PPP項目實施過程中存在問題探究

摘 要：隨著社會的快速發(fā)展，公眾對基礎設施和公共服務的需求日益迫切。政府作為這些服務的傳統(tǒng)提供者，正積極引入社會資本，拓寬融資渠道，以便更高效地推動公共事業(yè)的發(fā)展。本文基于355國道（永泰境）葛嶺瀨下至臺口溪尾段公路工程管理實踐，深入探討了PPP項目實施中的問題，并提出改進方案。同時，對PPP模式的管理核心和未來發(fā)展進行了展望，旨在為類似項目的實施管理提供有益參考。

關鍵詞：PPP模式內涵；社會資本方；PPP項目；建議方案文章編號：2095-4085（2024）10-0143-03

0 引言

PPP模式（Public-Private-Partnership），指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系。并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終達成超越各自獨立行動所能實現(xiàn)的優(yōu)勢結果。公私合營模式（PPP）因政府全程參與經營的特點而備受矚目。該模式巧妙地將部分政府責任以特許經營權的形式賦予社會資本方，構建了一種“利益共享、風險共擔、全程合作”的共贏格局。這不僅減輕了政府的財政壓力，還拓寬了融資渠道，對于推動基礎設施建設的快速發(fā)展、改善民生條件以及促進經濟的穩(wěn)健增長，均發(fā)揮了積極作用。

1 PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀

十八屆三中全會明確提出，要引入社會資本進入公共領域，發(fā)揮社會資本在管理、運營、技術方面的積極作用，以緩解財政壓力、推進政府職能改革、提高公共服務的質量和效率。2014年財政部正式發(fā)文推廣PPP。在此背景下，PPP項目迅速發(fā)展，截至2022年末，全國PPP項目累計投資總額已超20萬億元。在我國經濟進入新常態(tài)、地方政府債務壓力趨緊的情況下，PPP項目已成為地方政府拉動投資的重要方式。2019年起，PPP政策核心逐漸偏向防風險背景下的地方政府隱性債務管理，要求有效防控地方政府隱性債務風險，對PPP的財政支出責任進行了定量規(guī)范；2022年，財政部進一步強調堅決遏制隱性債務風險增量，規(guī)范新項目入庫標準，引導PPP模式健康運行、合理發(fā)展；2023年2月，PPP項目全面“暫?！保瑢PP存量項目進行分類梳理。國內PPP模式的推廣應用經歷了高速發(fā)展、急劇下滑、穩(wěn)步發(fā)展、暫停整改分類梳理四個階段。任何事物都是在發(fā)展中規(guī)范、規(guī)范中發(fā)展的。

2 工程概況

355國道（永泰境）葛嶺瀨下至臺口溪尾段工程PPP項目，屬于省重點項目，對構建我省普通國省干線“八縱十一橫十五聯(lián)”公路網具有重要意義。該項目的建設可有效完善永泰縣交通路網，進一步提升永泰城市品質和形象，是促進永泰縣東南部經濟及旅游業(yè)發(fā)展的重要通道。該項目納入PPP項目總投金額約人民幣68 088萬元，建安造價為60 389萬元，工程其它費用2 000萬元，預備費用為2 588.28萬元， 運營維護費用317.5萬元/年。中標社會資本方持股80%，政府方出資人代表持股20%，雙方合資成立項目公司實施本項目建設、運營管養(yǎng)任務，合作期2+13年。運營維護期采用績效服務費付費機制，由項目實施機構牽頭，對項目公司服務績效水平進行考核，并將考核結果與可用性付費與運營維護費支付掛鉤。項目施工許可于2019年11月下達，2023年底進入項目收尾階段。

其中，葛嶺瀨下至溪南（K10+300～K13+400）路段擬按路基寬度21m，雙向四車道一級公路進行新建；K13+400～K17+100、K19+700～K20+600路段擬按路基寬度30m，雙向四車道一級公路兼市政功能；K17+100～K19+700路段擬按主線路基寬度21m+輔道雙向四車道一級公路兼市政功能建設。

3 項目運作過程中存在的問題

3.1 地方政府對PPP項目的運作不夠成熟

大部分地方政府對PPP項目還處于探索階段，對政策沒有完全吃透，無相關專業(yè)化人員。對于PPP執(zhí)行過程中存在的問題，實施機構管理人員因為無相關處理經驗，害怕承擔風險，因而對存在的問題推進緩慢。

3.2 PPP模式現(xiàn)行法律法規(guī)不夠健全

法律方面，PPP實踐層面上的進程已超過了PPP立法的進程，我國仍未建立起完善的PPP法律體系，這也使得PPP項目中社會資本方的相關權益缺乏完善的法律保障。社會資本方在合同關系中往往處于弱勢，無相關專業(yè)組織為其提供權益保障，無法捍衛(wèi)自身權益。

3.3 項目公司法人治理體系不夠完善

項目公司是為PPP項目設立的具有獨立法人資格的管理公司，負責對PPP項目投融資、工程施工進度、安全質量、投資管理、運營、移交等進行全面管理。本項目于2018年7月成立項目公司，股權由政府出資代表和社會資本方構成。股東多，利益訴求不同，管理難度大，機制不夠健全，股東會、董事會難以發(fā)揮作用，監(jiān)事會監(jiān)督乏力，法人治理結構不夠完善。

3.4 項目征地拆遷進度緩慢

本工程項目于2019年11月8日正式開工建設，建設工期2年，原計劃于2021年11月8日完工。由于征地拆遷相關手續(xù)未能及時跟上，項目整體進度比較滯后，之前相關部門已經批復工期延期280d；項目部于2022年11月24日再次上報工程延期502d，已報相關部門批復。

3.5 資金融資阻力大

2017年前后，各地政府紛紛舉債上馬PPP項目，雖然財政部規(guī)定PPP項目的年投入資金不能超過地方財政公共預算支出的10%，但是很多項目不排除現(xiàn)任地方主官為政績包裝項目。本文案例項目共有資本金20 426萬元，債務性融資40 000萬元。由于這幾年地方政府去債務清算，疫情三年經濟發(fā)展低迷，特別是房地產行業(yè)不景氣，地方政府財政緊張，政府方按股比進入項目公司賬戶的資本金很難按時順利到賬。債務性融資部分，由于用地手續(xù)未完成，銀行停止放貸。用地手續(xù)于2021年7月30日經相關部門審批后銀行繼續(xù)放貸。在之后的施工過程中又因工期延期，延期手續(xù)相關部門未及時批復，銀行再次停止放貸。本項目融資影響因素較多，經常性發(fā)生融資阻力，給項目資金正常流轉帶來一定問題^［1］。

3.6 資金回籠壓力大

本項目實行全生命周期績效考核。由實施機構建立考核目標分別在建設期和運營維護期對項目公司進行績效考核?？冃Э己私Y果與政府付費及運營維護費掛鉤，導致上述費用支付存在不確定性因素，項目公司償還貸款能力降低。同時當?shù)卣斦^緊張，待項目進入回購期后，社會資本方可能因為地方政府財政問題，無法順利收回投入本金及投資收益。

3.7 項目公司缺乏后期運營管理能力

（1）部分地方政府對社會資本方的職責和功能認識不足，簡單的將社會資本方等同于施工建設方，因而在項目招標過程中對社會資本方的項目運營資質、能力不夠重視，缺乏對項目運營績效進行科學、完整和有效評判的標準體系。

（2）在PPP項目合同中采用建設期+運營維護期模式，社會資本方一般為施工企業(yè)，擅長施工建設，對于運營管養(yǎng)不夠專業(yè)，投標時對管養(yǎng)期間的投入考慮不夠全面，經常會遇到建設的利潤還不夠貼補管養(yǎng)期間的虧損。本文案例項目按合同約定社會資本方負責運營維護期共有13年，建設期有足夠經驗和能力做好項目建設工作。然而進入運營維護期，缺乏相關運營維護管理人才和專業(yè)化隊伍，運營維護存在較大問題。同時，因為建設期設施施工質量控制不到位，運營后期也可能導致運營費用增加的風險^［2］。

4 對于PPP項目運作過程中存在問題的建議

4.1 加強PPP項目管理指導工作

國家相關部門應加強對地方政府PPP運作過程中的指導工作。雖然過程中也曾開展了多次PPP項目相關專題培訓，但是收效還是不夠明顯。相關部門應經常性牽頭組織行業(yè)專家深入PPP項目實地對項目存在問題進行專業(yè)指導，從而讓PPP項目參與的各方在實踐中得到成長。

4.2 健全法律保障體系

建立健全法律體系，成立專業(yè)機構，保障社會資本方的權益，才能從根本上激發(fā)市場活力。我國可以按照“操作指引+政策保障+法律規(guī)范”的體系進行建設，并完善土地、稅收、融資、運營等各項配套政策和信息披露制度，進而營造良好的PPP環(huán)境。社會資本方應提高自身法律意識，做好PPP項目合同研究，以避免PPP項目實施過程中產生不必要糾紛。

4.3 加強項目公司制度建設及法人治理結構

目前，各項目公司的管理文件缺乏統(tǒng)一標準，形式各異，存在雜亂甚至缺失的情況。國家相關部門應牽頭地方政府分層級建立PPP項目標準制度范本，以確保項目公司各種制度文件的完整性。同時，應完善項目公司法人治理結構，遵循《公司法》、《公司章程》及PPP協(xié)議等規(guī)定，制定規(guī)范的股東會、董事會、監(jiān)事會及總經理辦公會議事規(guī)則，以化解股東間的分歧。通過明確各方責權利的制度化安排，可發(fā)揮各股東優(yōu)勢，提升管理效率，強化項目公司管控能力，從而確保投資效益最大化^［3］。

4.4 加強征地拆遷的溝通協(xié)調工作

加強與拆遷戶的聯(lián)系，聽取拆遷戶訴求，積極主動聯(lián)系縣政府及相關負責單位，協(xié)調解決。征地拆遷工作一定要前期提前介入解決，需加強工作的組織領導，及時向上級有關部門反應，督促征地拆遷相關部門及時處理施工過程中的阻工問題。同時，征地拆遷若未及時完成，一定要做好相關過程材料收集工作，做到事實清楚，以避免后期因索賠產生扯皮事件。

4.5 加強融資手續(xù)溝通辦理工作

（1）要加強前期手續(xù)的辦理工作。提前與金融機構進行債務融資洽談，就項目合規(guī)性、融資所需材料、審批事項等進行充分溝通，以保證項目融資材料的完備性。前期手續(xù)關系到施工過程中各項工作的順利推進，若前期手續(xù)不完善，需加強與相關部門的溝通，及時配合辦理工作，以避免因相關手續(xù)不完善，導致銀行停止放款。

（2）為確保施工效率，應加速施工進度，并強化人員、材料和機械設備的投入，力爭按期完成施工任務，要避免自身因素導致的工期延誤。如遇延期情況，需迅速通知相關部門加速延期手續(xù)審批，并清晰說明情況，以保障項目融資不受影響。此外，應積極拓寬融資渠道，可利用中央車購稅補助資金等方式緩解資金壓力，彌補因政府資本金延遲到位或銀行貸款中斷造成的項目資金短缺^［4］。

4.6 加強資金回籠力度

近兩年來，國家經濟面臨的內外部環(huán)境挑戰(zhàn)加劇，經濟下行壓力顯著。建筑企業(yè)作為社會資本的關鍵力量，正承受著巨大的生存壓力，資金鏈斷裂現(xiàn)象頻發(fā)。對于建筑企業(yè)而言，投資本金及收益的及時回收是參與PPP項目的核心動力。然而，由于政府財政困難，回收的不確定性增加，會加劇企業(yè)經營風險，甚至威脅到企業(yè)的生存，這極大削弱了企業(yè)參與PPP項目的積極性。目前，許多PPP項目合同中均設有回購條款，允許項目公司在運營維護階段逐年從政府方收回投資本金和收益。因此，項目公司應加強與地方政府的溝通，明確表達資金壓力，并爭取政府財政資金的優(yōu)先支付，以確保企業(yè)資金需求的滿足^［5］。

4.7 夯實運營管理基礎

項目公司應針對投資項目，招聘專業(yè)管理人員，組建運營管理隊伍?？刹捎谩巴獠堪l(fā)包、聯(lián)合運營和自主運營”等運營管理模式，提供滿足政府績效考核標準要求的運營服務，以避免扣除投資成本、收益及運營管理費用。在建設運營管理過程中，項目公司要制定PPP項目運營管理規(guī)章制度，明確各層級職責分工。需保障社會資本方有良好的自主決策權，要避免政府對項目運營管理產生過多的干預，從而提高PPP項目運營管理能力。同時，也應重視建設期施工過程中的質量控制，以避免后期運營維護設施時，因建設期施工過程中質量控制不到位而產生的維修費用，進而造成運營維護成本增加。

5 結語

自2023年2月PPP項目全面“暫?！敝?，其將何去何從，PPP項目的未來是什么，備受地方政府、社會資本方、金融機構及PPP從業(yè)人員的關注。相信國家對PPP項目進行梳理、重新啟動后，其會更有市場活力，更具經營性。對于當前在PPP項目實施過程中存在的問題和困境，一定要積極尋找解決問題的方式。PPP項目是我國建設基礎設施及公共服務的重要模式，項目的質量關系到我國基礎設施及公共服務的提升和人民對未來美好生活的期待。因此，深入探究PPP項目實施過程中的問題顯得至關重要。應高度關注當前參與PPP項目時各方遭遇的困境和挑戰(zhàn)，對這些問題進行細致分析，深入剖析其背后的原因，并提出相應的解決方案。此舉不僅有助于找到完善我國PPP各項律法及制度的切入點，更能為優(yōu)化我國PPP模式提供寶貴的建議與參考。

參考文獻：

［1］劉桂英.淺談建筑企業(yè)參與PPP項目的融資問題及解決策略［J］.財經界，2016（12）：66，74.

［2］謝忠勇.PPP模式下施工項目建設運營中的成本管理［J］.交通世界，2019（24）：132-133.

［3］張莉.淺談我國PPP項目存在問題及對策建議［J］.納稅，2018，12（29）：184.

［4］李軍強，劉民軍.高速公路PPP項目運營管理存在的問題及對策［J］.云南水利發(fā)電，2021，37（8）：195-198.

［5］郭笑月.淺談PPP項目在中國發(fā)展現(xiàn)狀［J］.智富時代，2015（7）：54.