)系，注重人本價值，體現(xiàn)對人類中心主義的追求。這一運(yùn)作方式，將“補(bǔ)償人類”作為手段，來激勵環(huán)境保護(hù)或抑制環(huán)境損害，從而間接實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)償自然”的最終目的。對人類補(bǔ)償?shù)摹爸苯有浴?，決定了該運(yùn)作方式先要重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)“受損的人類社會主體”與“受益的人類社會主體”之間的利益均衡，同時，對自然補(bǔ)償?shù)摹伴g接性”，也無可避免地導(dǎo)致對自然價值功能的忽視。

二是“自然補(bǔ)償說”，主要指以環(huán)境生態(tài)價值功能為指向，對環(huán)境的特定生態(tài)功能的缺失進(jìn)行彌補(bǔ)。此種彌補(bǔ)不僅包含金錢意義上的補(bǔ)償，還包含著技術(shù)、政策等支持［11］，補(bǔ)償“生態(tài)功能”時，注重研究人與自然的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境價值，隸屬生態(tài)中心主義陣營。然而，“補(bǔ)償自然”以允許損害自然為條件，更多是在“亡羊補(bǔ)牢”。因此，現(xiàn)有的“自然補(bǔ)償說”雖提倡對自然價值功能的直接補(bǔ)償，但忽視了“補(bǔ)償自然”的“兩面性”。故強(qiáng)調(diào)“補(bǔ)償自然”的同時，必須同時嚴(yán)格限制其適用條件、方式與程序，否則“補(bǔ)償自然”難免化為破壞自然的“美麗羊皮”。

三是“復(fù)合補(bǔ)償說”，即補(bǔ)償“人類”和“生態(tài)功能”。有學(xué)者從廣義、狹義的角度進(jìn)行區(qū)分，認(rèn)為狹義的生態(tài)補(bǔ)償指補(bǔ)償“自然”，廣義的生態(tài)補(bǔ)償還包括補(bǔ)償“人類”，“生態(tài)補(bǔ)償從狹義的角度理解就是指：對由人類的社會經(jīng)濟(jì)活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動的總稱。廣義的生態(tài)補(bǔ)償則還應(yīng)包括對因環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會的區(qū)域內(nèi)居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識，提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費(fèi)用的支出”［12］。也有學(xué)者從補(bǔ)償接受主體是“人”，而補(bǔ)償對象是“自然”的角度，將二者融為一個概念，即“為了恢復(fù)、維持和增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能，國家對導(dǎo)致生態(tài)功能減損的自然資源開發(fā)或利用者收費(fèi)（稅）以及國家或生態(tài)受益者對為改善、維持或增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能為目的而作出特別犧牲者給予經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)形式的補(bǔ)償”［13］。廣義與狹義角度的融合雖看似全面但有失重點(diǎn)；而以“補(bǔ)償接受主體”與“補(bǔ)償對象”進(jìn)行界分的角度，實(shí)質(zhì)上與“人類補(bǔ)償說”類似，仍傾向于倡導(dǎo)“直接補(bǔ)償人類”以實(shí)現(xiàn)“間接補(bǔ)償自然”的人類中心主義陣營。

綜上，生態(tài)中心主義注重體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)與功能的內(nèi)在價值，主張直接彌補(bǔ)特定生態(tài)環(huán)境功能缺失的“自然補(bǔ)償說”，是生態(tài)中心主義在生態(tài)補(bǔ)償制度中的應(yīng)用與體現(xiàn)。但現(xiàn)有的“自然補(bǔ)償說”卻忽視了“補(bǔ)償”的兩面性，未對其運(yùn)用條件、方式與程序進(jìn)行必要限制，有必要進(jìn)一步完善與豐富。

（二）生態(tài)中心主義視域下對中國現(xiàn)有濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的審視

中國現(xiàn)有的濕地補(bǔ)償制度多屬于“人類補(bǔ)償說”，是對保護(hù)者或受損者的補(bǔ)償，對濕地生態(tài)價值重視不足，具體表現(xiàn)在3個方面。其一，缺乏生態(tài)修復(fù)評價機(jī)制，容易造成在生態(tài)修復(fù)的過程中出現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償資金不能夠完全用于生態(tài)修復(fù)，或者生態(tài)修復(fù)的效果與預(yù)期效果不一致，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在運(yùn)行、但是生態(tài)在不斷下降的情況。［14］156其二，濕地生態(tài)產(chǎn)品資產(chǎn)化程度較低，“一部分對區(qū)域經(jīng)濟(jì)和生態(tài)具有長遠(yuǎn)意義的資源，其價值沒有考慮在內(nèi)……也就出現(xiàn)了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算模型不規(guī)范，補(bǔ)償也就不夠精準(zhǔn)，不利于后期的生態(tài)修復(fù)工作開展”［14］156。其三，濕地生態(tài)補(bǔ)償制度統(tǒng)一性不足。以黃河流域?yàn)槔?，沿黃各省都是在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度，生態(tài)補(bǔ)償方式及標(biāo)準(zhǔn)均不一致［15］，難以滿足濕地生態(tài)系統(tǒng)一體化修復(fù)要求。制度上對于生態(tài)價值的忽視，也造成了結(jié)果上生態(tài)效益提升的乏力。根據(jù)2015—2019年間的湘江流域生態(tài)補(bǔ)償效益評估數(shù)據(jù)，其生態(tài)補(bǔ)償制度的生態(tài)效益遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，經(jīng)濟(jì)效益平均得分7.483，社會效益平均得分3.562，而生態(tài)效益平均得分僅1.569。［16］

另外，中國濕地生態(tài)補(bǔ)償目前主要采用政府補(bǔ)償模式，存在諸多弊端，如政府財政負(fù)擔(dān)大、權(quán)責(zé)不對等、資金使用監(jiān)管力度不足導(dǎo)致資金利用效率低等。［17］市場化的濕地補(bǔ)償方式仍處于初級階段，為加強(qiáng)濕地生態(tài)補(bǔ)償市場化程度，拓寬濕地修復(fù)與保護(hù)資金來源，有必要探索構(gòu)建多元化、市場化的濕地補(bǔ)償模式，為濕地保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。

（三）生態(tài)中心主義視域下濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的新解構(gòu)——零凈損失原則的引入

零凈損失原則源于“濕地緩解”中的“補(bǔ)償”概念。根據(jù)1969年美國《國家環(huán)境政策法》，“濕地緩解”的主要內(nèi)容包括以下5項(xiàng)：（1）通過不采取某項(xiàng)行動或某項(xiàng)行動的一部分來完全避免影響；（2）通過限制行動及其實(shí)施的程度或規(guī)模來最小化影響；（3）通過修復(fù)或恢復(fù)受影響的環(huán)境來糾正影響；（4）在行動周期內(nèi)，通過保存和維護(hù)操作，減少或消除長期影響；（5）通過替換或提供替代資源或環(huán)境來補(bǔ)償影響。［18］1988年美國濕地政策論壇，學(xué)者在關(guān)于如何進(jìn)行濕地緩解補(bǔ)償?shù)挠懻撝?，以“補(bǔ)償”概念為基礎(chǔ)，提出零凈損失原則。其中，“補(bǔ)償”以實(shí)現(xiàn)濕地資源整體上的無減損甚至增長為目標(biāo)，并僅針對無法避免且已最小化的不利影響。［19］以補(bǔ)償概念為基礎(chǔ)，零凈損失原則的內(nèi)容包括：（1）通過占補(bǔ)平衡實(shí)現(xiàn)濕地整體資源無減損甚至增長；（2）注重補(bǔ)償?shù)拇涡蛐?，即補(bǔ)償只有在避免、最小化之后才具有合規(guī)性；（3）補(bǔ)償措施的責(zé)任主體包括政府與濕地資源利用者。［20］為落實(shí)零凈損失原則，美國創(chuàng)立了濕地緩解銀行（以下簡稱濕地銀行），在濕地銀行中，濕地開發(fā)者以購買濕地信用的形式成為補(bǔ)償濕地?fù)p害責(zé)任的最終承擔(dān)者，這種使開發(fā)者承擔(dān)維護(hù)或恢復(fù)責(zé)任的方式，中國《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》稱之為“開發(fā)者保護(hù)”原則。隨著濕地保護(hù)理念的普及，零凈損失原則成為《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（以下簡稱《濕地公約》）的核心原則，并在世界大多數(shù)國家及地區(qū)的立法中有所體現(xiàn)，如中國臺灣地區(qū)的“濕地保育法”第5條規(guī)定要“確保濕地零凈損失”。根據(jù)零凈損失原則，因開發(fā)利用造成濕地?fù)p失是允許的，但需要通過補(bǔ)償?shù)姆绞絹淼窒麚p失，在整體濕地資源上實(shí)現(xiàn)零損失甚至增長。

在零凈損失原則下，濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容應(yīng)包括以下4點(diǎn)：其一，補(bǔ)償目的旨在實(shí)現(xiàn)濕地資源整體上的無減損甚至增長；其二，補(bǔ)償對象針對“自然濕地的損失”［21］；其三，補(bǔ)償方式本質(zhì)上是對“開發(fā)者保護(hù)”原則的具體落實(shí)；其四，補(bǔ)償次序方面，只有在避免、最小化不利影響之后，補(bǔ)償才具有合規(guī)性。由此可見，零凈損失原則下的生態(tài)補(bǔ)償可以粗略概括為：對于開發(fā)造成的無法避免且已最小化的不利影響，通過貫徹落實(shí)“開發(fā)者保護(hù)”原則，實(shí)現(xiàn)對特定生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的補(bǔ)償，達(dá)到特定生態(tài)系統(tǒng)和自然資源整體上的無減損甚至增長。與前述傳統(tǒng)學(xué)說對比，零凈損失原則下的濕地生態(tài)補(bǔ)償，主張“直接補(bǔ)償自然”，突出自然價值功能，如何均衡資源利用與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系、促進(jìn)人與自然和諧共生，是它的研究重點(diǎn)；同時，在充分認(rèn)識到補(bǔ)償?shù)摹皟擅嫘浴被A(chǔ)上，嚴(yán)格限制“補(bǔ)償自然”的適用條件、方式與程序，以保證補(bǔ)償僅針對無法避免且已最小化的損害，并通過科學(xué)設(shè)置合理的評價機(jī)制來保障補(bǔ)償效果。

三、零凈損失原則下濕地生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則再建構(gòu)的域外鏡鑒

美國濕地銀行追求實(shí)現(xiàn)對濕地資源損失的直接有效的彌補(bǔ)，可謂生態(tài)中心主義在濕地保護(hù)中的實(shí)踐典范。如果說濕地銀行在美國濕地保護(hù)中立下“汗馬功勞”，那么公益信托可被譽(yù)為英國自然保護(hù)制度的“中流砥柱”，借鑒二者經(jīng)驗(yàn)，并融合各自優(yōu)勢，對構(gòu)建中國濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)濕地生態(tài)補(bǔ)償制度市場化、多元化，具有重要意義。

（一）美國濕地銀行

在1993年，美國總統(tǒng)克林頓簽署的“政府濕地計(jì)劃”提出，利用濕地銀行來補(bǔ)償濕地開發(fā)前產(chǎn)生的損失。［22］2008年，濕地銀行通過最終補(bǔ)償減輕規(guī)則在全美得到推廣，為美國濕地保護(hù)做出巨大貢獻(xiàn)。濕地銀行并不是金融機(jī)構(gòu)，其功能在于推動濕地的修復(fù)與保護(hù)。簡言之，濕地銀行獲取土地后，實(shí)施濕地生態(tài)修復(fù)活動，促進(jìn)濕地資源增長，并將濕地資源凈增值量化為濕地信用；開發(fā)者則向濕地銀行購買一定數(shù)量的濕地信用，來抵消開發(fā)造成的濕地?fù)p失。濕地銀行的順利運(yùn)行依賴于一整套合理有序的機(jī)制，其分為“交易”“評估”與“監(jiān)管”機(jī)制。

1.交易機(jī)制

交易機(jī)制主要涉及土地所有者、濕地銀行與開發(fā)者三方。濕地銀行有私人銀行和混合銀行兩種類型，前者由私人實(shí)體組建，后者則由公共實(shí)體提供土地、私人實(shí)體負(fù)責(zé)運(yùn)營。［23］84除由銀行發(fā)起人提供土地外，濕地銀行也可與土地所有者訂立契約，獲得土地所有權(quán)或保護(hù)地役權(quán)。保護(hù)地役權(quán)是地役權(quán)的一種特殊類型，地役權(quán)權(quán)利主體支付費(fèi)用，由供役地權(quán)利人負(fù)責(zé)履行保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境等義務(wù)。濕地銀行與土地所有人簽訂的地役權(quán)協(xié)議中，一般還包括美國陸軍工程兵團(tuán)，其有權(quán)獨(dú)立執(zhí)行保護(hù)地役權(quán)。［24］50-51濕地銀行獲取土地后，通過實(shí)施生態(tài)修復(fù)活動，獲取可向開發(fā)者出售的濕地信用。［25］但濕地銀行無權(quán)徑自與開發(fā)者達(dá)成交易，雙方售出與購入的濕地信用數(shù)量均由監(jiān)管人核定。值得一提的是，無論是濕地銀行還是開發(fā)者，都不直接與監(jiān)管人接觸，而是雇傭環(huán)境顧問居間協(xié)調(diào)。環(huán)境顧問代替濕地銀行制定濕地復(fù)育計(jì)劃，并與監(jiān)管人協(xié)商確定能夠產(chǎn)生的濕地信用數(shù)量。之后，濕地銀行負(fù)責(zé)執(zhí)行復(fù)育計(jì)劃并將濕地信用按照執(zhí)行情況釋放至美國陸軍工程兵團(tuán)管理的線上數(shù)據(jù)庫進(jìn)行出售。開發(fā)者則雇傭環(huán)境顧問擬定為抵消損失而需要購入濕地信用類型和數(shù)量的方案，該方案經(jīng)監(jiān)管人審查后，才能在許可范圍內(nèi)與濕地銀行進(jìn)行交易。

2.評估機(jī)制

濕地銀行交易產(chǎn)品具化為濕地信用，濕地信用的評估過程就是濕地生態(tài)等效的“篩選”和量化過程，即濕地信用評估為保證修復(fù)濕地生態(tài)服務(wù)等同于受損濕地生態(tài)服務(wù)提供量化標(biāo)準(zhǔn)。［26］1920美國首選濕地信用評估方法是以濕地面積為標(biāo)準(zhǔn)，即以一公頃補(bǔ)償濕地作為一個信用單位，并設(shè)置濕地補(bǔ)償率保證交易的生態(tài)等效性。［27］濕地補(bǔ)償率是恢復(fù)、創(chuàng)建或增強(qiáng)的濕地面積與濕地占用面積的比值，最初濕地補(bǔ)償率是由開發(fā)者與管理部門協(xié)商確定，目前，采用的濕地補(bǔ)償率多為經(jīng)驗(yàn)值，一般建議在1∶1至10∶1之間，并依據(jù)補(bǔ)償措施、濕地類型、濕地功能和價值、地理位置、實(shí)踐、濕地補(bǔ)償?shù)某晒β驶蚴÷实纫蛩卮_定。［28］但依照零凈損失原則，濕地面積無減少并非其全部的內(nèi)容，除去濕地面積外，還要保證濕地生態(tài)功能的零損失。因此，有學(xué)者提出應(yīng)基于生態(tài)服務(wù)功能進(jìn)行濕地信用評估。［29］基于濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的評估方法主要從濕地資源物理特性出發(fā)，著重測度補(bǔ)償濕地和受損濕地的水文水質(zhì)、生境和動植物群落等資源條件，依據(jù)生態(tài)學(xué)家的專業(yè)判斷，將濕地資源的物理?xiàng)l件按一定方法折算成生態(tài)功能單位，以此標(biāo)量濕地信用，此類方法有生境評估程序、水文地貌評估法、濕地評估技術(shù)、濕地快速評價法等，其中，應(yīng)用最為廣泛的是生境評估程序和水文地貌評估法。［26］1921

3.監(jiān)管機(jī)制

美國濕地銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是跨部門審查小組和當(dāng)?shù)卣Ｒ环矫?，跨部門審查小組作為監(jiān)管核心，由聯(lián)邦或州的專家、美國魚類和野生生物局、水管理局、美國陸軍工程兵團(tuán)等多部門組成，職權(quán)范圍包括確定流域生物物理邊界、劃定濕地服務(wù)范圍、與地方州政府合作制定濕地信用交易規(guī)則、審核長期管護(hù)計(jì)劃等。例如，為確保對濕地有效保護(hù)，濕地銀行在遞交申請之初就須完成長期管護(hù)計(jì)劃的制定，跨部門審查小組對該計(jì)劃所應(yīng)涵蓋的內(nèi)容和細(xì)節(jié)有詳盡要求，即明確濕地長期管護(hù)方、濕地銀行生境和物種的基線數(shù)據(jù)、長期管理和監(jiān)測方案、資金需求及資金保障等。在資金保障方面，濕地銀行需制定適應(yīng)性管理計(jì)劃并建立兩種基金，其中建設(shè)基金用以實(shí)施管理計(jì)劃，長期基金用以支持濕地銀行永久運(yùn)營。［23］86-87另一方面，當(dāng)?shù)卣芸绮块T審查小組管理，負(fù)責(zé)審查濕地銀行計(jì)劃、與銀行方環(huán)境顧問協(xié)商獲得額度、建立濕地銀行額度線上資料庫、審查補(bǔ)償所需額度、收取監(jiān)測報告和審查濕地信用交易等。

（二）英國公益信托

信托概念源于英國中世紀(jì)的用益制度，最初含義并不是“受人之托，代人理財”，而是帶有“欺詐”色彩。［30］在當(dāng)時的時代背景下，封建領(lǐng)主以用益制度為工具，巧妙借用領(lǐng)地居民的名義，實(shí)現(xiàn)逃避繳納賦稅、逃避債務(wù)或規(guī)避土地轉(zhuǎn)讓之限制等不法目的；天主教教士則借機(jī)鼓動人民將私有財產(chǎn)捐獻(xiàn)給政府或其他團(tuán)體，并將所生收益移轉(zhuǎn)給修士們。信托制度的起源雖不夠光彩，但在后續(xù)發(fā)展中仍大放異彩。這得益于其得天獨(dú)厚的制度優(yōu)勢，正如美國信托法權(quán)威威斯科特所言，“信托的應(yīng)用范圍可與人類的想象力相媲美”［31］。除了包容性強(qiáng)，信托制度因其彈性大、財產(chǎn)獨(dú)立性強(qiáng)、利于實(shí)現(xiàn)收益最大化，得以在實(shí)踐中被廣泛應(yīng)用。實(shí)踐智慧逐漸催生出多種信托種類，依照設(shè)立目的有無公益性，信托可以分為私益信托和公益信托。在發(fā)展初期，以實(shí)現(xiàn)私人利益為目標(biāo)的私益信托是主要類型，1601年英國濟(jì)貧法的頒布使得公益信托愈加普遍。［32］

1873年，在英國經(jīng)濟(jì)大蕭條時期，為保護(hù)土地資源和自然景觀，國民信托的設(shè)想誕生，并最終于1895年作為民間組織在英國成功注冊。［33］英國國民信托全稱為“服務(wù)于歷史或自然名勝的國民信托”，本質(zhì)上屬于公益信托，其主要依靠市民而非政府來保護(hù)歷史及自然遺產(chǎn)。國民信托在資產(chǎn)取得、經(jīng)費(fèi)來源及經(jīng)營管理等各方面均實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立于政府部門。在資產(chǎn)取得方式上，國民信托主要通過接受贈與、遺贈、契約信托與購買等方式取得；在經(jīng)費(fèi)來源上，國民信托組織經(jīng)費(fèi)來自于會員會費(fèi)、政府申請補(bǔ)助、景點(diǎn)門票商品投資營收、民間捐贈、公開募款等，其中，會員會費(fèi)是其最主要的經(jīng)費(fèi)來源；在經(jīng)營管理上，除完善的會員制度外，國民信托在管理上實(shí)行分層級管理，在倫敦總部之下設(shè)15個分部，每個分部設(shè)有區(qū)主任管理事務(wù)，分部轄下的資產(chǎn)景點(diǎn)再設(shè)專任經(jīng)理掌管；另外，國民信托組織成功將遺產(chǎn)保存與文化旅游結(jié)合在一起，并串聯(lián)餐廳、旅館與交通系統(tǒng)，不僅增加了經(jīng)費(fèi)來源，也為民眾提供了親近各種文物與古跡的珍貴機(jī)會。除自身擁有科學(xué)完備的制度體系外，英國的法律政策也為國民信托的壯大提供了“緊實(shí)的土壤”。例如，國民信托的保存對象及信托資產(chǎn)不得被任意轉(zhuǎn)讓或抵押，使得自然或文化資產(chǎn)得到了切實(shí)的保存；國民信托的資產(chǎn)讓渡不必課稅，且贈與人子孫可代代居住，促進(jìn)了民眾積極捐贈或讓與資產(chǎn)。“內(nèi)外兼修”之下，國民信托在英國自然與文化資產(chǎn)的保存中發(fā)揮了重要作用，其所擁有的公益信托土地面積僅次于英國政府所轄有的土地面積，成為全英第二大“地主”。

公益信托的優(yōu)勢突出，不僅融資功能顯著、各方權(quán)利義務(wù)清晰，也能有效解決政府環(huán)保投資乏力、權(quán)責(zé)不清等問題，有助于實(shí)現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。［34］這些優(yōu)勢使得公益信托不僅在英國大放光彩，也逐漸普及于世界多個國家和地區(qū)，美國、日本及中國臺灣地區(qū)亦建立起相對完善的公益信托制度。

四、中國濕地生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則再建構(gòu)的新思路：“濕地信托銀行”

零凈損失原則指導(dǎo)下的濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，可融合濕地銀行與公益信托的制度優(yōu)勢，分為運(yùn)營機(jī)制、交易機(jī)制、評估定價機(jī)制與監(jiān)管機(jī)制4個方面進(jìn)行建構(gòu)。為表述方便，暫稱其為“濕地信托銀行”?！皾竦匦磐秀y行”的運(yùn)營機(jī)制重點(diǎn)討論其功能定位、適宜人選及融資渠道；交易機(jī)制主要指“濕地信托銀行”為獲取土地與土地所有人的交易、開發(fā)者為獲取濕地信用與“濕地信托銀行”的交易（后者依賴于對濕地信用的評估及核準(zhǔn)，將分散于評估機(jī)制與監(jiān)管機(jī)制中予以說明），交易機(jī)制重點(diǎn)從土地所有人出發(fā)，舉例說明“濕地信托銀行”所需土地的來源路徑；評估定價機(jī)制介紹濕地信用的量化評估與定價方法；監(jiān)管機(jī)制則分成“信托”與“補(bǔ)償”予以構(gòu)建?！皾竦匦磐秀y行”四項(xiàng)機(jī)制和衷共濟(jì)，從資金、程序、監(jiān)管、評估等各方面，協(xié)力追求濕地整體資源零凈損失甚至增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）運(yùn)營機(jī)制

美國濕地銀行運(yùn)營分為兩種模式：一是自然保護(hù)組織等非營利機(jī)構(gòu)同時充當(dāng)經(jīng)營者和濕地長期管護(hù)者；二是由商業(yè)公司、政府機(jī)構(gòu)經(jīng)營，同時另行委托非營利性質(zhì)的土地信托組織和自然保護(hù)組織長期管護(hù)。［24］51“濕地信托銀行”承擔(dān)的功能主要有修復(fù)或新建濕地、出售濕地信用、長期管護(hù)濕地等，需要充足的資金保障濕地修復(fù)與長期維護(hù)。因此“濕地信托銀行”需同時具備專業(yè)的濕地修復(fù)與保護(hù)能力、可靠的融資能力，兼?zhèn)涠叩沫h(huán)保組織、公益信托組織等是“濕地信托銀行”的適宜選擇，環(huán)保組織與金融機(jī)構(gòu)也可分工協(xié)作運(yùn)營“濕地信托銀行”。除通過向開發(fā)者出售濕地信用獲取資金外，“濕地信托銀行”還應(yīng)充分利用濕地資源提升經(jīng)濟(jì)效益，因地制宜開發(fā)可持續(xù)性項(xiàng)目，如濕地生態(tài)旅游、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、特色植物種植等。［35］

“濕地信托銀行”還可通過發(fā)行信托產(chǎn)品拓展資金來源。“濕地信托銀行”的公益性毋庸置疑，能夠發(fā)行公益信托產(chǎn)品融資。公益信托產(chǎn)品在中國已具有一定的實(shí)踐基礎(chǔ)。2008年汶川地震后，為匯集全國力量抗震救災(zāi)，西安信托（現(xiàn)在的長安信托）推出國內(nèi)首個公益信托——“西安信托—5.12抗震救災(zāi)公益信托”。［36］經(jīng)過多年發(fā)展，目前，該公益信托已涵蓋抗震救災(zāi)、教育捐贈、自然保護(hù)、農(nóng)村醫(yī)療、警察英烈救助、患病兒童救助等多個公益領(lǐng)域，就環(huán)保公益領(lǐng)域而言，已有的公益信托產(chǎn)品包括2014年推出的國內(nèi)首款環(huán)境公益信托產(chǎn)品“萬向信托—中國自然保護(hù)公益信托”、2021年以生物多樣性保護(hù)為主題成立的“興慈善1號綠色慈善信托”等。［37］“濕地信托銀行”可借鑒現(xiàn)有環(huán)保公益信托經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身優(yōu)勢，通過公益信托制度，匯合社會各界力量，為濕地生態(tài)可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。

除公益信托外，“濕地信托銀行”也可探索準(zhǔn)公益信托融資路徑。準(zhǔn)公益信托，指在信托文件中委托人與受托人或者受益人協(xié)議約定一個合理的收益比例，超出該比例的收益部分不支付給受益人，而是按照信托文件的約定，將其分配給特定的領(lǐng)域（如公益事業(yè)）。換言之，與公益信托相比，準(zhǔn)公益信托也會滿足受益人的個人利益，兼具私益與公益性質(zhì)。相較于公益信托，準(zhǔn)公益信托對信托產(chǎn)品投資額及參與人數(shù)適當(dāng)放寬［38］，更利于激發(fā)群眾的環(huán)保熱情，有效集聚廣泛的民間資本?？紤]到私益性目的，準(zhǔn)公益信托并不適合于無法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的環(huán)保項(xiàng)目，而“濕地信托銀行”可通過出售濕地信用等有所收益，具RFMoYXhzWWKlKHatKJVvqQ==備發(fā)行準(zhǔn)公益信托產(chǎn)品的條件。中國在環(huán)保領(lǐng)域應(yīng)用準(zhǔn)公益信托的先例可追溯至2004年，成都橫平信托向社會募集4 500萬元資金，用于都江堰市城區(qū)污水管道建設(shè)，承諾投資者年收益率預(yù)計(jì)5%，并通過設(shè)置土地抵押、污水廠設(shè)備抵押、都江堰市污水處理費(fèi)收費(fèi)權(quán)抵押等風(fēng)險防范措施，保障投資者資金安全。［39］“濕地信托銀行”可借鑒準(zhǔn)公益信托經(jīng)驗(yàn)或合理吸納私益信托經(jīng)驗(yàn)，通過推出多元化信托產(chǎn)品，拓寬融資渠道，為濕地生態(tài)保護(hù)提供雄厚的財力支撐。

（二）交易機(jī)制

作為交易產(chǎn)品的濕地信用，既源于對人工濕地的修建活動，也源于對自然濕地的修復(fù)活動。為拓寬土地來源，滿足多樣化實(shí)踐需求，二者均可融合借鑒美國濕地銀行與英國公益信托的土地獲取方式。

首先，修建人工濕地的土地來源。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第9條及第10條規(guī)定，中國自然資源及土地屬于國家或集體所有，禁止非法轉(zhuǎn)讓土地，允許依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。土地資源包括國家所有土地和集體所有土地。對于集體所有的土地資源，《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第11條規(guī)定，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。故可由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會與“濕地信托銀行”訂立委托合同或土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。對于國有土地，《土地管理法》第54條規(guī)定了出讓、劃撥及轉(zhuǎn)讓3種取得土地使用權(quán)的方式，出讓_{puthGL9YOLMbCj3CtTZY1A==}和劃撥均是從國家獲得土地使用權(quán)，區(qū)別在于前者有償、后者無償，而轉(zhuǎn)讓是土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移，此處不作討論，僅討論劃撥與出讓兩種方式。關(guān)于劃撥，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，劃撥方式可用于國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地?！皾竦匦磐秀y行”設(shè)立目的系推進(jìn)濕地修復(fù)與保護(hù)，具備公益性質(zhì)，存有適用劃撥方式取得土地使用權(quán)的空間。關(guān)于出讓，根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第4條、第11條、第17條的規(guī)定，應(yīng)由市、縣人民政府土地管理部門與“濕地信托銀行”簽訂土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，“濕地信托銀行”可在使用年限內(nèi)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)或用以其他經(jīng)濟(jì)活動，同時對于土地使用者未按照合同規(guī)定利用土地的情況，市、縣人民政府土地管理部門有權(quán)糾正、警告、罰款乃至無償收回土地使用權(quán)。據(jù)此，為保障“濕地信托銀行”的穩(wěn)定性與長期性，推進(jìn)濕地永續(xù)利用，可在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同中，嚴(yán)格限定土地用途，限制轉(zhuǎn)讓、出租及抵押條件。另外，國有土地使用權(quán)出讓合同是與行政主體訂立的，為實(shí)現(xiàn)公共利益或國家對有限土地資源合理、有效利用管理目標(biāo)的合同，屬于行政協(xié)議，行政機(jī)關(guān)在協(xié)議的簽訂和履行中有權(quán)基于社會公共利益或法定事由單方收回土地［40］，這也為督促“濕地信托銀行”科學(xué)合理利用土地增添了重要保障。

其次，行政協(xié)議也可用于自然濕地修復(fù)活動。雖然《中華人民共和國行政訴訟法》僅明確規(guī)定了政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議兩種行政協(xié)議類型，但如《江蘇省行政程序條例》《山東省行政程序規(guī)定》等地方立法中，已明確行政協(xié)議可適用于自然資源使用權(quán)出讓。問題在于行政協(xié)議的訂立主體應(yīng)當(dāng)是誰，中國目前采取“要素化”濕地管理模式，由多個部門協(xié)作分工承擔(dān)濕地保護(hù)、修復(fù)與管理工作，同時明確由國務(wù)院林業(yè)草原主管部門牽頭①；縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)濕地保護(hù)協(xié)調(diào)工作，有關(guān)部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)②，地方立法中一般規(guī)定林業(yè)部門為濕地保護(hù)主管部門③。因此，可由縣級以上人民政府或林業(yè)主管部門與“濕地信托銀行”簽訂行政協(xié)議，委托“濕地信托銀行”對自然濕地進(jìn)行修復(fù)，從而減輕財政壓力，拓寬濕地保護(hù)渠道。

（三）評估定價機(jī)制

評估定價機(jī)制，是對濕地信用的評估定價。中國可借鑒美國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)基于面積和生態(tài)功能的評估方法確定濕地信用額度后，由買賣雙方協(xié)議確定濕地信用的價格。在“濕地信托銀行”制度運(yùn)行初期，可采用濕地面積為信用評估標(biāo)準(zhǔn)，隨著濕地交易市場的成熟，參照《濕地公約》中的濕地生態(tài)指標(biāo)，融合各地《生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算技術(shù)規(guī)范》實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以生態(tài)評估技術(shù)為手段，設(shè)立科學(xué)的濕地生態(tài)系統(tǒng)功能評估模型。并且，為不同的評估方法配以具體的適用條件、嚴(yán)格的適用程序與靈活的交易規(guī)則，并形成濕地修復(fù)后期監(jiān)測機(jī)制，確保濕地補(bǔ)償效果。評估機(jī)制的建構(gòu)，一方面，應(yīng)注重體現(xiàn)濕地生態(tài)特征保護(hù)的個性化，不同的濕地有不同的生態(tài)要素保護(hù)次序。以黃河三角洲濕地為例，最能確切反映其生態(tài)狀況的三大功能分別為生態(tài)服務(wù)功能、保護(hù)功能和資源功能，其中，生態(tài)服務(wù)功能包括均化洪水、涵養(yǎng)水源、氣候調(diào)節(jié)、凈化水質(zhì)和防止海水入侵，保護(hù)功能包括物種棲息地、稀有性、多樣性、代表性、自然性、脆弱性，資源功能包括供水、動植物產(chǎn)品、能源產(chǎn)品、科研價值與旅游休閑。［41］另一方面，要注重異地補(bǔ)償?shù)目尚行栽u估?！皾竦匦磐秀y行”并非對原有濕地的直接補(bǔ)償，而是通過修復(fù)或新建其他濕地來維護(hù)整體濕地資源的不變或增加，因此存在異地補(bǔ)償?shù)膯栴}。為切實(shí)保障整體濕地資源及生態(tài)功能的零損失，補(bǔ)償濕地就應(yīng)當(dāng)具備受損濕地的生態(tài)功能，這就要求補(bǔ)償濕地與受損濕地處于相同的流域或生態(tài)區(qū)域，具備相同或相似的土壤、水文和植被等自然條件。［42］在達(dá)不到指標(biāo)相同或相似時，補(bǔ)償?shù)纳锒鄻有詢r值要高于損失的生物多樣性價值。［43］

濕地信用是對濕地生態(tài)修復(fù)活動成效的量化，從盡可能補(bǔ)足濕地生態(tài)資源損失的角度出發(fā)，有必要考慮將濕地生態(tài)系統(tǒng)損c7b25aae232bf3f970abab108256c9fa3185ebe91e794afeb9291e318b8112c3失的服務(wù)價值量化結(jié)果直接轉(zhuǎn)換為濕地信用。相關(guān)的評估技術(shù)已取得研究成果，有學(xué)者將濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估方法分為物質(zhì)量評估方法、價值量評估方法和能值評估方法3類，并認(rèn)為價值量評估方法最為普遍和實(shí)用［44］；也有學(xué)者概括為經(jīng)濟(jì)學(xué)方法、生態(tài)模型法、物質(zhì)量法和能值分析法等，最為常用的經(jīng)濟(jì)學(xué)方法包含市場價值法、替代成本法、影子工程法、成果參照法、單位面積價值當(dāng)量法等［45］154。根據(jù)目前的研究，濕地整體生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值貨幣化的結(jié)果遠(yuǎn)超出市場接受度，難以直接放入市場。例如，整個黃河三角洲濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值總計(jì)543.67億元，其中生物多樣性、旅游休閑、水質(zhì)凈化、氣候調(diào)節(jié)和土壤保持價值量分別為197.30億、163.88億、90.25億、20.086億和19.55億元。［45］153盡管如此，單就某一具體開發(fā)項(xiàng)目而言，其對特定區(qū)域濕地造成的損失量化值不能完全排除進(jìn)入市場的可能性。例如，經(jīng)評估，鐵山港（臨海）工業(yè)區(qū)圍填海工程對濕地生態(tài)服務(wù)功能造成的損失為685.94萬元/a，單位面積損失約57.24萬元/（km2·a）。［46］

（四）監(jiān)管機(jī)制

“濕地信托銀行”可分成“信托”與“補(bǔ)償”兩個部分進(jìn)行監(jiān)管。在“信托”部分，由信托監(jiān)察人充當(dāng)內(nèi)部監(jiān)管人，跨部門監(jiān)管委員會履行外部監(jiān)管職責(zé)；在“補(bǔ)償”部分，監(jiān)管制度的構(gòu)建是提升濕地補(bǔ)償生態(tài)效益的保障。

1.信托監(jiān)管

公益信托有內(nèi)部、外部監(jiān)管之分。關(guān)于內(nèi)部監(jiān)管，根據(jù)《中華人民共和國信托法》（以下簡稱《信托法》）第64條的規(guī)定，公益信托應(yīng)當(dāng)設(shè)置信托監(jiān)察人，信托監(jiān)察人由信托文件規(guī)定，沒有規(guī)定的，由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)指定。信托監(jiān)察人應(yīng)受學(xué)歷水平、行業(yè)經(jīng)歷和年限、道德水準(zhǔn)、信用水平等準(zhǔn)入資格限制，享有查閱與復(fù)制信托事務(wù)相關(guān)資料權(quán)、向主管機(jī)構(gòu)報告及提出異議權(quán)、要求受托人就信托事務(wù)匯報及接受質(zhì)詢權(quán)等，同時履行忠實(shí)義務(wù)、注意義務(wù)及公平義務(wù)，信托監(jiān)察人的退出需經(jīng)主管部門允許。［47］關(guān)于外部監(jiān)管，根據(jù)《信托法》等法律規(guī)范的規(guī)定，公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)批準(zhǔn)公益信托的設(shè)立、變更、終止、受托人的確定等，但公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)具體指哪個機(jī)構(gòu)尚未明確。借鑒中國臺灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，公益信托監(jiān)管機(jī)關(guān)可由目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)擔(dān)任，具體到濕地保護(hù)領(lǐng)域，根據(jù)中國“要素化”濕地管理模式，應(yīng)由林業(yè)主管部門牽頭、多部門協(xié)作負(fù)責(zé)，為減少多頭管理的弊端，有必要由林業(yè)主管部門聯(lián)合自然資源、生態(tài)環(huán)境等多個部門成立跨部門監(jiān)管委員會，并對信托業(yè)務(wù)的設(shè)立、運(yùn)行、終止、受托人的選聘等進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，而信托產(chǎn)品的發(fā)行、流動則可由銀監(jiān)會進(jìn)行金融監(jiān)管。

2.補(bǔ)償監(jiān)管

科學(xué)合理的監(jiān)管制度，是切實(shí)提升濕地補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)效益、貫徹生態(tài)中心主義的重要保障。一方面，要加強(qiáng)對濕地補(bǔ)償次序性的監(jiān)管?！把a(bǔ)償”只能在“避免”與“緩解”之后，首先應(yīng)當(dāng)窮盡一切措施避免損害濕地生態(tài)；對于無法避免的損害，要先考慮實(shí)施“緩解”，“緩解”是對原受損區(qū)域的修復(fù)，不存在“異地補(bǔ)償”的問題，具有天然的優(yōu)勢；針對無法避免且“緩解”后的剩余不利影響，才能實(shí)施“補(bǔ)償”措施。另一方面，要注重補(bǔ)償效果監(jiān)測。補(bǔ)償效果監(jiān)測機(jī)制的有效構(gòu)建，需以監(jiān)測評估技術(shù)的成熟為前提，加大相關(guān)技術(shù)研發(fā)力度，壯大科研人才隊(duì)伍，除此之外，還應(yīng)加強(qiáng)階段性與長期性補(bǔ)償效果監(jiān)測，保障濕地保育的可持續(xù)性發(fā)展。

依照監(jiān)測主體劃分，國務(wù)院林業(yè)主管部門聯(lián)合多部門形成的跨部門監(jiān)管委員會作為監(jiān)管核心，主要負(fù)責(zé)制度方案的設(shè)計(jì)，地方監(jiān)管委員會則負(fù)責(zé)方案的具體實(shí)施?？绮块T監(jiān)管委員會職權(quán)范圍包括：審核“濕地信托銀行”的設(shè)立、變更與終止，重點(diǎn)審核濕地長期管護(hù)與資金保障計(jì)劃等；制定統(tǒng)一的濕地信用交易規(guī)則，并設(shè)立交易平臺，平臺技術(shù)維護(hù)可委托給具有資質(zhì)的其他機(jī)構(gòu)；制定濕地信用評估技術(shù)方案，設(shè)立嚴(yán)格的評估程序，針對濕地補(bǔ)償效果設(shè)計(jì)后期監(jiān)測方案，保障補(bǔ)償效果；依據(jù)市場情況，適度調(diào)節(jié)濕地信用價格；領(lǐng)導(dǎo)管理地方濕地信用交易監(jiān)管部門的工作，等等。地方濕地監(jiān)管部門可由地方林業(yè)主管部門主導(dǎo)設(shè)立，依據(jù)濕地信用評估技術(shù)方案評估濕地信用額度，確定“濕地信托銀行”能夠獲取的濕地信用額度；審核開發(fā)方案，保障濕地補(bǔ)償?shù)拇涡蛐?，進(jìn)行濕地信用額度核算；填充“濕地信托銀行”信用額度線上數(shù)據(jù)庫；執(zhí)行濕地補(bǔ)償效果后期監(jiān)測方案，評估濕地補(bǔ)償效果，等等。

五、結(jié)語

融合美國濕地銀行與英國公益信托制度優(yōu)勢，濕地生態(tài)補(bǔ)償新制度可從運(yùn)營、交易、評估定價、監(jiān)管4個方面進(jìn)行構(gòu)建。概括而言，經(jīng)跨部門監(jiān)管委員會審核，“濕地信托銀行”可由同時具備專業(yè)的濕地保護(hù)能力與融資能力的環(huán)保組織、公益信托組織運(yùn)營，或由環(huán)保組織與金融機(jī)構(gòu)分工協(xié)作運(yùn)營。為保障濕地修復(fù)與保護(hù)的可持續(xù)性，“濕地信托銀行”可通過出售濕地信用額度、發(fā)行公益信托或準(zhǔn)公益信托產(chǎn)品等方式融資?！皾竦匦磐秀y行”與村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會訂立委托合同或土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，獲取集體所有的土地資源，或經(jīng)劃撥、出讓、訂立行政協(xié)議等方式獲取國有土地資源后，通過進(jìn)行濕地生態(tài)修復(fù)活動，獲取濕地信用額度，經(jīng)生態(tài)評估確定、監(jiān)管部門審核后，一定數(shù)量的濕地信用額度可進(jìn)入交易平臺，等待開發(fā)者的購買。開發(fā)者的開發(fā)方案需經(jīng)監(jiān)管部門審核，確保濕地補(bǔ)償?shù)拇涡蛐裕槍o法避免且最小化的濕地?fù)p失，經(jīng)審核確定補(bǔ)償所需的濕地信用額度后，開發(fā)者可進(jìn)入交易平臺購買指定類型、數(shù)量的濕地信用額度，以實(shí)現(xiàn)對濕地?fù)p失的補(bǔ)償。

注釋：

① 參見《中華人民共和國濕地保護(hù)法》第5條。

② 參見《中華人民共和國濕地保護(hù)法》第6條。

③ 參見《湖南省濕地保護(hù)條例》第5條。

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責(zé)任編輯：代海燕、康雷閃

New Deconstruction and Rule Reconstruction of the Wetland

Ecological Compensation System

CHEN Aihua1， SUN Lijuan2

（1.School of Humanities and Law， China University of Petroleum（East China）， Qingdao 266580， Shandong， China;

2.Peoples Court of Yunyan District， Guiyang City， Guiyang 550000， Guizhou， China）

Abstract：In light of eco-centrism and the zero-net-loss principle， wetland ecological compensation system can be newly deconstructed as follows： the rule of "protection of developers" should be implemented to compensate specific ecosystems and natural resources due to the inevitably minimal adverse influence induced by development， which is aimed to guarantee their zero loss or even growth as a whole. Based on this， Chinas wetland ecological compensation system， namely， "the Wetland Trust Banking"， can be constructed by drawing on and incorporating the institutional advantages of the American Wetland Mitigation Banking Program and the UK Public Trust System. Especially their four mechanisms of transaction， operation， valuation and pricing， and supervision can be emulated to fulfill the purpose of protecting Chinas wetland ecology.

Key words： wetland ecological compensation; the zero-net-loss principle; the wetland trust banking